村霸問題及其治理

石富光

摘 要：村霸的存在是對農村民主法治的直接破壞，通過對77個村霸案例進行比較分析，揭示村霸現象的時代特征和轉變趨勢，補充、細化村霸類型，揭示農村項目供給制下村霸的利益發生機制，探索村霸以合法或非法的方式與基層政權相結合的過程，對圍繞土地資源和民生建設進行的各種謀利活動進行列舉，通過農村社會灰色化、農村項目供給制“內卷化”、基礎政權建設弱化、維權意識等方面闡述村霸產生的原因，進而提出村霸治理的建議。

關鍵詞：村霸;農村社會灰色化;專項行動;基層選舉

中圖分類號： D422.6????文獻標志碼： A?????文章編號：1672-0539（2019）06-0115-06

一、問題的提出與文獻回顧

“三農”問題關乎整個社會的穩定與發展，黨的十七大報告指出：“沒有農村的穩定，就沒有全國的穩定;沒有農村的小康，就沒有全社會的小康。”然而，隨著城市化進程的加速和商品經濟的沖擊，農村地區由于基層組織薄弱、法制宣傳落后、貧富差距所帶來的心理落差、傳統道德約束的失效、農村改革紅利的誘惑等原因，為村霸的滋生提供了某種便利的條件。村霸的各種行為，除在經濟上對村民造成侵害，還在村民心理上造成迫害陰影，以及由此帶來被剝奪感和對司法公正的懷疑，成為農村向民主與法制發展的巨大障礙。就目前而言，村霸犯罪并未成為一個正式的犯罪罪名，它是一系列行為的集合體，常見于司法機關和媒體的宣傳過程中。筆者通過77個樣本案例對村霸的行為內容進行剖析，并對村霸的查處途徑進行效率對比，從而提出相關建議。

目前學界關于村霸問題的研究大多是從法學的角度，對村霸產生的途徑和治理方式進行了簡單的闡述：龍立（2012）、邵雅靖（2019）等人從基層政權建設的角度出發，認為基層政權自身弱化以及宗族勢力對基層政權的控制是導致村霸滋生的重要原因，對于村霸的治理應當以加強基層政權建設為首要任務;趙飛（2013）通過比較村霸犯罪與黑社會等犯罪的差異，認為村霸的治理應當借鑒黑社會等犯罪行為的治理規范，加強村霸治理立法工作建設;孫銘鴻（2011）對村霸概念、特征、類型進行了理論方面的探索，認為加強對農村基礎政權的監督與制衡是村霸治理的根本。還有部分學者從個案分析的角度對村霸治理的意義進行了探索，如白曉紅（2018）通過對朱中華、陳加祿案例闡述了掃除村霸對于人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重要意義;馬直辰（2018）通過對福清市“林氏父子”系列案，對于村霸“保護傘”的建立和瓦解進行了探索。

綜觀近幾年村霸問題的研究情況，可以說創獲不少，但是仍然存在著很多的局限性。首先，概念界定還很模糊，并沒有被大家普遍接受的概念，較為流行的村霸概念由于受提出者職業的限制，具有強烈的政府傾向。其次，研究主要在基層政權建設方面，對于村霸產生的經濟原因也多聚焦在貧富差距上，沒有看到村霸產生的利益空間。最后，關于村霸問題缺少實證研究，多是以個案分析，由于村霸的類型多樣，產生途徑也有所差異，不能夠較為全面地把握村霸問題的狀況。

二、村霸樣本案例的數據分析

（一）樣本來源

本文研究樣本主要是通過搜索引擎進行“省份名+村霸”關鍵字搜索，選取市級以上媒體平臺和司法機關宣傳平臺所發布的已查處的案例進行收集，在此基礎上篩除舉報材料、自媒體、貼吧、論壇等未經司法機關審判的案例信息，原則上每個省份選取前三個符合條件的村霸案例信息。截止2018年10月14日，研究共收集83個以村霸犯罪主題在公眾平臺宣傳的案例，由于其中六個不具有鮮明的地域性持征，故排除在外。因此，最終共計搜集77個符合本文主題的案例。在時間上，主要選取2005年1月1日至2018年10月14日之間審判的案例。在空間上，排除臺灣、香港、澳門、海南、西藏、新疆、內蒙古7個信息搜集困難的區域，其余省市，平均每個省市選取3個案例。在地域分布上，陜西的樣本數為6件，數量最多，約占7.7%;湖南的樣本數為5件，占比約為6.4%;河南、天津、遼寧樣本數各為4件，占比均為5.1%;廣東、黑龍江、吉林、山西、云南樣本數各為2件，占比均為2.5%;黑龍江、寧夏、青海、上海、遼寧樣本數各為1件，占比均為1.2%;其余省份樣本數各為3件，占比均為3.8%。

