澳大利亞國家資格框架的演變歷程、管理模式及運行機制

林曉雯?劉志文

摘 要 澳大利亞是世界上最早建立和實施國家資格框架制度的國家之一。自20世90年代發展至今，經歷探索、過渡以及完善發展，逐步解決了普職實質性等值，全納性、國際化、銜接貫通性以及標準化等問題，實現了國家資格框架從分散到整體的發展演進。在修訂完善過程中建立了規范化的證書管理與頒發機構，制定了全面的支持和管理政策，形成了以多元治理、學分轉換與資格認定為核心的運行機制。借鑒澳大利亞資格框架的建設經驗，我國國家資格框架的建設可進一步推進組織制度建設、技能等級認證機制構建、學分積累與轉換機制建設以及職普等值機制設計等改革。

關鍵詞 澳大利亞;國家資格框架;學分轉換;管理模式;運行機制

中圖分類號 G719.611 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2019）25-0074-06

澳大利亞是世界上最早建立和實施國家資格框架的國家之一。自1995年至今，澳大利亞對國家資格框架先后進行了7次修訂，頒布了6個版本。20多年來，澳大利亞對國家資格框架的標準與類型、管理制度及運行模式不斷改革，逐步形成了一套功能完整、運行有序的國家資格框架體系，成為世界范圍內的典型模式。我國把國家資格框架建設列入“十三五”規劃綱要，制度設計與實踐應用需要理論創新來支持，研究澳大利亞國家資格框架的改革歷程及典型經驗，可以為我國國家資格框架建設提供參考和借鑒。

一、澳大利亞國家資格框架的演變歷程

澳大利亞國家資格框架的演變經歷了探索時期、調整過渡、完善發展三個階段，實現了基于部門的分框架向基于整體的總體框架的演變。其中，整個演變歷程呈現出每個資格標準的描述逐步清晰化，轉化、增刪等管理環節制度化，以及整個資格框架的公信力不斷提升的特征。

（一）探索階段（第1版-第3版）：推動普職等值與資格標準化

20世紀80年代，澳大利亞進入產業結構轉型的新時期，傳統的礦產業、制造業等面臨衰退，服務業規模擴張顯著。20世紀90年代初期，產業的變化與調整引起嚴重的失業問題，1991-1993年，澳大利亞失業率達到10%，尤其是在1999年，年輕人群失業率約是全國平均失業水平的兩倍。在教育領域，由于澳大利亞是聯邦制國家，各州、地區擁有較強的自治權，教育資格證書的命名及認證出現“各自為政”的局面，阻礙了人才的自由流動。在新職業主義思想的影響下，建立職業技術培訓體系，培養具備必要文化以及職業基礎知識技能的智力型工人成為關注焦點。為破解這些問題，澳大利亞開始從“資格”統一方面推進相關改革。到90年代中期，新成立的國家培訓局（Australian National Training Authority，ANTA）積極引導行業企業參與職業教育與培訓，制訂了一系列職業教育宏觀戰略，引入等同中學VET一級與二級水平的資格證書。

1995年1月，澳大利亞政府頒布第1版國家資格框架，推進中等教育、職業教育與培訓以及高等教育之間相互銜接。該資格框架由12種資格類型、10個等級水平構成，包括職業教育與普通教育兩個類型、中等教育與高等教育兩個層次。高中教育設立的兩級證書對應職業教育與培訓中的一二級證書，職業教育與培訓共設6級資格證書：一級到四級證書、文憑（VET Diploma）以及高級文憑（VET Advanced Diploma）;高等教育也設置6級資格證書，等級水平從五級到十級，包括文憑（HE Diploma）、副學士學位（Associate Degree）到學士學位（Bachelor Degree）、研究生證書（Graduate Certificate）、研究生文憑（Graduate Diploma）、碩士學位（Master Degree）以及博士學位（Doctoral Degree）。職業教育與培訓中的文憑與高級文憑和高等教育中的文憑和副學士學位、學士學位實現等值貫通。

