淺談煤電一體化存在的問題和對策

于樹奎

[摘? ? 要] 我國是煤炭資源大國，煤炭儲量豐富，但油氣資源相對緊張，加之油氣開采條件較差等實(shí)際因素使得我國電力工作的發(fā)展必須以燃煤發(fā)電為主。隨著國家提出煤電一體化改革的要求，通過深化煤炭企業(yè)與電力企業(yè)的合作，減少運(yùn)營成本，有效緩解國內(nèi)供電緊張的局勢。本文就煤電一體化實(shí)施以來存在的問題進(jìn)行分析，并提出一系列建議，以期更好地推動煤電一體化進(jìn)程。

[關(guān)鍵詞] 煤電一體化;問題;對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 21. 061

[中圖分類號] F206? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）21- 0155- 02

0? ? ? 引? ? 言

長期以來，基于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場化改革差異方面的影響，國內(nèi)煤炭與電力兩大行業(yè)存在很多利益之爭。隨著社會的快速發(fā)展，煤電矛盾日益突出，火電經(jīng)營形勢也更加嚴(yán)峻。自2005年開始國家實(shí)施煤電一體化政策，以促使煤電博弈向著尋求利益平衡的方向轉(zhuǎn)變。隨著煤電一體化的深入，逐漸暴露出很多問題制約著煤電一體化的可持續(xù)發(fā)展。為此，本文就這些問題進(jìn)行分析，探討解決對策，以供參考。

1? ? ? 實(shí)施煤電一體化的意義

富煤少油屬于我國能源的主要特征，煤炭是我國主要的供應(yīng)能源。電力在現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用，屬于重要的二次能源。在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國家能源工業(yè)建設(shè)中，電力都占有極為重要的地位。可以說，煤炭與電力的發(fā)展水平以及二者的和諧程度，直接影響到國家能源供應(yīng)安全以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)穩(wěn)定性。從產(chǎn)業(yè)鏈的視角可見，這兩大行業(yè)具有一定的共生性，讓二者相互促進(jìn)、有機(jī)協(xié)調(diào)，就能實(shí)現(xiàn)共贏的目標(biāo)[1]。因此，我國能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵就是“以電力為中心，以煤炭為基礎(chǔ)，煤電一體化發(fā)展”。

煤電一體化的發(fā)展是促進(jìn)煤炭與電力行業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的根本舉措，具有諸多現(xiàn)實(shí)意義。第一，符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，方能增強(qiáng)煤電企業(yè)抵抗市場風(fēng)險(xiǎn)的能力。這樣才能從根本上保證國家能源整體供應(yīng)的穩(wěn)定性。一般而言，煤電一體化后的企業(yè)生產(chǎn)成本將遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于未實(shí)施一體化的電力企業(yè)。煤電一體化后電力企業(yè)在電煤供應(yīng)領(lǐng)域的不確定性會消失很多，還能節(jié)省相互的交易成本。此時(shí)，煤電一體化后的電力企業(yè)會擴(kuò)大電力生產(chǎn)規(guī)模，有利于緩解我國電力緊張的困境。第二，有利于煤電企業(yè)突破深層次難題，從而實(shí)現(xiàn)共贏。電力改革相對滯后，煤炭行業(yè)長久以來所累積的各種深層次問題尚未消除，推行煤電一體化有助于從本質(zhì)上突破機(jī)制與體制方面所造成的矛盾。第三，有助于推進(jìn)電價(jià)市場化改革進(jìn)程。煤電改革的一大趨勢就是廢除國家定價(jià)政策，出臺煤價(jià)與電價(jià)的形成機(jī)制。其中，電價(jià)市場化需在國家的監(jiān)管與引導(dǎo)下試行。第四，有利于提高經(jīng)濟(jì)收益。基于煤電一體化的推進(jìn)，企業(yè)外部經(jīng)營成本會轉(zhuǎn)為內(nèi)部成本。電力與煤炭兩大產(chǎn)品之前由兩個(gè)企業(yè)（行業(yè)）管理，在煤電一體化后變?yōu)橐粋€(gè)企業(yè)（行業(yè)）管理。除了用于發(fā)電供能外，煤炭還可與電力共同作為商品向外銷售。這兩大資源的生產(chǎn)費(fèi)用與銷售可以在企業(yè)內(nèi)部完成統(tǒng)一結(jié)算，并不會受到外部煤炭市場價(jià)格波動的影響。同時(shí)，也壓縮了很多不必要的中間環(huán)節(jié)，從而使經(jīng)濟(jì)效益得到提升。第五，有利于保護(hù)環(huán)境。根據(jù)國家發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的相關(guān)政策與可持續(xù)發(fā)展要求選擇煤電一體化項(xiàng)目，保證了煤、水、灰等的循環(huán)利用。煤電一體化可讓雙方企業(yè)建立統(tǒng)一的水處理系統(tǒng)，用于統(tǒng)一處理各種含油污水、工業(yè)廢水、生活污水，經(jīng)處理后再回收利用。此外，礦井下的廢水經(jīng)專門處理后也可直接供發(fā)電企業(yè)使用，從而實(shí)現(xiàn)廢水零排放的目標(biāo)。