由于此類案件存在偵查難度大、證據收集困難、尚無正式犯罪罪名、信息交流不暢等原因，導致整體樣本數目不多。根據人民日報統計，2014年至2015年31個省級紀檢監察部門發布涉及村官違法違紀案件400件左右，村霸數量在此基礎上將會進一步縮減。由此可見，本文以77個案例考察村霸現象中的比例關系，同時在空間上囊括大部分省份，研究樣本具有較大的可信性、代表性、可靠性、典型性。

（二）樣本總體數據透視

1.村霸的類型

對于村霸的界定，目前較為流行的有兩種：一是張慶生認為村霸一般指在一個村或一定區域內，仗勢欺人，稱霸一方，危害農村社會治安秩序，引起社會公憤或誣告陷害、煽動群眾，操縱鬧事、制造事端，嚴重危害農村基層政權建設的違法犯罪分子或犯罪團伙的頭目[1]。二是任禹認為村霸即農村地區公共權力被不合理或不合法地集中并由此產生的相應問題，指的是由于對各種資源的追求以及次生的利益矛盾、村民自治制度存在缺陷以及宗族勢力和人情社會的不良影響所產生或導致的為害一方的特定個人、人群或現象[2]。由于兩人皆為政府部門工作人員，對于村霸現象的界定雖有一定的針對性，但前者存在對大多數上訪行為的防備，后者局限于基層政權和宗族所導致的村霸現象。本文通過對案例進行梳理，結合兩者的界定，認為村霸是以農村或一定區域為基礎，以非法手段集中基層公共權力或無視威脅基層公共權力，以個人或團伙力量侵占居民利益，危害公眾生產生活秩序，造成群眾恐慌和不良影響的特定個人或人群。

本文根據案例梳理，在流氓型村霸和黑社會頭目型村霸[3]的基礎上，把村霸擴展為四種類型：干部型村霸、黑社會型村霸、流氓型村霸、宗族型村霸。干部型村霸，以村民自治為發展土壤，以合法或非法手段攥取基層公共權力，以家長制和專制作風粗暴開展基層工作，趁機依靠信息傳遞、法律漏洞謀取私利，同時利用權力對利益阻礙者進行打擊報復;黑社會型村霸，領導的人數較多，其手下的骨干成員基本固定，以暴力作為違法犯罪的后盾，進行有預謀和有組織的違法犯罪行為，其違法犯罪的目的就是以各種手段獲取非法經濟利益，其他直接犯罪目的也都是基于這一基本目的;流氓型村霸，以暴力脅迫為手段，通常不具備組織性，從犯較少，具有個人孔武有力、坐牢史等共同特征，其行為具有較大的盲目性和隨意性，在一定農村地域范圍內稱王稱霸，欺壓良善;宗族型村霸，區別于黑社會型村霸，其進行違法犯罪行為成員基本以血緣關系為紐帶，以同宗同姓為主要集結條件，此類村霸往往分布在宗族文化較為繁榮的地區，實施違法活動時較難取證。

在77個樣本案例中，有15個案例為復合型案例，其中12例為兩種類型復合，3例為三種類型復合，其中具有干部型村霸特征的53個，約占68.8%;具有黑社會型村霸特征的17個，約占22%;具有流氓型村霸特征的16個，約占20%;具有宗族型特征的為9個，約占11.6%;其中干部型和黑社會復合型村霸為10個，約占12.9%，唯有流氓型村霸不與其他類型復合。

