德國(guó)、日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法及對(duì)我國(guó)的啟示

陳桂華

天津外國(guó)語(yǔ)大學(xué)，天津 300204

一、循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵

循環(huán)經(jīng)濟(jì)(circular economy)的思想萌芽于20世紀(jì)60年代。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家肯尼斯·鮑爾丁從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的視角闡述了環(huán)境問(wèn)題產(chǎn)生的根源，并率先提出了“循環(huán)經(jīng)濟(jì)”一詞，由此引發(fā)了國(guó)際社會(huì)對(duì)環(huán)境與資源問(wèn)題的研究。20世紀(jì)90年代，繼聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出可持續(xù)發(fā)展道路之后，循環(huán)經(jīng)濟(jì)才真正成為一種改革傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。與傳統(tǒng)線性經(jīng)濟(jì)模式不同，循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與生態(tài)系統(tǒng)的和諧與平衡，與此同時(shí)，許多國(guó)家開始通過(guò)立法的方式予以推進(jìn)。上個(gè)世紀(jì)90年代，循環(huán)經(jīng)濟(jì)一詞引入我國(guó)，并引起了政府部門、產(chǎn)業(yè)界和學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，但對(duì)此并沒(méi)有統(tǒng)一的界定，人們從不同角度和維度對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行研究。關(guān)于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念，我國(guó)2009年施行的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》第二條規(guī)定：“本法所稱循環(huán)經(jīng)濟(jì)，是指在生產(chǎn)、流通和消費(fèi)等過(guò)程中進(jìn)行的減量化、再利用、資源化活動(dòng)的總稱”。該定義高度精煉、簡(jiǎn)明扼要地界定了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征和具體內(nèi)容。

循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，可以從以下幾個(gè)方面理解：第一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本原則是“減量化、再利用、資源化”，簡(jiǎn)稱“3R”原則。即從輸入端減少對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)過(guò)程資源的投入，提高資源的利用效率，減少資源的消耗和廢棄物產(chǎn)生，以最小的資源消耗和環(huán)境代價(jià)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第二，循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本特征是低開采、高利用、低排放。第三，循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展途徑，從組織層面上，包括企業(yè)的小循環(huán)、區(qū)域的中循環(huán)和社會(huì)的大循環(huán)；從資源利用層面，包括高效利用、循環(huán)利用以及廢棄物的無(wú)害化處理。第四，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。循環(huán)經(jīng)濟(jì)可以很好地協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)、資源節(jié)約和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，通過(guò)“資源——產(chǎn)品——再生資源”的反饋式流程，最終實(shí)現(xiàn)人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

二、德國(guó)、日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)制

(一)德國(guó)

1.德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法狀況

德國(guó)是全球最早施行循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的國(guó)家，具有比較完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。1972年頒布《廢棄物處置法》，該法將廢棄物處置方式規(guī)范化和法制化，在生產(chǎn)、生活中盡量避免和減少?gòu)U棄物的產(chǎn)生。1991年制定《包裝廢棄物處理法》、《避免和回收包裝品垃圾條例》，從法律上確保了包裝廢棄物的充分回收利用，該法體現(xiàn)了將資源能源進(jìn)行生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)品，經(jīng)消費(fèi)后再將包裝廢棄物等垃圾處理回收再次轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y源投入生產(chǎn)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)環(huán)形發(fā)展理念。德國(guó)政府1994年制定的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》是目前德國(guó)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)最主要的立法，其立法宗旨是：促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)自然資源，廢棄物處理方式有利于環(huán)境安全。同時(shí)，明確了“減少產(chǎn)生——循環(huán)利用——合理處置”的廢棄物處理原則，將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念擴(kuò)大到所有的生產(chǎn)部門，把廢物處理提升到循環(huán)經(jīng)濟(jì)的高度。2012年頒布實(shí)施《促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)和確保合乎環(huán)境承受能力廢棄物管理法》。

