粵北生態(tài)特別保護區(qū)的現狀分析及建設思考*
——以南嶺自然保護區(qū)為視角

楊 玲 黃惠嫦 陳祝鋒 黃丹桂 鄧平平

韶關學院法學院，廣東 韶關 512023

一、粵北生態(tài)特別保護區(qū)之概述

(一)粵北生態(tài)特別保護區(qū)的概念分析

1.粵北生態(tài)特別保護區(qū)的內涵解剖

在保護中求發(fā)展是建立生態(tài)特別保護區(qū)的目標，以生態(tài)保護作為生態(tài)特別保護區(qū)建設的第一要義并兼顧地區(qū)協(xié)調發(fā)展，建設具有相對完整的生態(tài)系統(tǒng)、自然資源豐富的區(qū)域，實現保護與發(fā)展共存。在粵北生態(tài)自然保護區(qū)建設中，要充分發(fā)揮好韶關及清遠的生態(tài)基底，秉承保護與建設共進的理念，打造特色的綠色產業(yè)鏈，為珠江三角洲地區(qū)筑建一扇綠色屏風。抓住粵港澳大灣區(qū)的契機，在粵港澳經濟快速發(fā)展的輻射下引領粵北地區(qū)，才能實現粵北地區(qū)產業(yè)快速轉型，加快融入珠三角洲地區(qū)。生態(tài)特別保護區(qū)建設的成果要實現全民享有性。生態(tài)特別保護區(qū)是由國家批準建立，由國家統(tǒng)一管理，理應全民共同享有，而不屬于個人專屬優(yōu)先服務。

2.粵北生態(tài)特別保護區(qū)的外延含括

《粵北生態(tài)特別保護區(qū)工作方案》明確指出，粵北地區(qū)逾千平方公里的區(qū)域面積將被劃定作為生態(tài)特別保護區(qū)的建設范圍。就如此龐大的生態(tài)系統(tǒng)項目而言，該范圍將會囊括粵北地區(qū)多種類型的保護地，如：自然保護區(qū)、風景名勝景區(qū)、國家森林公園以及濕地公園等。但該舉措也必然會面臨所劃定的范圍與其他類型保護地交叉重疊，因此，通過厘清外延含括來界定粵北生態(tài)特別保護區(qū)的性質是粵北生態(tài)特別保護區(qū)建設的必要前提。粵北生態(tài)特別保護區(qū)具有保護資源、科研教學、旅游觀光以及區(qū)域經濟依賴的功能，不同于重保護疏發(fā)展的自然保護區(qū)，粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設將結合當地特色產業(yè)并促成其成為區(qū)域經濟支撐命脈。因此，筆者認為粵北生態(tài)特別保護區(qū)的特點在于粵北生態(tài)特別保護區(qū)能集結各種類型的保護地的優(yōu)勢，并統(tǒng)一管理發(fā)展，形成區(qū)域經濟依賴。

3.粵北生態(tài)特別保護區(qū)的概念

粵北生態(tài)特別保護區(qū)是與國家公園相似的特殊保護區(qū)域，是生態(tài)綠色發(fā)展的一種區(qū)域保護系統(tǒng)。因此，筆者認為粵北生態(tài)特別保護區(qū)是指以自然、人文資源保護為第一要義，秉承在保護中發(fā)展的理念，充分利用所保護的資源帶動地區(qū)發(fā)展，實現區(qū)域經濟依賴的生態(tài)保護系統(tǒng)。

二、粵北生態(tài)特別保護區(qū)的現狀分析

(一)南嶺自然保護區(qū)建設陷入困境

南嶺自然保護區(qū)作為粵北生態(tài)特別保護區(qū)的重要組成部分之一，擁有24年的治理成效，我們將通過對其治理成效的反思，對粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設提出思考。

通過實地調查，并走訪南嶺自然保護區(qū)周邊的居民，針對南嶺自然保護區(qū)的現狀，我們發(fā)現了尚存在的以下幾個問題，包括總體規(guī)劃不全面、法律保護力度不強、公眾參與度不足、管理體制落后。

1.南嶺自然保護區(qū)總體規(guī)劃設計不全面

規(guī)劃設計是建設的第一步。南嶺自然保護區(qū)是在南嶺森林公園之后成立，其規(guī)劃存在較大的缺陷。根據人為活動的范圍，可以將自然保護區(qū)劃分為三個區(qū)域：核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)。實驗區(qū)允許觀光旅游，緩沖區(qū)只允許進行科研活動，核心區(qū)禁止人員進入。在南嶺自然保護區(qū)建立初期，部分人為活動較多的村落也被劃入了緩沖區(qū)，隨著后期旅游經濟的發(fā)展，開發(fā)商對村落進行拆遷重建。與此同時，隨著相關自然保護區(qū)法律法規(guī)的修改完善，此前開發(fā)商的拆遷重建行為與新的法律規(guī)定相沖突，而根據法律的規(guī)定，已經開發(fā)重建的地方需要被恢復生態(tài)原狀，但實際上依照法律規(guī)定實施將困難重重。因此，南嶺自然保護區(qū)存在的總體設計規(guī)劃不全面的問題，會引發(fā)多重利益沖突，嚴重地降低了生態(tài)建設的效率。

