城市社區(qū)治理的法治化路徑探究

張海浴

哈爾濱市委黨校政治和法學(xué)教研部，黑龍江 哈爾濱 150020

隨著我國社會發(fā)展進入新時代，國家治國理念和治國方式發(fā)生了新的轉(zhuǎn)變，對城市社區(qū)治理有了新理念、新要求，實現(xiàn)城市社區(qū)治理的法治化是深化改革的要求，也是城市社區(qū)良好發(fā)展的新趨勢。

一、對城市社區(qū)治理法治化的概述

實現(xiàn)城市社區(qū)治理的法治化，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，所以對城市社區(qū)治理的法治化要有更正確、更深刻的認(rèn)識。

(一)我國城市社區(qū)治理模式的變遷史

1.由建國時的“雙制”模式到改革開放后社區(qū)治理的合作模式

建國之初社區(qū)管理沿用了革命戰(zhàn)爭年代的“單位”制度，“單位”管理方式成了對城市居民進行管理的主要方式。而單一的“單位”管理制度對于其他城市居民而言無法起到良好有效的管理，因此“街居制”的管理方式的也很有必要；改革開放給城市的發(fā)展與管理帶來了巨大的變化，單位制度也逐漸的被現(xiàn)代企業(yè)制度所代替。針對這一變化，國家民政部門提出建設(shè)“社區(qū)服務(wù)”，1991年國家民政部門再次提出“全力推動社區(qū)建設(shè)”，逐漸形成了以社區(qū)合作制的城市社區(qū)治理模式，社區(qū)合作制模式的主導(dǎo)者仍是政府，但也有非政府組織的協(xié)助治理和社區(qū)居民的參與管理。

2.九十年代中后期至今的城市社區(qū)治理自治制模式

隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度的不斷建立和完善，許多新的城市社區(qū)自治組織參與到了城市社區(qū)的治理中來，比如物業(yè)公司、業(yè)主委員會等，居民自治越來越成為城市社區(qū)治理的主要模式。到1999年，民政部在頒布了《全國社區(qū)建設(shè)實驗區(qū)工作方案》，推動了社區(qū)建設(shè)管理與運行機制與社會主義市場經(jīng)濟制度相互匹配，城市社區(qū)自治模式逐漸成為城市社區(qū)的主要管理模式。

3.黨的十九大后城市社區(qū)治理的法治化建設(shè)

黨的十九大后，黨和國家對城市社區(qū)治理提出了新目標(biāo)，要求建設(shè)城市社區(qū)治理體系，將社會治理的重心下移到基層，充分發(fā)揮社會組織的職能實現(xiàn)政府主導(dǎo)治理、社會自動調(diào)節(jié)和居民自治三者的良性互動。新時代的社區(qū)治理工作已經(jīng)作為黨和國家治國理政的主要組成部分寫進了黨的最高文件中，實現(xiàn)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化成為城市社區(qū)治理最重要的任務(wù)。在全面推進法治化進程的今天，將實現(xiàn)城市社區(qū)治理的現(xiàn)代化也城市社區(qū)治理的法治化有效的結(jié)合起來，既是建設(shè)法治政府的具體要求的體現(xiàn)，也是實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化的要求。

(二)城市社區(qū)治理的法治化的含義

城市社區(qū)治理的法治化重點強調(diào)的“治理的法治化”，是指從過去的人治的治理狀態(tài)下逐漸地轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ā⒑戏ㄖ卫淼臓顟B(tài)。首先，作為我國的根本大法的憲法規(guī)定城市居民委員會是城市社區(qū)的自治組織，為城市社區(qū)的法治化提供了最高效力的法律依據(jù)；其次，在《城市街道辦事處組織條例。》中，進一步規(guī)定了了街道辦事處的法律地位，還有設(shè)立街道辦事處的條件及程序，以及街道辦事處的工作任務(wù)、人員組成、經(jīng)費來源等，為社區(qū)治理的法治化提供了法律保障

(三)城市社區(qū)治理法治化的理論依據(jù)

首先，一切行政機關(guān)和工作人員都必須遵守憲法和法律，行政部門要做到“法無授權(quán)不可為”，城市居民也要接受法律的規(guī)制與調(diào)整；其次，是市民社會發(fā)展的要求，市民社會參與和民主管理的意識不斷提升，需要社區(qū)治理加速法制化建設(shè)；最后，城市社區(qū)治理多元化的必然要求，多元共治成為城市社區(qū)治理的主要發(fā)展方向，因此出現(xiàn)了權(quán)力分散且管轄交疊的局面，城市社區(qū)治理法治化建設(shè)工作勢在必行。

二、目前我國城市社區(qū)治理的法治化實現(xiàn)有哪些困難

在黨的十九大報告中，提出了“加強社區(qū)治理體系建設(shè)”的要求，同時也提出了“法治國家、法治政府、法治社會”，“城市社區(qū)治理”與“法治政府建設(shè)”一起出現(xiàn)在黨的最高公報中，看起來是沒有多少必然聯(lián)系，其實有著更深層的意義，充分證明城市社區(qū)治理與法治政府建設(shè)存在著必然聯(lián)系。