2? ? ? 煤電一體化存在的問題

2.1? ?體制與機(jī)制方面的雙重制約

國內(nèi)大多數(shù)煤炭資源或煤企都由地方政府控制，大型發(fā)電企業(yè)多數(shù)為中央企業(yè)，受國資委管理。基于地方保護(hù)主義的影響，部分資源大省在煤炭市場行情好的時(shí)候?qū)⒚旱V賣給央企，而地方政府并不是十分情愿。由于市場不規(guī)范、國家激勵措施不夠，競爭缺乏、管理不到位等原因，電力企業(yè)在收購與擴(kuò)充煤炭資源的項(xiàng)目中易受到諸多阻力，一般靠走關(guān)系促成。電力行業(yè)主要由幾大電力公司壟斷，煤炭企業(yè)面臨著門檻高、立項(xiàng)難的困境。同時(shí)，國家一段時(shí)期內(nèi)對火電新建項(xiàng)目核準(zhǔn)放緩，基于專業(yè)化能力的制約，煤炭企業(yè)只能以收購的形式進(jìn)入電力行業(yè)，若想通過上新項(xiàng)目增加自我電力儲備難度是非常大的。國內(nèi)現(xiàn)行的能源價(jià)格機(jī)制為“市場煤、計(jì)劃電”的模式，是導(dǎo)致電力市場扭曲、煤電價(jià)格矛盾的主要因素[2]。實(shí)現(xiàn)煤電一體化運(yùn)營，雖能對煤電價(jià)格矛盾產(chǎn)生緩解效果，但這并不能涵蓋全部的煤電市場，基于這種價(jià)格機(jī)制下所產(chǎn)生的固有煤電價(jià)格矛盾勢必會對煤電一體化發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用。

目前，我國電煤物流業(yè)仍存在不少問題，包括管理粗放、效率低下、環(huán)節(jié)過多、市場透明度不高等。建設(shè)規(guī)劃與實(shí)際傳輸能力和能源系統(tǒng)之間的匹配度不夠，物流成本在電煤價(jià)格中的占比較高。同時(shí)，輸電通道也面臨著輸送能力不夠、線路少、上網(wǎng)困難等問題。上述種種問題成為制約煤電一體化發(fā)展的重要因素。