在上述立法基礎(chǔ)上，德國(guó)政府陸續(xù)制定頒布了《持續(xù)推動(dòng)生態(tài)稅改革法》、《可再生能源促進(jìn)法》等一系列綜合性法律法規(guī)，以此推動(dòng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時(shí)，根據(jù)基本法所確定的原則，針對(duì)不同領(lǐng)域不同行業(yè)，制定頒布了更加具有針對(duì)性和合理性的專項(xiàng)法。例如，《電子電器法之費(fèi)用條例》、《廢舊電池處理規(guī)定》、《廢車條例第一修正案》、《家庭使用可再生資源補(bǔ)助計(jì)劃》等。此外，德國(guó)政府為確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，貫徹建立循環(huán)經(jīng)濟(jì)型社會(huì)，制定并推出多個(gè)政策制度，主要包括：產(chǎn)品責(zé)任制；廢物收費(fèi)政策；生態(tài)稅；技術(shù)支持政策；標(biāo)志認(rèn)證制度和垃圾分類；抵押金制度等。

2.小結(jié)

德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系有以下特征：首先，在立法體系上，《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》是德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的基本法，其他相關(guān)的法律法規(guī)是在基本法的基礎(chǔ)之上頒布和實(shí)施的；其次，在立法實(shí)施階段上，立法初期主要針對(duì)的是各種廢棄物的處置，之后確立了生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度，從而將循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法范圍擴(kuò)展到了生產(chǎn)和消費(fèi)的各個(gè)領(lǐng)域；最后，在立法內(nèi)容上，德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法主要涉及的是生活廢棄物和工業(yè)廢棄物的處置和循環(huán)利用，同時(shí)也關(guān)注能源的開發(fā)和利用等。

德國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的法律制度本著責(zé)任承擔(dān)原則，強(qiáng)調(diào)企業(yè)、家庭、消費(fèi)者等各層面的社會(huì)主體對(duì)消費(fèi)環(huán)境、利用資源能源的責(zé)任。《循環(huán)經(jīng)濟(jì)與廢棄物管理法》開創(chuàng)性地將末端循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛稍搭^進(jìn)行控制，并且擴(kuò)大延伸產(chǎn)品生產(chǎn)者責(zé)任，在生產(chǎn)領(lǐng)域注入循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念。德國(guó)相關(guān)立法和政策制度對(duì)世界范圍內(nèi)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響深遠(yuǎn)，其生產(chǎn)者責(zé)任制度為如今大多數(shù)國(guó)家所采納和借鑒。

(二)日本

1.日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法狀況

日本是世界范圍內(nèi)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法最完善的國(guó)家之一。1967年日本政府制定《公害對(duì)策基本法》，之后又相繼推出六部法律應(yīng)對(duì)環(huán)境公害問(wèn)題。上個(gè)世紀(jì)90年代，日本逐步確立了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的理念。1993年制定《環(huán)境基本法》，1994年制定通過(guò)《環(huán)境基本計(jì)劃》，提出“實(shí)現(xiàn)以循環(huán)為基調(diào)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制”，明確提出了“循環(huán)”的概念，為建立完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)體系奠定了基礎(chǔ)。1998年日本提出面向21世紀(jì)的“環(huán)境立國(guó)”新戰(zhàn)略。2000年日本政府制定《循環(huán)型社會(huì)形成推進(jìn)基本法》，該法將循環(huán)型社會(huì)建設(shè)的決定予以法制化，是日本建設(shè)循環(huán)型社會(huì)的綱領(lǐng)性文件，也是世界上第一部推動(dòng)循環(huán)型社會(huì)形成的立法。同時(shí)，根據(jù)不同領(lǐng)域有針對(duì)性地制定了一系列專項(xiàng)立法，專項(xiàng)立法涉及農(nóng)業(yè)、汽車等多個(gè)行業(yè)領(lǐng)域。此外，日本政府還制定了循環(huán)型社會(huì)基本制度，包括生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度、環(huán)境報(bào)告制度等促進(jìn)日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.小結(jié)

