論堅持黨對司法工作的領導

丁建國

中共河南省委黨校，河南 鄭州 450018

今年上半年，中央政法工作會議的召開以及《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》的發(fā)布，尤其是《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》(以下稱《政法工作條例》)第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式提出堅持黨對政法工作的“絕對領導”，黨對政法工作的領導得到進一步的強調(diào)和加強。堅持黨對政法工作的領導，這是一個政治口號，也一個政治常識，如何才能進一步加強黨對政法工作的領導？這不是一個口號能解決的問題，需要理論和實踐的支持。為合理限制研究范圍，本文僅研究黨對司法工作的領導，而且這里的司法指的是“小司法”，即“審判”。

一、黨領導司法工作的傳統(tǒng)

一個成功的實踐頂上一堆的理論，因為再多的理論終歸要用實踐來檢驗。因此，對于為什么要堅持黨對司法工作的領導，首先應從黨對司法工作領導的實踐開始。黨對司法工作的領導涉及很多方面，這里以“政法委”的歷史變遷為例說明黨對司法工作領導的傳統(tǒng)。

黨領導司法工作在我黨是一種傳統(tǒng)。在革命時期，由于國家政權(quán)尚未建立，黨政軍一體化，黨直接領導司法是實際需要也是習慣做法，表現(xiàn)為黨的政策是司法裁判的主要依據(jù)，甚至黨委直接審批案件。

1949年，新成立的政務院設立聯(lián)系與指導性的委員會，包括政治法律、財政經(jīng)濟、文化教育和人民監(jiān)察四個委員會，指導相關各部門工作。政治法律委員會指導最高人民法院、最高人民檢察署、司法部和法制委員會。需要強調(diào)的是這個“政治法律委員會”是政府的部門，不是黨委的部門，但由于與后來黨委的政法委的職能相似，為體現(xiàn)連續(xù)性，大多將這段歷史也看作是黨委政法委的歷史。實際上，當時“政治法律委員會”也并不純粹是政府的機構(gòu)，除接受政務院設立的黨組的領導外，還要及時向黨中央請示和報告。

1954年，五四憲法頒布，行政機關、司法機關分別設立，并規(guī)定：“法院獨立進行審判，只服從法律”，“政治法律委員會”的存在與五四憲法的規(guī)定相違背而被撤銷，直到1980年1月24日，為盡快恢復在文革中被破壞的公檢法，加強黨對政法工作的領導，中共中央發(fā)出《關于成立中央政法委員會的通知》，中央政法委及其地方組織得以重建。

1987年，黨的十三大將實現(xiàn)黨政分開作為政治體制改革的首要目標與突破口，作為貫徹十三大報告的重要內(nèi)容，1988年5月19日中共中央發(fā)出《關于成立中央政法領導小組的通知》，撤銷中央政法委員會，成立中央政法領導小組。1990年3月6日，中共中央決定再次恢復中央政法委員會。

從以上簡略的考察不難看出，政法委的歷史充滿曲折，經(jīng)歷設立——撤銷——重建——再撤銷——再重建，其中反映了我們黨對領導政法工作認識的過程，在不斷的爭議、探索和比較中最終還是堅持了一貫的傳統(tǒng)，堅定地選擇了政法委。新中國建立以來我們國家法治建設的成就是大家有目共睹的，其中政法委的作用也可以說功不可沒，作為一種成功的實踐，我們有理由繼續(xù)堅持下去

二、實現(xiàn)司法公正的要求

司法的主要職能是執(zhí)行國家法律，但司法機關執(zhí)行法律不同于行政機關執(zhí)行法律，行政機關執(zhí)行法律時，行政機關是執(zhí)行法律這一活動的直接當事人，行政機關根據(jù)自己對法律的理解和事實的認定執(zhí)行法律，具有明顯的單向性或傾向性，而且很多情況下具有主動性，而司法是針對他人之間的爭議進行裁決，主要根據(jù)雙方提供的證據(jù)、對法律適用的意見以及法律的規(guī)定適用法律，強調(diào)的是司法的消極性和中立性，強調(diào)司法公正、司法獨立，強調(diào)通過司法獨立實現(xiàn)司法公正。

從權(quán)力制衡的角度而言，要實現(xiàn)司法公正，司法獨立確實是必要的，但反過來是否也成立呢？也就是說司法獨立一定能實現(xiàn)司法公正嗎？答案是否定的。事實上，司法獨立不一定能實現(xiàn)司法公正，甚至還可能出現(xiàn)相反的結(jié)果：獨立的司法因為沒有適當?shù)谋O(jiān)督而產(chǎn)生腐敗，甚至獨立的司法與強大的政治權(quán)力、行政權(quán)力通過個人的方式因為利益相互勾結(jié)，產(chǎn)生更壞的結(jié)果。孟德斯鳩所堅持的三權(quán)分立[1]和司法獨立更多的是為了制衡權(quán)力，通過權(quán)力制衡減少權(quán)力的腐敗，主要還不是解決司法公正問題。

在卡多佐看來，司法過程事實上就是法官運用各種方法對不同的考慮因素進行綜合分析以“釀造”一種奇怪的“化合物”的過程。卡多佐認為，“日復一日，以不同的比例，所有這些成分被投入法院的鍋爐中，釀造成這樣一種奇怪的化合物?！狈ü偃绾翁幚磉@些成分，卡多佐認為，“法官并非安坐在法官席上，而是插手了這一釀制。這些因素并非偶然地匯聚在一起，而是有那么一些原則——無論他們是怎樣地未加宣告、難以表述和下意識——調(diào)整了輸入的成分?！盵2]