第1版國家資格框架進行了5年的推廣與修改，重點是圍繞概述、知識、技能、知識與技能應用四個方面對每一等級的標準進行規范描述，1998年、2002年分別形成第2版和第3版的國家資格框架。1998年與2002年的資格框架也都涵蓋了12種資格證書，2002年第3版在1998年第2版的基礎上對學士、碩士以及博士學位指南以及資格的特征與通路描述進行了修改，運用新的國家政策指導指南取代了原來各類教育之間的銜接方式，并且提出引入澳大利亞在職業教育領域的質量培訓框架[1]。

這一階段澳大利亞國家資格框架建設的重點是推進普職等值化和資格標準化。一方面，對不同類型的資格證書進行了探索性銜接，在職業教育與培訓領域實現了從中等教育向高等教育的延伸，建立了中、高等職業教育兩個層次[2];另一方面，通過職業能力標準培訓包以及職業資格證書聯系學歷教育證書的形式，賦予了職業教育與培訓與普通教育同等的價值與地位。

（二）過渡階段（第4版）：資格類型調整與運行機制優化

進入21世紀，經濟全球化深入發展，產業環境和勞動力市場發生深刻變化，信息產業、新興科技產業對勞動力知識和技能要求不斷提高，澳大利亞的國家資格框架體系面臨新的挑戰。第一，舊版的資格框架內部存在部門框架分割，學校教育、職業教育與培訓以及高等教育的三類資格框架相對獨立，雖然“等值”但存在割裂。第二，水平描述特征不明顯，各級別資格證書之間的差異性難以衡量，造成頒布證書的不規范。第三，培訓包的設置不夠完善，頒發的工種資格過多，產生一定的混亂局面。針對這些問題，2005年，澳大利亞政府對第3版國家資格框架進行了修訂：第一，通過增減和調整資格類型實現職業教育層次高移。2005年修訂版的國家資格框架增加了2個資格證書類型，構建了涵蓋14種資格證書類型、10個層次等級的新框架。職業教育與培訓由6 級資格證書調整為8級資格證書，促進了職業教育研究生證書和職業教育研究生文憑與高等教育研究生證書及高等教育研究生文憑等值，滿足了職業教育領域的人才發展與提升需求，適應了社會對勞動者技能提升的要求。第二，通過制定全國性準則和指南優化運行機制。修訂版制定了跨部門（包括學校）聯系的全國性指南，提出對先前學習認可的全國性準則和操作指南，探索部門之間條塊分割局面的解決方案。

2007年，澳大利亞政府頒布第4版國家資格框架。在三個部門分框架的基礎上，第4版資格框架借鑒學習國際經驗嘗試將其整合成單一性的整體框架。修訂的重點包括兩個方面：一是修訂與完善資格類型的水平描述，各級資格的專業知識與技能更為詳細與明確化，培養目標更加明晰。第4版資格框架將資格類型與水平描述進行對應，對6種不相適用的資格類型的水平描述進行了修改和完善[3]。二是放寬頒證機構與部門限制，普通學校、注冊培訓機構和高等教育機構都可以通過認證頒發證書。

（三）完善階段（第5版-第6版）：資格框架的一體化與國際化

2008年，世界金融危機爆發，澳大利亞經濟受到了沖擊。為了盡快走出經濟危機并積極應對世界范圍內的挑戰，澳大利亞實施了“全方位、多層次、高質量”的教育革命，2009年開始了新一輪國家資格框架改革。主要是通過調整與修訂框架內部元素與結構，促進框架建設與完善。第一，管理機構改革。2008年成立了資格框架委員會，協調資格框架的建設并制定了一系列政策文件，推動國家資格框架的改革與完善。第二，內部要素與結構調整。首先，根據利益相關者的意見修改國家資格框架的具體內涵[4]。其次，根據當前的需求調整了資格框架的目標，調整后的目標主要有三個：銜接國家資格證書與國際資格證書、強調以往學習成果的認可、明確頒布證書以及開發和審定證書的權利和義務。最后，規范標準并制定靈活的調整機制，從知識、技能和知識與技能的應用的三個維度出發，明晰每個水平等級的參考標準，通過描述與規范提供每一個層次結構的復雜性程度供學習者參考，增加了各類教育溝通的可能性。此外，還制定了增刪資格證書種類的原則，使得國家資格框架能夠及時有效地適應經濟社會的變化[5]。