2.2? ?資金運(yùn)作與運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)均變大

經(jīng)過近10年的發(fā)展，國內(nèi)煤炭行業(yè)已基本完成原始積累，具備一定的實(shí)力。在發(fā)展形勢較好的條件下他們不會輕易將煤炭市場份額讓給電力企業(yè)。此外煤炭資源開采難度日益增大，安全生產(chǎn)要求也愈加嚴(yán)格，煤炭價(jià)格也節(jié)節(jié)攀升，無形中提高了煤炭行業(yè)的進(jìn)入門檻。自政府開始對煤炭消費(fèi)總量進(jìn)行控制后，將來潛在的產(chǎn)能過剩仍有可能，如果煤炭行業(yè)面臨較大的波動，“高起點(diǎn)、高成本”進(jìn)入煤炭行業(yè)的電力企業(yè)難以與日益強(qiáng)大的煤炭企業(yè)進(jìn)行競爭，可能在諸多因素的影響下使得新進(jìn)入的電力企業(yè)背上更多的不良債務(wù)。另外，從電力行業(yè)剝離與出讓給煤炭企業(yè)的火電資產(chǎn)，通常是老機(jī)組，具有盈利能力差、發(fā)電成本高的特點(diǎn)。煤炭企業(yè)如果接手可能面臨更多的市場風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，煤電雙方都可能接手對方的部分包袱企業(yè)，這些包袱企業(yè)可能帶有不良資產(chǎn)，或者歷史遺留問題較多企業(yè)，導(dǎo)致煤電雙方都不得不承受一些額外的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。

3? ? ? 推進(jìn)煤電一體化發(fā)展的對策

從上述內(nèi)容可知，在推進(jìn)煤電一體化的進(jìn)程中有的地方可能與初衷有所背離，會產(chǎn)生不利影響。對此，筆者認(rèn)為可從下列幾方面加以改進(jìn)。

3.1? ?制定科學(xué)合理的市場準(zhǔn)入機(jī)制與產(chǎn)權(quán)管理機(jī)制

構(gòu)建健全的市場準(zhǔn)入機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源合理配置的重要前提。對于煤炭管理業(yè)績較好的發(fā)電企業(yè)可出臺相對寬松的煤炭市場準(zhǔn)入機(jī)制，允許他們獲得一定比例的控股權(quán)利。就目前煤炭行業(yè)中政企沒有徹底分離的現(xiàn)象出臺相應(yīng)的政策，讓煤礦產(chǎn)權(quán)可以規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。這樣才能實(shí)現(xiàn)地方政府與煤炭企業(yè)在經(jīng)濟(jì)利益層面的徹底剝離，促使地方政府不得不轉(zhuǎn)變關(guān)注焦點(diǎn)，從原來的產(chǎn)權(quán)利益控制改為市場的公平交易[3]。一方面能充分發(fā)揮出市場機(jī)制在資源配置中的積極作用，另一方面也能讓煤電一體化建設(shè)進(jìn)程中各種資源得到合理配置。此外，出臺與煤電一體化項(xiàng)目有關(guān)的管理制度，完善細(xì)則，確保各項(xiàng)工作開展的公平、公正性，使煤電一體化進(jìn)程有序推進(jìn)。

3.2? ?對審判程序進(jìn)行規(guī)范，增強(qiáng)市場監(jiān)管力度

煤電聯(lián)營涉及的項(xiàng)目主要與電力、煤炭、運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)存在密切聯(lián)系，因此，相關(guān)監(jiān)管部門應(yīng)全盤考量，統(tǒng)籌安排項(xiàng)目的審批流程。建議監(jiān)管部門在審批過程中堅(jiān)持“先煤礦、后電廠”的原則，避免重復(fù)投資與資源閑置問題。在參與市場交易內(nèi)部化活動時(shí)，煤電一體化企業(yè)勢必面臨更嚴(yán)格的監(jiān)管。為此，目前的市場監(jiān)管可以從提高煤電一體化的透明度出發(fā)，盡量消除煤炭銷售中存在的歧視現(xiàn)象，嚴(yán)厲打擊扭曲市場的不法行為。同時(shí)，積極創(chuàng)建區(qū)域性煤炭市場交易結(jié)算平臺，在此平臺開展全部的電煤交易活動，以保證交易活動的公平公正。