如果說卡多佐的觀點代表了美國法官對司法的看法，中國法官也表達了類似的觀點，江必新認為：“通常意義上講司法的消極性，是指司法程序的啟動采取不告不理，司法不能創(chuàng)制法律，不能代替立法機關行使立法權(quán)，不能行使應當由行政機關行使的行政權(quán)。事實上，這些所謂的司法消極的方面，在司法權(quán)行使過程中所占的份額并不是很大，所處的地位亦并非舉足輕重。司法的過程并不是簡單地照法條，得出結(jié)論的“投幣機”般的操作規(guī)程，而是在調(diào)處糾紛中融入了法官智慧的復雜的創(chuàng)造過程”。[3]

司法過程需要法官的“智慧”，但如果沒有適當?shù)谋O(jiān)督，這種智慧可以用來實現(xiàn)公正，也可以用來腐敗。“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力絕對導致腐敗”(Power tends to corrupt，absolute power corrupts absolutely)，獨立的司法同樣容易產(chǎn)生腐敗，中國和外國都一樣，偉大的哲學家、法學家、歷史學家培根就是一個大典型的例子，正是這個曾經(jīng)擔任英國最高司法官的培根，因為接受訴訟當事人4萬英鎊的賄賂而受到議會的彈劾。2019年2月27日，最高法院在中國法院司法改革白皮書新聞發(fā)布會答記者問時說：“全國法院直接由獨任法官、合議庭簽署的裁判文書達到98%以上”[4]，也就是說，通過這次司法改革，獨任法官、合議庭可以直接簽署文書，法官的獨立性更強、權(quán)力更大，而出現(xiàn)問題的可能性也就更大，網(wǎng)上不時出現(xiàn)的奇葩法律文書就是這種司法獨立負作用的體現(xiàn)。實際上，原來法院的案件匯報和審批也是根據(jù)當時法律不健全，法律人才短缺所作出的相應對策，也并非沒有任何好處。從來沒有絕對的自由，任何自由都有限制，所以，制衡權(quán)力的權(quán)力也同樣需要受到制約，司法獨立也必須受到限制。

另外，中國的法官大多是從學校畢業(yè)直接考入法院，沒有經(jīng)過太多社會歷練，社會經(jīng)驗相對欠缺，是“專業(yè)型”法官，甚至有的是“學生型”法官，容易存在單純的業(yè)務觀點，不同于西方的法官是經(jīng)過很多年的律師職業(yè)鍛煉，對社會和法律有著深刻的了解，大陸法系的司法審查(憲法法院)與西方的不同，本身就說明了這種不同。社會是復雜的，不是所有法官都能審理所有的案件，尤其是在面對復雜的社會關系、強大的輿論壓力、強大的黑社會勢力，黨的領導就是對司法的最大支持。

既然司法獨立并不一定能實現(xiàn)司法公正，那為實現(xiàn)司法公正而僅僅強調(diào)司法獨立是不夠的，還要強調(diào)司法權(quán)的正確行使，因此，相對于西方強調(diào)司法獨立，中國更強調(diào)“支持審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。加強黨對司法工作的領導就是要加強對司法權(quán)的制約，保障司法權(quán)的正確行使，保障司法獨立，最大限度地保護當事人的合法權(quán)益，實現(xiàn)司法公正。也就是說，加強黨對司法工作的領導從形式上看是影響司法獨立，但從本質(zhì)上看卻是為了保障司法獨立。所以，從我們期待司法獨立能實現(xiàn)司法公正的角度而言，黨對司法的領導與司法獨立是一致的，從黨的領導對司法的監(jiān)督和保障作用而言，黨對司法的領導與司法獨立不僅不矛盾，而且還有助于司法獨立，所以黨的領導與司法獨立并不沖突，而且加強黨對司法工作的領導正是為了實現(xiàn)司法公正。

三、政治建設的要求

堅持黨對司法工作的領導還是一個政治問題，因為這涉及到國家的政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)問題：是堅持黨的集中統(tǒng)一領導還是三權(quán)分立。由于中國幾千年的封建專制統(tǒng)治、文化大革命的無法無天等原因，司法獨立在中國理論界受到特別重視，不僅認為司法獨立可以實現(xiàn)司法公正，而且認為司法獨立還具有更重要的價值：限制行政權(quán)力的濫用、保護個人的正當利益等多種價值，甚至認為只有三權(quán)分立才能實現(xiàn)這些目標，有的人甚至將黨的領導與司法獨立對立起來。這是不全面的，也是危險的，這觸及我們經(jīng)常討論而且是極為敏感的話題：黨的領導與三權(quán)分立，對這個問題的討論已經(jīng)有很多，而且從政治上我黨也有明確的態(tài)度：中國不搞三權(quán)分立，筆者認為：三權(quán)分立只是從形式上將強大的公共權(quán)力分開，減少其力量，使他們相互制衡，進一步削弱其力量，但三權(quán)分立不能保證這些高度獨立的權(quán)力的濫用和腐敗，正如我們在美國政治結(jié)構(gòu)中看到的，三個權(quán)力不僅要分立而且要制衡，而且要統(tǒng)一，統(tǒng)一于美國憲法。

在美國，司法機關的政治性更強，司法可以直接介入立法和行政，一些重大和敏感的司法裁判對社會影響更是超出想象，如美國法院對辛普森案件的裁判對社會產(chǎn)生了巨大的沖擊，以至于美國總統(tǒng)克林頓出來講話，要求民眾尊重司法，尊重法律。