在以往關于村霸問題的研究中，常常把宗族型村霸視為大敵，在各種宣傳平臺中也以宗族型村霸作為主要的打擊對象，而通過對案例分析發現，宗族型村霸是村霸現象中占比例最小的一個，對于9個宗族型村霸案例的梳理中并未發現較大規模的宗族型村霸，宗族型村霸犯罪行為的實施者主要以核心家庭為主。而干部型村霸成為村霸現象的主流，村霸與基層政權的結合呈現出越來越深的趨勢。同時，黑社會型村霸發展到一定程度會逐漸通過操縱基層選舉等方式向基層兩委滲透，以謀取更大的利益。流氓型村霸的產生往往具有較大的偶然性，其犯罪方式主要是敲詐勒索，較易取證和查處，但對村民身心健康造成的迫害更直接。

2.村霸行為的特點及類型

（1）村霸行為特點。

通過對77個樣本案例的犯罪行為內容進行分析（見表1），其行為內容呈現以下特點：第一，以土地衍生利益為中心，把攥取經濟利益作為最終目的，常以暴力作為協助手段（77個樣本中，67個涉及暴力行為，約占總體的87%），犯罪過程表現出法律意識和規則意識的極度缺乏。第二，行為內容表現出鮮明的時代特征，以農村改革為契機，以2006年為時間節點，改革開放后到2006年之間，村霸（主要為干部型村霸）主要搭乘計劃生育和農業稅的“順風車”進行霸財行兇活動。2006年后，農業稅取消，計生政策調整，但農村基礎建設興起，基礎設施向農村延伸，基本公共服務向農村覆蓋，以“村村通”、征地拆遷、脫貧攻堅、農業補償等為代表的農村建設活動帶來的資金流，使村霸行為開始追逐農村建設活動所帶來的利益。第三，敲詐勒索這一傳統村霸行為仍然未被摒棄，并成為大多數村霸的行為內容之一，其比例較高的原因在于其較低的實施門檻和易被指證的行為特征。

（2）村霸行為類型。

村霸行為具有多元交叉性，本文根據村霸行為所導致的利益受損方來源，將村霸行為劃分為內部行為（主要以一定地域內民眾利益受損為主）、外部行為（主要以一定地域外民眾受損為主）、混合行為（地域界限模糊化，地域內外民眾利益皆受損）。根據表2類型數量我們可以看出，村霸行為目前主要以一定地域內的利益侵占活動為基礎，但逐漸呈現出向地域外擴展的趨勢，內部行為和混合行為還保持著傳統村霸行為的特征，但外部行為呈現出較為明顯的時代特征。在我國工業化初期，為加快建立工業化體系，農業成果輸出以及人口增長對農業的消耗導致農村利益逐漸減少，在很長一段時間內農村村霸生存的利益空間很少。當工業化體系初步建立和市場經濟興起后，諸多資源以項目制對農村進行反哺，無論是項目指標的爭取，還是項目落地，都存在著巨大的利益空間，這導致村霸的生存形態發生改變。市場經濟的興起以及媒體通訊技術的變革，使得鄉村和城市之間的界限變得模糊，城鎮化的發展也使得村霸不再把鄉村作為自己世代生存的土壤，“積陰德”的做法也被斥為封建迷信，這種時候，村霸的生存土壤開始以金錢為導向，不再持續受困于地域之中。

3.查處罪名

根據案例對村霸的查處罪名進行列舉，共計22項（見表3），其中常用罪名有尋釁滋事、敲詐勒索、非法占用農用地、職務侵占、非國家工作人員受賄罪等。一方面，這些罪名的量刑往往較輕，無法對具有反復性和長期性特質的村霸行為形成有效的遏制。另一方面，對于干部型村霸的身份界定存在模糊性，職務侵占和非國家人員受賄罪無法對村干部形成準確的主體針對，定罪存在較大的隨意性，甚至還存在以貪污罪論處的情況。