2011年，澳大利亞政府頒布第5版國家資格框架，該版本除繼續修訂與明確標準外，主要形成了資格證書聯系路徑以及資格證書發放、注冊、類型增刪等多個方面的政策制度。2013年，最新版國家資格框架形成了由多個部門負責，涵蓋普通教育、職業教育與培訓以及高等教育的10個等級、15種資格類型，學習者靈活貫通的現代資格框架。該版本創新性地提出了三種資格通路——橫向通路、縱向通路以及斜向通路，真正實現了各種類型、各個等級的資格證書互通。

至此，澳大利亞國家資格框架的包容性、針對性以及可操作性更為凸顯。其一，對資格頒發到評估的完整過程要求、描述以及途徑等多個方面進行了規范，體現了全面性和完整性，有助于澳大利亞國家資格框架與國際接軌、促進人才的國際流動[6]。其二，打破了以部門為基礎的分資格框架，形成了跨部門、跨等級、以學習成果為基礎的整體框架，為勞動者提供了終身教育的渠道，實現了普職實質性等值，全納性、國際化、銜接貫通性成為澳大利亞國家資格框架繼續發展的趨勢。

二、澳大利亞國家資格框架的管理模式

通過多次改革與修訂，澳大利亞國家資格框架從分散框架向整體性框架不斷演變，試圖解決一直困擾澳大利亞職業教育乃至教育發展的各州各自為政、各TAFE學院職業教育培訓標準不同的問題，在此過程中，也形成了具有國別特色的國家資格框架管理模式。

（一）證書管理與頒發機構

2008年以前，澳大利亞國家資格框架由其顧問委員會（Australian Qualifications Framework Advisory Board， AQFAB）管理，成員來自不同部門，共同構成課程評估及認證局、教育科學與培訓部、校長委員會以及高等教育管理機構，主要負責框架的運行以及調整。2008年，澳大利亞政府成立國家資格框架委員會（Australian Qualifications Framework Council，AQFC），代替原先的AQFAB對國家資格框架進行管理和實施，其成員也同樣來自不同部門，包括專業人員、政府人員、企業以及工會人員等。澳大利亞國家資格框架委員會牽頭進行了一系列的改革與完善，委員會成員的領域廣泛性為政策建設、標準制定以及機制構建等提供了科學保障，發動全社會參與的策略更有利于擴大框架的社會影響力。

國家資格框架資格證書不是由教育部門統一頒發，而是在不同的教育階段由不同的教育機構頒發，同時澳大利亞政府也鼓勵符合國家認證標準的注冊機構頒發資格證書，通過統一的標準進行管理。高中教育階段資格證書由州和地方政府授權的法定機構頒發，職業教育與培訓階段資格證書由澳大利亞技能質量局以及認證授權的注冊培訓機構頒發，高等教育階段資格證書由授權大學以及高等教育機構頒發。通過“標準約束，機構靈活”的形式，鼓勵社會不同群體的參與，堅持統一標準前提下頒證機構具有較強自主性，體現澳大利亞國家資格框架松緊有度的管理模式。

（二）國家資格框架的政策支持

從2009年起，澳大利亞國家資格框架委員便提出了大量有關增進國家資格框架建設的提案，如《澳大利亞資格頒發政策和協議》《關于制定澳大利亞國家資格框架加強版的建議》《加強澳大利亞國家資格框架：澳大利亞資格結構》等這些提案成為國家資格框架改革的重要指南[7]。

國家資格框架發行政策。這一政策是澳大利亞國家資格框架完整性的保障，可以有效避免欺詐性行為，保證學習者獲得的資格證書符合認證文件：其一，通過立法手段對認證機構和資格頒發組織進行認證和授權，保證資格證書以及授權頒發資格證書機構的質量;其二，采用全國統一的認證文件以及全國統一的AQF資格證書的使用規范，統一規范化的資格證書認證與發行有利于避免實施過程中的誤區。發行政策監管所有教育與培訓部門的認證機構，同時這些認證機構也監督該政策的實施。此外，發行政策也對學習者的權力進行了規定與說明，如規定所有完成學習任務并獲得AQF的資格證書的學習者都有權獲得測試記錄以及結果記錄的資格認證文件等。

