縣級融媒體中心融合現狀

陳國權

2018年8月21日召開的全國宣傳思想工作會議上，習近平總書記提出 “要扎實抓好縣級融媒體中心建設，更好引導群眾、服務群眾”。做好縣級融媒體中心建設，是統一思想認識、凝聚社會共識的迫切要求，是提升基層媒體傳播力、引導力、影響力、公信力的迫切要求，也是更好服務群眾、滿足群眾美好生活需要的迫切要求。我們要深刻認識當前縣級融媒體發展存在的突出問題，從機構設置、技術支持、人員資源、政策保障等方面進行深入變革。

一、當前縣級輿論格局構成及融媒體中心建設的緊迫性

根據國家統計局的數據，2018年全國共有縣級行政區2851個。其中，縣級市375個、縣1335個、自治縣117個。

縣級媒體格局中，廣播電視是相對強勢的力量。1983年中央37號文件明確了“四級辦廣播、四級辦電視、四級混合覆蓋”的廣電體制，形成了縣級媒體的基礎架構。目前，縣級廣播電視播出機構1916座，約占全國廣播電視播出機構的74.1%，基本上除了市轄區外的所有縣都擁有廣電播出機構。這就使當前的縣級融媒體中心建設中，無論是標準的設立，還是建設主體、建設方向，都以廣電為主。

報紙總體上相對弱勢。2003年在對報刊的治理整頓中，258家有全國統一刊號的縣報被注銷，全國只保留了51家縣市報的刊號，但由于縣級依然存在的傳播需求，大量以“今日”為開頭的沒有統一刊號的縣級報紙存在于全國絕大部分的縣區。這些報紙沒有刊號，贈送訂閱，成為縣級融媒體中心的重要組成部分。

我們在調研中能深刻感受到縣級黨委政府對縣級媒體的迫切需求，這種需求在新媒體時代找到了出口。基本上所有的新媒體形態，縣級媒體都有涉及。據調查，60%縣級媒體擁有三種以上的媒介形態；在今日頭條、一點資訊等第三方平臺開通了官方賬號的有45.1%的縣；有579個縣擁有新聞客戶端，覆蓋率達30.96%，占比達87.54%；共計1637個縣開辦了微信公眾號。這已成為縣級輿論格局的重要一環。

但是，目前縣級輿論格局的最大變量是地方自媒體，包括政務媒體和個人自媒體。縣級移動、電信、聯通及局以上部門，一些社會團體、企業、個體，都利用新媒體搭建自己的自媒體平臺。這些自媒體分食了縣域體制內媒體的內容流量與廣告資源，而其中的謠言、軟文、色情、暴力等負面內容嚴重干擾了良性輿論格局建構。縣級融媒體中心建設也因此更顯迫切。

二、縣級融媒體中心建設進度的層次分類

2018年9月，在浙江長興傳媒集團召開的縣級融媒體中心建設現場推進會上，中宣部對縣級融媒體的建設提出新要求：“2020年底基本實現在全國的全覆蓋，2018年先行啟動600個縣級融媒體中心建設”。

截至目前，已有北京、天津、福建、貴州四個省市的所有縣全部建成縣級融媒體中心，有上海、江蘇、浙江、河南、四川、寧夏、江西、湖南、甘肅等九個省市大部分的縣建成縣級融媒體中心，2019年底將實現全覆蓋。

當然，目前縣級融媒體中心建設的第一階段主要就是各個媒體平臺的物理融合，也就是增加新聞信息平臺的數量，而對于機制變革、內容體制、盈利模式等則著力不多。而且，就“建成”二字，各縣也有不同的理解與實踐。按照各個縣級融媒體中心的建設進度來劃分，有以下四種類型，也是四個不同的發展階段，目前，這四個發展階段在不同的縣同時存在。

一是掛牌。北京市2018年8月，所轄的16個區縣的融媒體中心就已“全部建成”，但是，根據課題組的調研，除了昌平、朝陽、大興幾個區縣之外，其他的區縣所謂的“建成”僅是掛了一塊牌子，或者是成立了一個機構，在內容、平臺、生產流程、人員、機構等方面并沒有實現真正的融合。福建省84個縣在2018年底都實現了掛牌，但除了三明、尤溪等少數幾個縣市之外，大部分的縣如安溪、德化等都僅僅只有成立儀式，機構沒有整合，機制也沒有改革。

二是整合。整合形成的縣級融媒體中心為內控型融媒體中心。指整合縣域內報社、廣播電視臺、網站、報道組等傳統意義上的媒體資源。整合多個單位為一個“融媒體中心”，進行統一管理、指揮、調度，形成“一個產品、多個出口、多元傳播、全范圍覆蓋”的傳播格局。較早試點的縣級融媒體中心一般都采用這種模式，比如北京的延慶、豐臺、昌平等。