3.3? ?控制低級別的產(chǎn)能擴(kuò)張項(xiàng)目

職能部門應(yīng)利用市場機(jī)制去引導(dǎo)煤炭企業(yè)向著煤電一體化的方向發(fā)展，并大力控制低級別產(chǎn)能的擴(kuò)張。根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的要求，合理調(diào)整煤電聯(lián)營的部分重點(diǎn)與發(fā)展方向，進(jìn)而使跨行業(yè)的、產(chǎn)能擴(kuò)展性質(zhì)的煤電一體化項(xiàng)目得到有效控制。另外，出臺政策鼓勵對現(xiàn)有火電廠煤電聯(lián)營項(xiàng)目進(jìn)行合理的整合。當(dāng)煤炭、電力、運(yùn)輸市場環(huán)境比較寬松時(shí)，建議電價(jià)改革方向以“放開兩頭、管住中間”為重點(diǎn)。其中，對自然壟斷階段的輸配電價(jià)格由政府決定，競爭階段的上網(wǎng)與銷售電價(jià)則由市場決定。

3.4? ?盡快制定煤電一體化優(yōu)惠扶持措施與實(shí)施細(xì)則

建議政府盡快制定鼓勵扶持煤電聯(lián)營發(fā)展的相關(guān)優(yōu)惠政策與實(shí)施細(xì)則。對新建煤電聯(lián)營項(xiàng)目配套的相關(guān)煤礦與電站要進(jìn)行同步規(guī)劃、同步核準(zhǔn)與同步建設(shè)。將其中的項(xiàng)目用電納入廠用電、電網(wǎng)調(diào)度應(yīng)優(yōu)先安排煤電一體化與其他煤電聯(lián)營項(xiàng)目電量上網(wǎng)等工作，確保相關(guān)政策落實(shí)到位。同時(shí)，針對開展煤電一體化的企業(yè)（設(shè)定聯(lián)營股權(quán)占比要求），應(yīng)提供一定期限內(nèi)的稅收、電量方面的扶持鼓勵政策。建議政府出臺行之有效的激勵政策，鼓勵發(fā)展存量煤、電項(xiàng)目，尤其是距離較近的項(xiàng)目開展煤電聯(lián)營。這樣能防止煤礦主產(chǎn)省區(qū)出現(xiàn)煤電企業(yè)舍近求遠(yuǎn)，不用周邊煤礦而跨省買煤的問題[4]。制定跨區(qū)域煤電聯(lián)營的實(shí)施細(xì)則，要重點(diǎn)鼓勵大型煤炭企業(yè)、大型煤炭儲備中心以及外運(yùn)通道上的煤電項(xiàng)目開展煤電聯(lián)營，既能節(jié)省煤炭物流運(yùn)輸成本，也能提高煤炭運(yùn)輸效率。

3.5? ?重視煤電基地電力外送通道建設(shè)

當(dāng)前內(nèi)蒙古、山西、陜西等省區(qū)已建有外送電通道，在此基礎(chǔ)上應(yīng)盡快建立煤電一體化項(xiàng)目的外送電線路，尤其要建好坑口煤電一體化項(xiàng)目聯(lián)網(wǎng)裝機(jī)大規(guī)模線路上的外送電線路。此外，將煤電一體化項(xiàng)目優(yōu)先安排為跨省外送電電源點(diǎn)，并優(yōu)先對煤電聯(lián)營項(xiàng)目發(fā)電量進(jìn)行安排。在對外送電新通道進(jìn)行規(guī)劃時(shí)必須全盤考量已有、在建、擬建的煤電一體化項(xiàng)目情況，將煤電一體化項(xiàng)目集中區(qū)域內(nèi)的通道作為優(yōu)先規(guī)劃核準(zhǔn)對象。同時(shí)，出臺協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)煤電外送省區(qū)與受電省區(qū)間的溝通合作，繼而解決跨省區(qū)外送電中存在的上網(wǎng)電價(jià)、過網(wǎng)費(fèi)等問題。對煤電一體化項(xiàng)目給予一定的優(yōu)惠，提升煤電一體化項(xiàng)目競爭優(yōu)勢，從而促進(jìn)煤電一體化發(fā)展進(jìn)程。

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