2.南嶺自然保護區(qū)法律保護欠缺

據調查所知，作為國家自然保護區(qū)的南嶺自然保護區(qū)現適用的法律法規(guī)包括《森林法》、《環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》、《自然保護區(qū)管理條例》(2017)等法律法規(guī)。其中，《森林法》、《環(huán)境保護法》、《野生動物保護法》為基本法，其余法律均是普通法。第二，關于南嶺自然保護區(qū)自身建設依據的法律其效力較低。大多數專門的法律適用于自然保護區(qū)內資源的保護，而關于自然保護區(qū)建設、管理、法律責任等方面的系統(tǒng)保護卻屬《自然保護區(qū)管理條例》效力層級最高。系統(tǒng)保護不同于專門保護，它主要是對自然保護區(qū)的建設與管理進行調并加以規(guī)范，對整個保護區(qū)進行系統(tǒng)化檢測并時刻了解生態(tài)資源動向進而防止其生態(tài)遭到破壞。《自然保護區(qū)管理條例》與自然資源的專門保護法存在于不同的法律階層，當發(fā)生法律沖突時，效力低的法律規(guī)范要服從效力高的法律規(guī)范。為避免自然保護區(qū)系統(tǒng)化發(fā)展受到阻礙，實現自然保護區(qū)法律專門化保護是自然保護區(qū)系統(tǒng)化建設之根本。第三，南嶺自然保護區(qū)所涉及的區(qū)域重疊，1994年南嶺國家森林公園建立，時隔一年，南嶺自然保護區(qū)成立，不同類型的保護地發(fā)生重疊，但此種情況在當時并沒有引起人們重視。隨著生態(tài)保護建設的日漸成熟區(qū)域重疊的消極影響愈發(fā)突出，人力物力的資源浪費，政府管理效率大大降低。為解決保護區(qū)域重疊問題，2010年國務院出臺了關于做好自然保護區(qū)管理有關工作的規(guī)定，要求“設立其他類型保護區(qū)域，原則上不得與自然保護區(qū)范圍交叉重疊；已經存在交叉重疊的，對交叉重疊區(qū)域要從嚴管理”。[13]

3.南嶺自然保護區(qū)公眾參與力度不足

通過走訪南嶺自然保護區(qū)周邊的居民以及問卷調查結果顯示，當地居民并未切身的參與到南嶺自然保護區(qū)的管理中，這與當地主管部門的法律宣傳工作是密切相關的，但是對自然保護區(qū)建立以來林業(yè)局的管理而言比較滿意。法律應當賦予當地居民可以作為第三方監(jiān)督機構的權利，監(jiān)督當地主管部門，保持南嶺自然保護區(qū)的完整性。

三、粵北生態(tài)特別保護區(qū)的完善對策

(一)全面規(guī)劃設計綠色花園

1.劃定粵北生態(tài)特別保護區(qū)的范圍

生態(tài)保護區(qū)的范圍劃定關系到生態(tài)保護的區(qū)域、方式以及發(fā)展的方向。為了充分發(fā)揮粵北的生態(tài)優(yōu)勢，因地制宜走綠色發(fā)展道路，需要準確劃定粵北生態(tài)特別保護區(qū)的范圍，其考量因素主要包括粵北地區(qū)的地理自然環(huán)境、人文環(huán)境以及生態(tài)特別保護區(qū)建設的目標方向。用生態(tài)文明思想，堅持生態(tài)優(yōu)先發(fā)展原則，構建粵北生態(tài)布局，實地考察，科學規(guī)劃，準確劃定粵北生態(tài)特別保護區(qū)，充分發(fā)揮好粵北生態(tài)資源的價值，促進粵北地區(qū)高速優(yōu)質發(fā)展。明確粵北生態(tài)特別保護區(qū)的主管部門，理順粵北生態(tài)保護區(qū)的管理體系，將保護區(qū)的管理和經營權力和責任制度化，建立科學管理體制，有助于提高生態(tài)保護區(qū)管理權威性、提高管理效率以及發(fā)展規(guī)劃的科學性。