目前，日本是世界上循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法相對(duì)最為完善的國(guó)家，日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系分基本立法、部門立法和專項(xiàng)立法三個(gè)層面。從其立法的進(jìn)程來(lái)看，日本政府首先在防治廢棄物污染和資源利用方面進(jìn)行綜合立法與單行立法，在此基礎(chǔ)之上制定日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法，并逐步擴(kuò)展到其他特殊領(lǐng)域。日本的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法明確界定了生產(chǎn)者、消費(fèi)者和政府的責(zé)任，對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)與廢棄物處理各環(huán)節(jié)實(shí)施全過(guò)程全方位控制。日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策體系不同于德國(guó)，日本循環(huán)經(jīng)濟(jì)政策更注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，并強(qiáng)調(diào)通過(guò)政府積極的引導(dǎo)和鼓勵(lì)使企業(yè)發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)。

三、完善我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的幾點(diǎn)思考

(一)我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的立法概況及問(wèn)題分析

我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法包括國(guó)家法律法規(guī)和地方法律法規(guī)兩個(gè)層面。國(guó)家層面的法律法規(guī)主要有：1984年實(shí)施的《水污染防治法》(2017年修訂)，1987年實(shí)施的《大氣污染防治法》(2016年修訂)，1989實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》(2014年修訂)，1995年實(shí)施的《固體廢物污染環(huán)境防治法》(2004年修訂)，1998年實(shí)施《節(jié)約能源法》(2007年修訂)，2002年通過(guò)的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》(2016修訂)，2003年實(shí)施的《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》(2012年修訂)，2009年實(shí)施的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》等。1992年國(guó)務(wù)院頒布的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》，建設(shè)部于2005和2007年分別頒布實(shí)施了《城市建設(shè)垃圾管理規(guī)定》與《綠色施工導(dǎo)則》，2013國(guó)務(wù)院頒布《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動(dòng)計(jì)劃》等。

從我國(guó)地方循環(huán)經(jīng)濟(jì)的實(shí)踐來(lái)看，不少省、自治區(qū)、直轄市和大城市也通過(guò)一系列地方性法規(guī)確保循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，具有代表性的地方性立法有：2006年北京市《關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)建設(shè)節(jié)約型城市的決議》，2006年云南省《清潔生產(chǎn)促進(jìn)條例》，2006年深圳特區(qū)《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》，2005年廈門市《關(guān)于發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的決定》，2009年國(guó)務(wù)院將甘肅省列為國(guó)家循環(huán)經(jīng)濟(jì)的示范區(qū)，并批準(zhǔn)實(shí)施了《甘肅省循環(huán)經(jīng)濟(jì)總體規(guī)劃》，2010年上海市《循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源綜合利用專項(xiàng)扶持辦法(2014年修訂)》等。這些地方性法規(guī)的出臺(tái)促進(jìn)了當(dāng)?shù)匮h(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也為國(guó)家層面的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法提供了很好的參考經(jīng)驗(yàn)。

(二)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法存在的問(wèn)題

第一，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法尚未完全融入生態(tài)文明的理念。目前立法更多注重治理污染、廢棄物回收等一些減量化措施。在循環(huán)經(jīng)濟(jì)的一些領(lǐng)域，更側(cè)重行政化管理，以行政手段來(lái)處理環(huán)境污染和廢棄物的處置，而非法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和技術(shù)手段。對(duì)一些標(biāo)準(zhǔn)和分類，政府常常會(huì)通過(guò)授權(quán)，委托給其他的行政機(jī)構(gòu)。這種側(cè)重行政手段的做法，不符合生態(tài)文明理念下對(duì)立法的整體性、系統(tǒng)性和促進(jìn)性的要求。此外，一些法律法規(guī)違背了循環(huán)經(jīng)濟(jì)自身運(yùn)行的規(guī)律，沒(méi)有從整體利益出發(fā)，而是考慮部門利益，試圖通過(guò)立法為本部門爭(zhēng)取更多的管理權(quán)限。