部分學者認為，由于村霸的違法犯罪程度較低，通常不觸犯刑法，多數行為只達到違反《中華人民共和國治安管理處罰法》的程度[4]。但事實上從常用罪名的列舉可以發現，90%以上都涉及刑法，而村霸行為愈演愈烈的原因就在于其較低的犯罪成本。在26個顯示量刑時間的案例中，18個刑期低于5年，約占69.2%，剩余8個量刑在5至20年之間的除在全國引起廣泛關注的河南“萬歲”村長張健國、河北“最牛村主任”孟玲芳外全部涉黑。一方面，相關法律的欠缺導致對村霸的罪名認定只能以其部分行為進行裁定，整體處罰程度較輕，難以體現村霸對群體造成的危害。另一方面，輿論宣傳影響量刑，缺乏統一的尺度，“萬歲”村長和“最牛村主任”由于其廣泛的傳播，導致量刑明顯高于其他類似案件。

4.查處方式

在77個村霸案例中，有63個可查到其被查處的方式，其大致分為四種——舉報、直接報警、專項行動、起訴（見表4），各種查處方式存在的原因各有不同。

第一，農民運用最多的維權方式是舉報。一方面農民認為維權的成本過高，運用司法來維護自己的權利對他們而言是一件極為陌生的事情，并且對司法的公正和有效性抱有懷疑的態度，這也是為什么由村民主動起訴村霸的比例只有3.1%。另一方面，由于擔心日后遭受打擊報復，其又不得不運用舉報這一隱秘性較強的維權方式。第二，村霸常常運用暴力手段進行侵害活動，被暴力侵害時人們往往選擇報警來保護自己，這也是為什么通過直接報警查處村霸的方式能夠占據三分之一之多。這一方式存在較大的偶然性，當暴力方式較為隱蔽，或暴力程度在村民的忍受范圍內時，村民并不會報警，村霸的行為也不會得到有效的遏制。第三，中共中央、國務院于2018年1月發出《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，把掃黑除惡和加強基層組織建設結合起來，在較短的時間內對村霸現象進行了有效的打擊，除此之外部分地區進行涉農隱患等專項行動也對村霸現象進行了整治，專項行動改變了以往對村霸的治理方式，由被動向主動轉變，效果喜人，并且在群眾中樹立了政府的權威。但專項行動往往具有時間期限，如何保持專項行動的長效機制是亟待解決的問題。

三、村霸產生的原因

（一）農村社會灰色化

在諸多社會學理論中，傳統的城鄉二元對立深入人心，無論是韋伯所說的宗法傳統經濟和理性資本主義經濟，還是費孝通所提出的禮俗社會和法理社會，都把鄉村品格歸結為淳樸、老實、厚道、順從等具有人情味的特質，而把城市人歸結為冷漠的、逐利的、工于心計的、麻木不仁的等具有貨幣化傾向的特質。并且把這些對立歸結為由于城市和鄉村的經濟、職業、社會等活動所帶來的心理條件的差異。但是，隨著城鎮化的發展，農村的居民在心理上越來越趨同于都市人，鄉村和城市在空間上越來越靠近，在經濟活動的交流中越來越頻繁，在與都市的交流中使得人們的價值觀發生巨大的變化。

城市生活的優越以及電視、電腦、智能手機等多媒體的信息傳播，使得農民的鄉土本色淡化，生產生活也進入到更大的區域當中，鄉村對農民的羈絆作用也逐漸下降。這種心智的城市化，導致熟人社會的秩序機制逐漸不起作用，傳統的勤勞致富、睦鄰友好等觀念受到暴力和利益的沖擊，傳統道德秩序對村民的約束能力下降，這種“去熟人社會化”的現狀，我們稱之為“農村社會灰色化”。這種“農村社會灰色化”的一個顯著后果就是村霸群體的興起，村霸運用灰色手段謀取灰色的利益，這也是其不同于黑社會組織的主要方面，村霸這一群體往往與城市聯系更為密切，在其心智城市化之后，雖然擺脫了鄉土社會的心理和社會約束，但并沒有形成都市社會新的約束體制，他們生活在既不是禮俗社會，又不是法理社會的灰色地帶，導致他們逐漸以謀取灰色利益為生，對農民和鄉村利益形成巨大的危害。

（二）農村項目制供給“內卷化”