三是聚合。聚合形成的縣級融媒體中心為聚合型融媒體中心。指不僅整合傳統范疇的媒體資源，還以聚合政務自媒體、社會自媒體，搭建平臺、生產內容，實現統一管理、統一發布。比如浙江長興、江西高安、河南項城、河北辛集等。江蘇邳州建立的“政企云”，全市有45家鄉鎮、企事業單位入駐。聚合型融媒體中心也可以分為兩種：一種是監管型，負責管理入駐的政務自媒體、社會自媒體，僅做內容審核；一種是托管型，全面托管各部委辦局、鄉鎮、街道、企事業單位的自媒體，統一運營，并收取一定費用。

四是服務。服務型融媒體中心不僅整合了各種媒體資源，也聚合了政務自媒體、社會自媒體等資源，還增加了服務功能，真正實現了“引導群眾、服務群眾”的要求。這是成熟樣態的縣級融媒體中心，也是縣級融媒體中心建設的較高要求，較早實現這個功能的樣本是甘肅玉門。甘肅玉門融媒體中心在優化傳播能力的基礎上，強化服務功能，為用戶提供公共服務和生活服務。此外，浙江安吉縣助力“智慧安吉”建設，建設全縣的信息網絡和視頻監控平臺，將新聞傳播、政務信息、民生信息和社會治理等都集中在這個平臺。人民群眾可以通過電視機頂盒，了解村務公開信息，享受衣食住行玩樂購等便民服務，既可增收，也為延伸服務和產業發展奠定基礎，用服務增加縣級媒體造血能力。

三、縣級融媒體中心“云”平臺合作模式的進階

無論是推進進度，還是規劃設計、模式選擇，縣級融媒體中心建設一般都是以省（自治區、直轄市）作為建制單位。

在縣級融媒體中心建設中，縣級媒體并沒有掌握多少資源，技術、人才、內容等方面都比較欠缺，因此，“借力”成為很多區縣的主要建設思路。而“借力”的對象，除了技術公司，主要是中央媒體和省市級媒體。

省市級媒體和中央級媒體在助力縣級融媒體中心建設中，一方面，可以將傳播觸角延伸至“最后一公里”；另一方面，也可獲得轉型發展中難得的資金。比如，縣級融媒體中心入駐“贛鄱云”，第一年入場費70萬元，以后每年45萬元維護費用，僅這一項，一年將給江西日報社帶來4000多萬元的營收。利益讓縣級融媒體中心建設主導權，也就是“云”平臺的競爭越趨激烈。按照省的建制，有以下三種“云”平臺合作模式。

一省多“云”自由競爭。省委宣傳部并未對縣級融媒體中心采納哪種“云”平臺模式進行規制，一個省內縣級融媒體中心的平臺建設呈現出自由競爭的“亂象”。比如北京，有采用人民網技術的，也有采用技術公司技術的，市里沒有一個統一的規劃與方案。江西省也是如此，已建成融媒體中心的96個市縣區都使用了媒體融合軟件平臺，其中“贛鄱云”平臺建設68家，“贛云”21家，商業技術公司建設6家，南昌市自建6家，新華社建設1家，甚至還有三個縣同時使用了“贛鄱云”與“贛云”平臺。多平臺的呈現，不利于集約化建設，造成資源浪費與標準不一，不利于全省整合和管理，增加了省級融媒體中心融合的成本與難度，但另一個方面，有利于市場競爭，有利于提升縣級融媒體中心的服務質量和水平。

一省多“云”有限競爭。面對這種“亂象”，一些省也在努力規范平臺建設。云南省就給各個“云”劃分了“勢力范圍”：由云南日報報業集團建設54家，云南廣播電視臺建設51家，昆明日報報業集團建設昆明市轄區內的14個區縣的融媒體中心，新華社承擔建設10家。這種模式避免了競爭，但不利于提升縣級融媒體中心服務。浙江省委宣傳部要求，縣級融媒體中心不允許與社會公司合作，必須且只能與浙江廣電、浙江日報合作建設，方能通過驗收，這樣浙江各縣就只能選擇“天目云”或“中國藍云”，但作為與省級媒體有著各種利益關系的縣級媒體而言，這樣的選擇太難了。

一省一平臺。為避免所謂的廣電、報業誰來主導縣級融媒體中心建設的爭議，中宣部已明確了縣級融媒體中心建設“一省一平臺”的原則。山西廣播電視臺和山西日報社2017年共同成立山西云媒體發展有限公司，廣電占股51%，報社占股49%，建設了山西媒體指揮云平臺，承擔山西全省縣級融媒體中心建設省級技術平臺、省級總控平臺職能。山東、內蒙古、云南、貴州等，也都從省委宣傳部層面，硬性規定統一平臺，統一標準入駐，上海更是建立了統一平臺，各區縣“拎包入住”就可以。這種模式從源頭上避免了重復性建設、競爭性建設的問題。有利于更好地整合全省媒體資源，實現省市縣三級聯動貫通，有利于全省縣級融媒體中心建設“統一建設，一體推動”的一盤棋，讓縣級融媒體中心建設更具成效。

