論監察機關的職務犯罪立案管轄權*

戴智群

浙江工業大學之江學院，浙江 紹興 312030

2016年啟動的監察體制改革對我國公職人員的職務犯罪立案管轄權產生了巨大的影響。對于這種立案管轄權，從監察體制改革開始到2018年《刑事訴訟法》修改，中間經歷了幾次變化。雖然2018年《刑事訴訟法》通過對檢察機關職務犯罪立案管轄進行明確規定的方式，對監察機關的公職人員職務犯罪立案管轄權作了一些界定，但如何精確解讀2018年《刑事訴訟法》的管轄規定，以及如何妥善處理《刑事訴訟法與《監察法》在此方面的沖突，是一個十分值得探討的問題。基于此，本文以下對這些問題進行簡要探討。

一、監察機關有關公職人員職務犯罪立案管轄權的變化過程

從2016年正式啟動監察體制改革到2018年修改《刑事訴訟法》，監察機關對于公職人員職務犯罪的立案管轄權經歷了較大變化。從管轄權的范圍大小來看，大致可以分為下述幾個階段：

(一)監察體制改革試點階段的全面管轄階段

根據全國人民代表大會常務委員會在2016年12月25日通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，在試點地區，一是將檢察機關承擔職務犯罪立案偵查職能的查處等部門的相關職能整合至機關，檢察機關不再行使對貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的立案偵查職權。二是暫時停止適用有關檢察機關職務犯罪立案管轄權的法律條文，即2012年《刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定、1983年《人民檢察院組織法》第5條第2項、2001年《檢察官法》第6條第3項。三是明確規定這些地區的監察機關行使立案調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資產等職務犯罪行為的權力。根據這些規定，試點地區的監察機關實際全面接管公職人員職務犯罪的立案管轄權，既包括檢察機關的職務犯罪立案管轄權，也包括公安機關行使的部分公職人員的職務犯罪立案管轄權。

(二)《監察法》通過后的軟性除外階段

2018年3月，結合各地試點的經驗，出臺了《監察法》。對于監察機關有關職務犯罪立案管轄權問題，該法有兩處有所涉及。一是第3條規定明確各級監察委員會的職權性質、監察對象及職權范圍問題。二是第11條第2項明文規定監察機關對于職務違法犯罪享有立案調查權。根據這兩條規定，監察機關對公職人員的職務犯罪行為，還是具有全面的立案管轄權。尤其是第3條規定，監察機關的監察職能是針對所有行使公權力的公職人員，即針對所有行使公權力的公職人員所實施的職務犯罪行為，均屬監察機關立案管轄的范圍。但是，國家監察委員會在2018年4月16日頒布的《國家監察委員會管轄規定(試行)》對此作了一些軟性的除外規定。該規定第21條明文規定，檢察機關有權管轄在訴訟監督活動中所發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪；對于公職人員以外的其他人員實施的與職務相關的犯罪行為，由公安機關管轄。之所以說這是一種軟性的除外規定，在于檢察機關可以立案管轄的案件必須是那些被認為是檢察機關管轄更適宜的案件，而何種情況下是“更適宜”，實際取決于監察機關的判斷，監察機關可將案件交由檢察機關管轄，也可不交由檢察機關管轄，主動權在于監察機關。

(三)2018年《刑事訴訟法》的剛性除外階段

根據新《刑事訴訟法》第19條第2款明文規定可推知，有兩類公職人員的職務犯罪不由監察機關立案管轄：其一是檢察機關在訴訟監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪；其二是公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件。對于第一類案件，與《國家監察委員會管轄規定(試行)》的規定不同的是，一是取消了“更為適宜”的要求；二是是否立案管轄的主動權在于檢察機關，而非監察機關。對于第二類案件，法律未作選擇性規定，不存在是否有主動權的問題。因而對于監察機關來說，這兩種除外規定均具有剛性特點。

二、2018年《刑事訴訟法》立案管轄權規定的解讀

《刑事訴訟法》第19條第2款明文規定了兩類公職人員利用職權實施的犯罪可不由監察機關管轄而交由檢察機關或公安機關管轄：第一類是司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪；第二類是國家機關工作人員利用職權實施的犯罪，其中，國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪可經過一定程序批準后由檢察機關管轄，其他則歸公安機關管轄。

對于第一類犯罪，根據《刑事訴訟法》第19條第2款，應當符合以下條件才可由檢察機關管轄而不由監察機關管轄：一是犯罪主體必須是司法工作人員。《刑法》第94條規定司法工作人員是指具有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員。問題是，監察機關調查職務犯罪人員是否屬于這里的司法工作人員涵射范疇。雖然監察機關對于職務犯罪案件進行立案調查，但其表述為“調查”而非“偵查”，也就意味著監察機關的職務犯罪調查人員不具有偵查的職責，不受《刑法》第94條之約束。二是案件線索來源于檢察機關的訴訟法律監督活動。這也就是說，案件線索若不是由檢察機關在訴訟程序實行法律監督中發現的，檢察機關不能自行立案偵查。根據《刑事訴訟法》規定，檢察機關在立案、偵查、起訴、審判、執行各個刑事訴訟程序中行使法律監督權。另外，《行政訴訟法》、《民事訴訟法》也賦予了檢察機關的訴訟監督權。檢察機關只有在對這些訴訟活動進行法律監督的過程中發現的司法工作人員的犯罪行為，才可行使立案管轄權。三是這些犯罪行為必須是司法工作人員利用職權所為的犯罪行為，若非利用職權實施的，檢察機關也不能行使管轄權。四是這些犯罪行為必須是非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪。最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》(下文簡稱《職務犯罪若干問題》)這一文件對《刑事訴訟法》中檢察機關的立案偵查范圍進行了細化，具體列明為非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪等14個罪名。