國家資格框架資格通路政策。通路政策堅持為學習者提供清晰透明、系統化、靈活化的資格認證途徑，讓學習者可以在同一級別的AQF資格水平、垂直或者斜向的流動，為學習者入學認證以及學分積累與轉換提供便利，消除學生獲得AQF資格的不公平或者不必要障礙。其中，各級各類資格對個體能力的表征是本質性基礎，各級各類資格內容之間的相互交叉重合是內容性基礎，國家資格框架和學分制的實行是工具性基礎。基于這些基礎提出資格通路的實施流程與原則，解決不同專業與學科之間、通路政策實施組織之間的缺位、障礙以及支持力度不足的問題[8]。以高中教育證書為例，1998年第2版國家資格框架規定有兩種途徑獲得證書，即全日制學校教育以及TAFE計劃。全日制學習者需要完成為期兩年的十年級高中教育證書課程，而TAFE計劃學習者則需要完成高中教育證書融合證書Ⅰ的課程，通過不同方式獲取同等的資格證書[9]。經過多次修訂，資格證書之間的溝通機制與路徑不斷完善，2013年版的國家資格框架形成了涵蓋三種資格的靈活多樣通路——橫向通路、縱向通路以及斜向通路，滿足學習者不同的學習及深造需求。

國家資格框架注冊政策。注冊政策的目的是幫助公眾識別以及核實澳大利亞國家資格框架，本質上也是一種保護AQF資格質量的手段。通過這一政策確保資格證書以及授權發行機構的信息公開以及可獲取性，明確區分AQF資格證書與非AQF資格證書，同時在發行機構之間形成良性競爭。澳大利亞政府通過網絡平臺發布包括注冊認證機構的名稱、聯系方式以及權限范圍等的登記冊，及時更新失效的認證機構信息，具有時效性與公開性的特色。

國家資格框架增刪政策。為適應澳大利亞不斷變化的教育培訓需求，澳大利亞國家資格框架適時添加以及刪除資格類型，這一政策規定了AQF中添加和刪除資格類型的要求。AQF理事會可以將資格類型添加到AQF中。但是新增的資格類型必須符合政府批準的標準質量、能夠獲得法律授權的權威機構認證、學習成果可以根據分類法進行描述，在AQF中有清晰的路徑遵循并能放置于相應的級別之內。增刪政策有利于促進澳大利亞國家資格框架靈活應對產業結構調整以及經濟社會的轉型變化。

三、澳大利亞國家資格框架的運行機制

（一）多元治理機制

澳大利亞國家資格框架形成了一套多元治理機制，主要特點是政府引領、行業主體、多方參與。第一，政府引領。澳大利亞的國家資格框架建設是一種典型的由國家政府引領，帶動各州（領地）政府，吸引行企業在宏觀調控的背景下參與改革和發展的路徑。1995年，澳大利亞國家資格框架的開發正是在一種“內憂外患”的背景下，對內因為在澳大利亞的政治體制背景下，各級各類教育呈現松散且薄弱的狀態;對外產業結構的轉型，時代與經濟的發展促使教育變革。第二，行業主體。澳大利亞國家資格框架中最具特色的行業培訓包是以行業組織為主導，根據統一的國家認可標準制定的，每個行業的技能與知識能夠貼合勞動力市場的需求，考慮其職業能力的綜合性和可遷移性，從標準到課程各方面體現產教融合。第三，多方參與。澳大利亞通過統一的認證標準以及基于網絡平臺公開的途徑，鼓勵符合標準的機構參與到注冊與發行以及頒布資格證書的環節中。在資格框架完善過程中也在城市密集地區召開民意征集會議，讓社會群眾參與建設。構建國家資格框架并不是個體行為，由政府牽頭協調各部門，積極鼓勵行業企業以及社會機構、學校參與，才能擴大國家資格框架的認可度，實現各類教育面前人人平等。