第二，循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法體系尚需進(jìn)一步完善。與德國(guó)、日本相對(duì)完善的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系相比，我國(guó)頒布的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》只是一個(gè)宏觀上的指引，該基本法在很多方面只做了原則性的規(guī)范，缺乏可操作性，并且各領(lǐng)域缺少完備的專項(xiàng)立法對(duì)生產(chǎn)者進(jìn)行指導(dǎo)和行為上的規(guī)范。同時(shí)，在立法內(nèi)容上，我國(guó)目前的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法對(duì)產(chǎn)品的生產(chǎn)和廢棄物處理比較重視，但在流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的立法相對(duì)比較薄弱。此外，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范空白，循環(huán)經(jīng)濟(jì)涉及很多技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和要求，我國(guó)目前相關(guān)立法缺乏必要的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)等技術(shù)規(guī)范。

第三，我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任制度不夠健全。循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任既是生態(tài)文明對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的客觀要求，也是循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法基本原則，尤其是共同責(zé)任原則以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律規(guī)范的具體要求。目前存在的問(wèn)題主要包括：責(zé)任主體不明確，有些強(qiáng)制性行為缺乏責(zé)任機(jī)制；責(zé)任內(nèi)容有待于完善和細(xì)化；部分違法責(zé)任懲罰力度較輕；對(duì)地方政府的責(zé)任約束不力，責(zé)任社會(huì)化程度不高等。

(三)完善我國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法的思考

1.以生態(tài)文明的理念指導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法

生態(tài)文明理念強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共存、經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境資源和諧發(fā)展，其價(jià)值理念契合了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在訴求。要發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，必須以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)，構(gòu)建全面、系統(tǒng)、和諧的循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，全面、清晰地闡述了生態(tài)文明制度體系的構(gòu)成及其改革方向、重點(diǎn)任務(wù)。這是繼黨的十八大首次將生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和文化建設(shè)，納入到中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)總體布局后的又一次重大創(chuàng)新。2015年9月22日，作為我國(guó)生態(tài)文明領(lǐng)域改革頂層設(shè)計(jì)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》對(duì)社會(huì)公布。在資源緊缺、環(huán)境污染和生態(tài)退化的情形下，必須樹立生態(tài)文明的理念，把生態(tài)文明建設(shè)融入到中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)的全過(guò)程。

2.進(jìn)一步完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律體系

可以借鑒德國(guó)和日本的做法，構(gòu)建循環(huán)經(jīng)濟(jì)基本法、部門法和專項(xiàng)法的立法體系。首先，在基本立法層面，對(duì)生產(chǎn)、消費(fèi)以及廢棄物處理等各環(huán)節(jié)的立法予以修訂、補(bǔ)充和完善，在基本法的完善過(guò)程中，加強(qiáng)對(duì)流通環(huán)節(jié)和消費(fèi)環(huán)節(jié)的立法。其次，加強(qiáng)行業(yè)立法，例如垃圾處理、建筑、食品、化學(xué)品、家電、服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域的循環(huán)經(jīng)濟(jì)立法；最后，從宏觀政策視角，政府應(yīng)給予發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)所需要的財(cái)政、稅收、金融、投資、貿(mào)易、科技、產(chǎn)業(yè)投入、教育培訓(xùn)等方面的制度支持。

3.明確循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任制度

進(jìn)一步明確循環(huán)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任主體，完善循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律責(zé)任內(nèi)容，加大對(duì)違法行為的處罰力度，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，建立健全循環(huán)經(jīng)濟(jì)責(zé)任社會(huì)化的機(jī)制等。同時(shí)，可以借鑒德國(guó)和日本的一些做法。例如，在責(zé)任主體及責(zé)任承擔(dān)方面，我們通常比較重視對(duì)生產(chǎn)者的要求，對(duì)消費(fèi)者缺乏規(guī)范，而循環(huán)經(jīng)濟(jì)需要政府、企業(yè)、其他組織和公民的廣泛參與。