對于第二類犯罪，刑事訴訟法針對立案主體，作了不同的限制條件。對于可通過規定批準程序交由檢察機關立案管轄的案件，應當符合以下條件：一是此類案件本屬于公安機關立案管轄的案件。如果本屬于監察機關管轄的案件，檢察機關無權通過批準程序立案管轄。這一類案件一般屬于非職務犯罪案件，即不是在履行職務過程中實施的犯罪。二是犯罪主體必須具有國家機關工作人員身份。如果僅僅是國家工作人員，而非國家機關工作人員，也只能由監察機關立案管轄。三是該犯罪案件必須是國家機關工作人員利用職權實施的。這類案件雖然不屬于職務行使過程中的犯罪行為，但必須是國家機關工作人員利用職權實施的犯罪行為。如破壞選舉罪。四是必須是重大犯罪案件。這主要是量刑在10年有期徒刑以上刑罰的案件，或者在全省、全國具有重大社會影響的案件。對于交由公安機關立案管轄而不屬于監察機關立案管轄的案件，從邏輯上看，只要不屬于職務履行過程中利用職權實施的犯罪案件，國家工作人員利用職權實施的其他犯罪案件就可由公安機關立案管轄。[1]如國家工作人員利用職權實施的非法經營犯罪行為。

三、共同管轄案件的立案管轄決定程序

《刑事訴訟法》第19條第2款實際對部分司法工作人員利用職權實施的犯罪案件創設了一種監察機關與檢察機關的共同管轄權。因而如何決定誰最后行使管轄權，也就成為一個不可回避的問題。

根據《國家監察委員會管轄規定》(試行)第21條規定，檢察機關有權對被認為更適宜由檢察機關管轄的司法工作人員利用職權實施的職務違法犯罪案件享有管轄權。據此，是否屬于“由人民檢察院管轄更為適宜”的情形，似乎應當由監察機關來判斷。但從最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》第1條及第2條的條文規定來看，似乎可由檢察機關自己作出能否立案管轄決定的結論。而且該規定僅僅對本應由監察機關管轄案件與互涉案件規定了與監察機關的溝通要求，對于共同管轄案件并沒有規定相應的溝通要求。尤其是，如果對共同管轄案件發生爭議時，應當如何處理，監察機關與檢察機關的相關規定均未給出明確答案。有觀點認為，對此應當建立內部溝通制度，當某機關對該類案件立案時，應當按照管轄權通知對方，避免重復立案。[2]還有人則認為，對此問題應當通過地方同一層級的監察機關、監察機關進行會簽工作文件，商定具體管轄辦法來解決。[3]

《監察法》第34條第1款規定，人民法院、人民檢察院、公安機關、審計機關等國家機關與監察機關之間有關職務違法犯罪銜接處理的案件范圍。《刑事訴訟法》第19條第1款規定的共同管轄案件實際也屬于《監察法》第34條第1款規定的案件，因而按此規定，檢察機關應當先犯罪線索移送監察機關，然后由后者根據具體情形決定是交由檢察機關立案管轄，還是自己立案管轄。也許有人認為，《刑事訴訟法》與《監察法》屬于同一位階的法律，應當按后法優于前法的原則，根據《刑事訴訟法》的規定，由檢察機關決定是否自己立案。

本文認為，從法律上看，對于共同管轄的案件，應當由監察機關決定是交由檢察機關立案，還是由自己立案。首先，后法優于前法的原則只適用于兩個法律的規定存在沖突的情形，而《監察法》第34條第1款與《刑事訴訟法》第19條第1款并不存在明顯沖突，前者規定此類案件的犯罪線索應當移送監察機關調查處置，并不等于說就應當由監察機關立案管轄，監察機關也可審查后交由檢察機關立案管轄，因而與《刑事訴訟法》第19條第1款規定“可由”檢察機關立案管轄并不沖突。其次，司法工作人員本身包含了檢察人員，檢察人員的職務犯罪案件應當交由監察機關還是檢察機關立案管轄，由監察機關決定更為適宜。但從情理上看，應當由國家監察委員會與最高人民檢察院協商后共同發文決定此類案件應當如何決定立案管轄權更為適宜。這一方面是因為立案管轄權關系重大，不宜交由各地的監察機關與檢察機關協商決定，否則容易造成法律適用不統一現象；另一方面在于此類案件的立案管轄權關系各方的職責行使，不宜由一方單方決定。具體來說，對于此類案件，可規定：一是對于非檢察人員的司法工作人員實施的職務犯罪案件，可由檢察機關先行立案，然后再告知同級監察機關，后者認為不適宜的，可與檢察機關協商決定；協商不成的，再上報各自上級機關協商決定。二是對于檢察工作人員實施的職務犯罪案件，檢察機關不能自行立案，而應當移送監察機關，由其決定行使立案管轄權的機關。