（二）學分轉換機制

澳大利亞國家資格框架實現了學習者在中學教育（高中教育）、職業教育與培訓以及高等教育三種不同類型教育中的自由流動，形成跨領域、跨類型、靈活多樣的銜接模式。流動機制主要通過學分積累與轉換，實現向上進階或跨領域流動，將割裂的各類型教育連接成為人才成長立交橋，賦予學習者自由選擇的升學與流動的權利，實現了教育的連貫與公平，同時對外發展拓寬國際流通的渠道，帶動國家資格框架走向國際化。

先前學習成果認證是學分轉換機制的關鍵。為有序推進學習者在不同類型的教育層次流動，澳大利亞國家資格框架設計了對先前學習經驗及正式學習與非正式學習成果的認證機制。學習者能夠明確自己在框架中的教育層次定位，避免每一次獲取一個資格證書都需要從起點開始的重復性與浪費性學習行為。在確定學習者在教育層次中的位置后，學習者可通過完成AQF中的學習任務獲得一定量的學分，從而轉換為相應的資格證書。在具體操作層面，基于各州及地區學校之間簽訂的學分轉移與銜接協議，學習者可主動提出申請，將學分相關證明材料提供給院校進行評估與認定，結合先前學習成果的認定，最大限度完成學分轉移，通過學分轉換機制為TAFE學院與大學、大學之間以及TAFE學院之間協同銜接提供通路。

（三）資格認定機制

澳大利亞國家資格認定強調規范化的學習成果分類和可操作化的能力導向標準。學習成果的規范分類是資格等級標準確定和資格類型劃分科學性的前提與基礎，澳大利亞國家資格框架的歷次修訂，也都與資格類型及其描述、資格等級標準及其描述直接相關。由于學習者“輸入”階段所具備的知識儲備以及接受教育與培訓的經驗各異，因而澳大利亞國家資格框架采用“輸出”的視角，通過描述一個學習者在學習結束后所知道的、所理解的以及所能做到的，進而明確學習者處于國家資格框架中的資格等級以及可獲得的資格類型。另一方面，在澳大利亞資格框架的資格等級認定以及資格類型分類中，都從知識、技能及知識與技能應用三個維度進行詳細描述。以2013年版資格框架為例，擁有一級資格等級的學習者，在知識維度描述為這個級別的學習者將具備的日常生活知識、進一步學習的基礎知識以及面對初步工作的準備;在技能維度描述為這個級別的學習者將具備的基礎認知、技術和溝通技能;在知識與技能的應用維度，這一級別的學習者將運用知識和技能，在高度結構化和穩定的環境中以及狹窄的參數范圍內展示自主性[10]。

澳大利亞整個標準以及資格規范都是為滿足工業社會發展技術變革所需的，與工作任務以及工作情境緊密聯系，遵循能力本位原則[11]。澳大利亞國家資格框架將國家培訓署提出的“就業能力框架”中的7種關鍵能力發展為8種就業能力。隨著工作和學習情境的復雜化與發展，在國家資格框架的建設中又提出學習、閱讀、書寫、口頭交流與計算的“核心技能框架”。但無論是核心技能、就業能力還是通用技能，最后都體現為學習者在跨等級、跨類型、跨部門的可遷移性能力。澳大利亞國家資格框架在資格等級與類型的描述中，一直將這些能力貫穿其中，并依據不同資格等級與類型進行具體化和專業化。為了使每個資格等級與類型更具操作化，澳大利亞國家資格框架在資格認定過程中引進“概念學習期限”，即一個學習者平均用多長時間達到某一資格的要求，并對每一種資格證書所需要的學習量以及學分進行限定。如2011年第5版國家資格框架中高中教育畢業證書的學習量為2年，三級證書學習量為1～2年，并對資格證書的操作規范進行了詳細規定，只要達到認定標準的要求以及學習量，不考慮學習者的年齡、學習的途徑等因素即可獲得相應的資格證書，評價的規范性和可操作化，有利于保障教育公平與質量的平衡。