杜贊奇（2010）曾以中國舊有的贏利型經紀體制為例提出“國家政權內卷化”，這一經紀體制與現有的村霸盈利方式非常相似。傳統的“政權內卷化”是建立在國際對資源的汲取上，由中央和省政府將各種現代化事物層層下壓在基層政府身上，為應對財政和行政事物的壓力，基層政府不得不通過外部渠道擴大財政收入來源和行政事務的實施，這便出現了基層政府代理人員和村莊“經紀”贏利的空間。而農村項目制供給“內卷化”卻來源于資源輸入，但是過程卻極為相似，國家通過項目制安排資源下鄉，而“基層政府—鄉村”作為資源發放的最后環節，卻出現一種新型的“內卷化”，政府的資源發放由于鄉村的分配問題導致資源無法發放，或者發放后無法充分利用。為促使項目落地，完成行政任務，將項目承包給鄉村“強勢人物”以速度快而代價低的方式達到基層政府的目的，對于基層政府具有較大的誘惑力。前文提及，無論是項目指標的爭取，還是項目落地，都存在巨大的利益空間，村霸作為一種新型的村莊“經紀”便順勢而生，他們以其暴力行為或者暴力威脅能夠使項目落地，并從中賺取可觀的經濟利益，基層政府自利表達也充分體現。國家代理人的監控不足以及村莊社會規則功能弱化，導致村霸成為農村項目制供給“內卷化”的產物之一。

（三）基層選舉規范性不足

宗族型村霸、黑社會型村霸在形成一定的勢力之后往往不甘受制于村兩委，而選擇向基層政權滲透，以謀取更大的利益。在77個案例中，有27個案例存在干擾或破壞基層選舉的情況，約占總體的35%。此外，還存在部分不具備進行兩委選舉條件的人也被推上了村委的位置，在53個干部型村霸案例中，有4個存在犯罪前科，也就是俗稱的“病人”帶病上崗。由此可以看出：第一，縣鄉人民政府對于村兩委的任命存在審核漏洞，甚至還有可能存在“強人治村”、以暴制暴等基層治理思維，導致干部變村霸。第二，村民民主意識落后，無法正確使用自己的選舉權，面對各種隱形脅迫行為把自己的票投給心懷不軌之人。部分村莊由于青壯年外出務工，對村中事物漠不關心，由家中老人代為行使權力，導致選舉權利流失于部分施予小恩小惠的人手中。第三，立法不足。現行《中華人民共和國村委會組織法》中僅有六個條款、五百余字關于村委會選舉的規定，對選舉的具體程序規范不明確，對不良、不法選舉行為懲處規定不完善，使得村委會選舉存在執行異化現象[5]。

（四）村民維權意識薄弱

村民被村霸惡勢力侵害時，村民沿用民間私了的習慣，而私了往往以攀強抑弱為潛規則，以損傷弱小者利益為前提，以破壞社會公平正義為代價。這一習慣不僅不能從根本上遏制村霸的行為，反而使村霸由于沒有法律制約而不斷壯大。對于司法的陌生感使村民通常不會選擇這一方式來維護自己的權益，一方面他們認為司法的成本較高，另一方面由于對司法公正性的懷疑使他們不敢冒著被報復的可能對簿公堂。村民的維權思維存在的誤區還在于對上訪這一伸張正義方式的濫用，“信訪不信法”的誤區還導致很多人“棄法轉訪”，既抑制了司法的傳播，又助長了這一效率較低的查處方式的泛濫。

四、村霸治理的建議

（一）完善信訪舉報通道

舉報并非最高效的村霸治理方式，但它是最符合村民維權心理的一種方式。村民的政治冷漠一方面源于對自身權益的認知缺乏，另一方面則是對打擊報復的畏懼心理而“故作冷漠”。舉報具有較高的隱蔽性，接受舉報的單位級別也可以跨越部分村霸“保護傘”的范圍，有利于降低村民維護自身權益的風險。

根據部分案例信訪舉報中的拖延、信息虛假、委托地方政府處理等問題，目前的信訪舉報可在現有基礎上進行完善。一方面，利用互聯網建立健全線上舉報平臺，及時線上回應民眾舉報，開通證據上傳渠道，包括照片、音頻、視頻、文件等，通過評估其真實性進行分類處理。線下可開通“掃黑除惡辦公室對外接待日”，和維權意識強烈、維權需求迫切的群體能夠進行面對面的交流，這不僅有利于掃黑除惡行動的進一步深入，而且表達了國家機關對掃黑除惡的決心，樹立國家機關維護民眾權益的公信力。另一方面，對《關于保護、獎勵職務犯罪舉報人的若干規定》《信訪條例》等線下信訪相關信息進行宣傳，確保民眾能夠正確認知信訪的法定程序，避免錯誤的信訪方式所造成的時間和精力的浪費。