2.明確粵北生態(tài)特別保護區(qū)的規(guī)劃方向

第一，考量保護區(qū)未來保護價值。結合時代特色和綠色發(fā)展，明確粵北生態(tài)特別保護區(qū)的規(guī)劃方向，實質上是因地制宜地貫徹生態(tài)文明的理念。社會的快速發(fā)展對粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設存在巨大的挑戰(zhàn)，規(guī)劃格局的設計要順應時代潮流，粵北生態(tài)特別保護區(qū)的劃定要充分結合發(fā)展現狀和未來計劃，判斷人為活動較大的區(qū)域劃入保護區(qū)后的資源保護價值程度，避免未來發(fā)展存在各種法律問題。第二，要統(tǒng)籌兼顧，規(guī)劃美麗鄉(xiāng)村。“農村生態(tài)文明發(fā)展在很大程度影響著整個國家的生態(tài)格局”[10]美麗鄉(xiāng)村的建設加快農村生態(tài)文明建設的腳步，將美麗鄉(xiāng)村納入粵北生態(tài)特別保護區(qū)建設的總規(guī)劃里，實現內外一體。鄉(xiāng)村建設一直以來都是自然保護地容易忽略的地方，隨著生態(tài)文明理念的深入，政府正在加大對鄉(xiāng)村建設的力度，充分發(fā)揮好鄉(xiāng)村的綠色資源，大力發(fā)展當地有機農業(yè)、特色產業(yè)，弘揚特色客家文化，通過自然景點吸引大量游客。以粵北生態(tài)特別保護區(qū)為發(fā)展契機，實現粵北貧困區(qū)域脫貧致富。

(二)法律保障綠色發(fā)展前景

生態(tài)特別保護區(qū)是自然保護區(qū)的延伸，與國家公園性質相似的保護發(fā)展類型地。以《自然保護區(qū)管理條例》為參考依據進行粵北生態(tài)特別保護區(qū)的立法是當前系統(tǒng)規(guī)劃建設的關鍵任務。

1.制定專門的粵北生態(tài)特別保護區(qū)管理條例

粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設是追求保護與發(fā)展并進，因地制宜，結合當地特殊的優(yōu)質綠色資源來帶動區(qū)域經濟發(fā)展。生態(tài)特別保護區(qū)的建設是一個大型綠色系統(tǒng)構建，把握著整個粵北地區(qū)未來發(fā)展命脈，因此需要通過法律的強制力保障實施整個生態(tài)特別保護區(qū)的系統(tǒng)建設。制定生態(tài)特別保護區(qū)的管理條例成為保障的關鍵任務，包括生態(tài)特別保護區(qū)的建設、管理、法律責任等內容。

2.法律位階亟待解決

我國目前還處于構建國家公園體系的初步探索階段，相關的法律法規(guī)還不太成熟，《自然保護區(qū)管理條例》是我國目前關于保護自然保護區(qū)的最高效力法律依據，其是普通法，法律位階低，而在國家根本法和基本法中關于自然保護區(qū)的保護都沒有明確體現。筆者認為，粵北生態(tài)特別保護區(qū)與國家公園相似性質的保護區(qū)域，兩者都處在相互探索階段，提高所依據法律規(guī)范的法律位階是解決未來生態(tài)文明建設的有效方案。粵北生態(tài)特別保護區(qū)是在韶關、清遠兩地打造大片的以生態(tài)保護為第一要務，利用地區(qū)優(yōu)質生態(tài)資源實現地區(qū)特色的可持續(xù)發(fā)展區(qū)域。因此，粵北生態(tài)特別保護區(qū)的立法要協(xié)調好保護生態(tài)與發(fā)展建設兩者關系的平衡，對發(fā)展建設過程中出現的問題進行規(guī)制，以實現保護與發(fā)展共贏。

3.以生態(tài)保護紅線制度作為基本制度

粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設與自然保護區(qū)的建設在本質上存在區(qū)別，粵北生態(tài)特別保護區(qū)側重于保護與發(fā)展，自然保護區(qū)則更側重的是保護。因此，保護與發(fā)展至今仍存在很強的沖突，要解決沖突就要將生態(tài)保護紅線引入到粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設中。據調查發(fā)現，南嶺自然保護區(qū)的開發(fā)商在保護區(qū)內濫建別墅，管理者并未進行制止，引入生態(tài)紅線讓管理建設者警醒自己，時刻牢記保護生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的完整性，否則必將承擔法律后果。

四、結語

粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設是個漫長而艱難的過程，建設美麗粵北，實現經濟區(qū)域依賴，就要從根本上解決保護和發(fā)展的沖突問題，切勿實施“發(fā)展一頭扎，保護放兩邊”的建設理念，通過制定一部專門的粵北生態(tài)特別保護區(qū)管理條例從系統(tǒng)上規(guī)范粵北生態(tài)特別保護區(qū)的建設，避免出現我國自然保護區(qū)“搶救式”的發(fā)展模式。