四、啟示與建議

澳大利亞國家資格框架的演變歷程與制度設計提供了一種相對成功的國家資格框架建設思路。那么，我國能否參照澳大利亞國家資格框架來進行制度設計？答案是否定的。國際范圍內有大量資格框架建設的模板，體系與標準各異的背后是教育制度、文化傳統與社會環境的影響。因此，探索國家資格框架制度設計、運行與管理等環節的基本路徑與規律，應當將國際成功經驗與國家政治、經濟與教育互動的社會環境相結合。

（一）堅持政府主導，積極引導多元主體參與，推進國家資格框架的組織建設

一是堅持政策引導，分步有序推進。政府牽頭，積極推進相關配套法規制度的完善，如可出臺保障參與國家資格框架建設中各主體的權利與義務的政策以及國家資格框架中核心要素的配套政策規范等。二是加強組織機制建設。在組織機構上，可建立一個獨立的小組或者委員會，聚集各利益相關者，打破部門壁壘，整合部門交叉權限。如澳大利亞在國家資格框架的調整過程中，便明晰澳大利亞政府、資格框架委員會以及資格框架國際調整委員會的權責，通過責任的明晰促進相互合作。一方面，積極鼓勵行業組織的參與，整合行企業資源制定職業標準，積極對標國際標準，形成動態更新、層次分明的資格類型與標準;另一方面，建立嚴格的質量監督機制，并制定嚴格的資格設置以及管理的規范和模式，通過監督和反饋機制，建立歸口管理與多元協商治理模式。

（二）形成以知識、技能等量化標準為核心的技能等級認證機制

其一，引入通用術語，規范“類型、等級、學分”等通用術語，如澳大利亞資格框架中就對框架文件中的相關術語進行闡釋。其二，行業企業結合發展需求制定行業標準，以學習成果為基礎，根據我國實際情況將資格類型要求的學習成果進行維度劃分。其三，建立學習成果評估參考體系，即規范化的等級標準和資格規范。培訓包是澳大利亞全國認證的標準和資格，用于評估學習者在實際工作中所需的知識與技能。每一個培訓包都有相應的能力領域和能力單元，每一個能力領域下包括若干能力單元，當學習者達到培訓包描述的能力則可以得到資格證書。我國可嘗試借鑒此類做法，與行業企業共同開發培訓包，詳細規定每項資格證書的編碼以及組合，將所有學習成果的學分計算和換算納入資格要求中，納入“學習量、學習時限以及學習內容”等通用術語，通過設置一個學分所對應的普通學習者多少小時學習時間所獲得的學習成果，從而制定我國的學分計算標準。其四，形成科學等級標準。目前，國家開放大學、廣東省以及天津大學進行了資格框架的建設嘗試，分別提出建立10級、7級以及9級資格框架，那么究竟建立多少級資格才更符合我國國情呢？依據技能等級的對應原則，結合我國職業領域的8級技術工人制度，將專業技術人員、技能型人員的職業資格與學歷、資歷對應，我國可以嘗試探索建立八級的資格框架。

（三）建立跨教育類型的學分積累與轉換機制

其一，建立學習者學習成果互認平臺，實現學習者學習經歷與成果的記錄、儲存與積累。可嘗試設置國家資格框架政府統籌管理平臺，通過該平臺，實現全國所有學習者學習信息、個人信息的認證與積累。其二，設置學分轉換計劃，關鍵在于建立先前學習認定制度。不僅面向基于課程學分的轉換，還應當關注個人的先前學習認定。我國可嘗試為學習者提供獨有的學習編號，結合學分積累平臺，在記錄學習者學習成果的同時關注先前學習經驗。

（四）重視普職等值機制設計

《國家職業教育改革實施方案》明確提出，“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”。國家資格框架建設需要對職普關系進行再審視與再認識，并通過資格框架體系中的普職等值設計落實。可以借鑒澳大利亞國家資格框架的通路政策，在宏觀層面，嘗試破解職業教育與普通教育之間的體制壁壘;在運行機制上，以統一的學分系統為基礎，建立職普之間的過渡課程，共同構建教學目標與教學內容的相互銜接機制。

參 考 文 獻

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[4]Leesa Wheelahan.From Old to New： The Australian Qualifications Framework[J].Journal of Education&Work，2011，24（24）：323-342.

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