（二）以組織建設預防基層治理“黑化”

無論是預防村干部村霸化還是村霸干部化，都應當在“人”和“財”的使用上慎重考慮，即便是微小的權力也應當關進“制度的籠子”里。首先，在村干部選舉過程中，發揮鄉村振興戰略對“鄉賢”的呼喚，而“鄉賢”的選擇應當以經濟基礎穩固、社會聲譽較好、關系廣泛、能力優越、積極推動農村轉型等條件為基礎，并對其行為進行民主評議，作為干部考核的重要依據。其次，改變“條狀”支農資金撥付方式，嚴格審計資金使用，以“塊狀”資金使用方式進行農村建設，減少村級組織對支農資金使用的隨意性，并進行賬目公開，由民眾監督村民建設資金的用途。最后，在各種資源輸入農村的狀況下，調動農民的主體性和主動性，吸收鄉村精英進行資源的合理利用，加強農民的組織化程度，鍛煉農民的組織能力，培育基層自我管理、自我服務的機制，防治“強勢”群體侵蝕基層。

（三）加強普法宣傳教育

無論是基層治理“黑化”還是“農村社會灰色化”，都應當利用法律的陽光來驅散。針對農村維權意識和法律意識薄弱問題，普法宣傳教育起碼應當覆蓋兩個方面：首先，解讀《關于開展掃黑除惡專項斗爭的通知》，傳遞國家機關掃黑除惡的決心，并學會辨別侵害民眾利益的各種行為，了解如何以安全的、正義的、合法的方式幫助國家機關掃除盤踞在自己生活周圍的黑惡勢力。其次，了解村委會組織法等相關內容，了解村民自治權的內容不僅有村民參與民主選舉的權利，還有進行民主監督的權利，更有通過一定比例人數聯合罷免村委會成員的權利。以監督權作為基層民主管理、民主決策的保障，以罷免作為村民自保的手段，使民眾能夠有法可依，減少干部型村霸生存的土壤。最后，憲法和相關刑法的教育，無論是對于黑惡勢力的“顯性暴力”還是“隱性暴力”，人們都應當具備一定的辨別能力，并且明白自身的權益不容侵害，鏟除村霸的滋生土壤就要喚醒民眾的法律意識，讓民眾在面對村霸的非正義行為時能夠有足夠的底氣，而不是茫然。普法教育不僅需要制定切實可行的普法宣傳制度，同時應當運用新媒體技術，及時推送與村民相關的各項法律知識，并且充分發揮村民會議的作用，給予普通村民發言的機會，減少村霸把持村務的機會。

綜上所述，干部型村霸成為危害農村生產生活的主要村霸類型，其他類型的村霸也逐漸開始向基層政權滲透，行為內容開始更加隱蔽地向民生建設侵襲，查處手段從被動向主動緩慢轉變。農村的穩定關乎全社會的發展，但在村霸所在的農村中，連法治都難以保證，更難談及民主。治理村霸不能采取“一刀切”的方式，應根據其類型和行為內容進行有針對性的防范和打擊，幫助村民樹立維權意識和法律信仰，上下聯動，不斷打擊村霸的生存空間，營造民主法治的社會主義新農村。

參考文獻：

[1]張慶生.關于打擊處理村霸的法理思考[J].河北省社會主義學院學報，2010，（4）：85.

[2]任禹.“村霸”現象及其治理路徑[J].領導科學，2018，（18）：16-17.

[3]孫銘鴻.淺析中國農村中的村霸現象[J].法制與社會，2011，（9）：225，230.

[4]曲海月.我國鄉村治理面臨的困境[J].法制與社會，2017，（21）：164-165.

[5]馬華，王晉茹.基層政治生態中的村霸問題及其治理[J].廣西大學學報（哲學社會科學版），2017，39（6）：55-62.