(一)與城市社區(qū)治理相關(guān)的法律實施難度大

雖然我國已經(jīng)頒布了一系列的關(guān)于城市社區(qū)治理的法律法規(guī)以及各地方政府制定的與此相關(guān)的地方性法律條例，但社區(qū)治理在實際操作中未能履行。例如城市社區(qū)居民委員會的選舉活動，沒有真正的做到民主，城市社區(qū)居民委員會直接選舉的覆蓋面僅為百分之二十多，將近百分之八十的居民未參加到民主活動中來。另外，城市社區(qū)治理法治化開展法律實施，需要投入人力、物力、財力等社會資源，而法律實施資源的缺乏也是城市社區(qū)治理法治化實施過程中的最大困難之一。

(二)城市社區(qū)自治能力太低

首先，城市社區(qū)的所有費用城市社區(qū)都需要從街道辦撥款，沒有專門的經(jīng)費就就必然致使沒有自主的財權(quán)，當(dāng)然也就很難做到真正的自主權(quán)，做到自治也就有阻礙；其次，大多數(shù)居委會的工作人員整體素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)能力不熟練等因素也是阻礙社區(qū)居民自治力提高的因素；最后，城市居民社區(qū)自治的途徑單一，不能調(diào)動工作人員的工作積極性和吸引社區(qū)居民參與，如此一來自治自然也就成了形式。

三、推進我國城市社區(qū)治理法治化的路徑探析

城市社區(qū)治理的法治化是一項艱難復(fù)雜的工程，需要清晰認(rèn)識現(xiàn)實狀況的基礎(chǔ)上，把推進城市社區(qū)治理的法治化與建設(shè)法治國家、法治社會、法治政府的進程結(jié)合在一起，把握正確方向，預(yù)防矯枉過正，才能保證基層社區(qū)居民的權(quán)利。

(一)保障城市社區(qū)治理的資源投入，保障相關(guān)法律的落實

首政府應(yīng)該通過運用適當(dāng)?shù)闹贫燃顧C制，引導(dǎo)市場和一些社會資源協(xié)助城市社區(qū)治理，針對城市社區(qū)治理過程中的社區(qū)居民自治制度流于形式的情況和居委會選舉不民主的現(xiàn)象等，可以通過建立第三方組織進行督查；加大法治宣傳教育提高居民的法制意識是一項長期工作，社區(qū)行政和執(zhí)法部門應(yīng)該做好普法守法、依法行政的表率，為社區(qū)治理法治化進程形成良好的法治環(huán)境。

(二)大力提升城市社區(qū)以及居民委員會的自治能力

首先，城市社區(qū)居民委員會作為基層自治組織，要想擁有獨立的自治能力，就必須讓居民委員會不受其他部門的經(jīng)濟控制，允許居委會自主引進社會資源，在社區(qū)內(nèi)實現(xiàn)建設(shè)和管理項目的市場化，進而擁有獨立的經(jīng)濟收入；其次，社區(qū)居委會的人員組成要是真正的民主選擇，爭取實現(xiàn)居委會人員組成年輕化、高素質(zhì)、高學(xué)歷化，只有這樣，城市社區(qū)治理的自治能力才能上去；最后，城市社區(qū)居民自治應(yīng)該采取多種多樣的方式，例如采用微信、微博等互聯(lián)網(wǎng)的方式管理，提高了居民參與的方便程度，同時，應(yīng)該鼓勵所有居民充分運用自己手里的權(quán)利，形成“大家的事大家管”的良好局面。

(三)增加城市社區(qū)居民參與社區(qū)治理渠道

基層社會缺少“法治”基因，原因就是群眾在基層立法、執(zhí)法、參政議政、民主監(jiān)督中沒有足夠參與進去。要拓寬社區(qū)居民參與治理法治化的渠道，把社區(qū)居民參與法治實踐，作為樹立法治權(quán)威、提高居民法治意識的重要方式。例如，在立法方面，對于城市社區(qū)治理法治化在國家層面的法律相對較少，而相關(guān)部門制定的規(guī)范性文件、基層自治組織設(shè)立的民間法較多，可以讓居民充分參與到基層立法中，這樣不但讓所立之法更加具有廣泛性，也讓居民在參與的過程中提高法治意識，同樣，在社區(qū)執(zhí)法、行政決策、社區(qū)治理的過程中輪流吸收民眾參與，鍛煉法治思維。

四、結(jié)束語

城市社區(qū)治理的法治化進程，首先就是城市社區(qū)主體的法治意識，這個主體就是居民，主體的法治意識增強是治理法治化的基礎(chǔ)和前提，培養(yǎng)和提高居民的法治意識對于城市社區(qū)治理的法治化有著極其重要的意義。此外，城市社區(qū)治理除了人的因素最重要的就是制度，實現(xiàn)社區(qū)治理的法治化需要通過城市社區(qū)居民自治制度和社區(qū)委員會，讓作為國家治理結(jié)構(gòu)最基本單元的社區(qū)，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、法治化方面更好地發(fā)揮作用。