四、縣級媒體整合所面臨的難題

立足于解決縣級媒體重復建設問題的縣級融媒體中心建設，當前面臨的最迫切的是報紙與廣電合并將要導致的一系列問題。

一是機制問題，是否施行企業化管理。由于發展進程的不同，廣電與報社在合并趨勢的當下并沒有站在同一起跑線上，調研組發現一個規律，凡是發展程度高、經營能力較強的媒體一般都實行企業化管理，而發展程度低，經營能力較差的媒體一般都屬全額撥款事業單位。媒體機制的選擇都是自覺行為，[1]意識形態的屬性有利于媒體在不能夠維持“生計”時尋求撥款扶持。縣級、市級廣電由于沒有上星頻道，普遍經營能力較差，大部分都屬全額撥款事業單位，經濟活力不夠，動力不足；而一些縣級、市級報紙則由于立足于本地，形成壟斷優勢，特別是江浙的擁有較強經濟基礎的有刊號的縣市報，經營能力普遍較高，全部實行“事業單位，企業化管理”機制。另外，還有一些以“今日”為開頭的大量的沒有刊號的縣級報紙，則屬于全額撥款事業單位。

二是編制問題，將會以人才流失作為代價。編制問題，實際上是機制問題的影響延續。實行企業化管理的媒體一般施行“同工同酬”，即使有編制的區別，很多時候都是檔案封存，薪酬只看績效，員工收入差距不大，而且是“多勞多得、少勞少得”所產生的差距。而在全額撥款事業單位中，事業編制、企業編制、部聘、臺聘、勞務派遣等編制非常復雜，待遇相差極大。合并之后的媒體中心無論采用哪一種經濟機制，都會由于導致某一方的利益受損而遭受抵制。此外，無論是事業編制單位還是企業化管理單位，都有大量的編制外的聘用人員，媒體的大部分工作還需要這部分人來干。比如東陽日報在采編一線的54人中，39人是聘用制合同工。如果不能留住這批人或者留下后消極怠工，對新組建的融媒體中心來說，將會面臨難以正常運作的尷尬。如果按照機關事業單位的方法考核，會迫使目前非事業編制但是單位骨干的一批人離職，也會使新單位失去活力。

三是編制差距導致的待遇問題。這是合并過程中員工反映最強烈的問題。多個單位，營收能力完全不一樣，有效益好的，也有效益差的。效益差、收入低的單位員工對于合并歡欣鼓舞，而效益好、收入高的單位員工對于合并之后待遇被拉平的擔憂很容易就形成對于合并的抱怨，影響合并后不同單位的團結與穩定。

四是精簡問題。本來是以避免重復建設，聚焦傳播力而推行的多媒體整合，遇到的最難解的題目就是精簡問題。作為財政全額撥款單位的一些媒體，這些年來積累了大量的冗員。多個單位的冗員通過整合，體量變得更為龐大，問題變得更為復雜。

最讓人憂心的是，大部分廣播電視臺的人員都比較龐大。比如，丹陽日報社目前有80多人，但丹陽廣播電視臺有300多人，整合之后，媒體中心就有400多人。去冗員成為整合之后的首要問題。此外，還有機構臃腫的問題，在改革中，機構越改越多，層級繁多，效率低下。整合之后，這種負效應可能被繼續放大。如某日報社印刷廠是經市委常委會批準由原市委印刷所整建制移交組建的，屬事業單位、企業化管理，實行獨立經營、自負盈虧。該廠現有在編人員34人，資產為負數，經營舉步維艱。從2011年底開始，人員工資、社保均由報社負擔，成為拖累報業發展的一大“包袱”。

五、改革沒有到位，機制較為落后

縣級融媒體中心建設中，機制落后的表現在其矛盾性。媒體主管領導主張縣級融媒體中心改革“媒體優先”、先試先行，但各類監管者則認為政策面前應對所有事業單位一視同仁，一把尺子量到底。

編制緊張、復雜。人才缺乏已成為制約縣級媒體發展的重要因素，編制問題則是引進人才的一大壁壘。編制復雜也是影響縣級融媒體中心建設推進的一大難題。一個縣級電視臺內有兩三種不同的編制，不同編制不同待遇，很難留住沒有正式編制的人才。河北張家口宣化區試圖整合區內三家媒體，但三家媒體的人員編制、身份都很復雜，全額事業、差額事業、企業、聘用、勞務派遣等問題很難處理。

績效考核不成熟。強調績效考核與業績貢獻的企業化分配機制與傳統事業單位強調總量穩定的資歷性工資結構難以匹配。縣級融媒體中心建設要求具有較大考核權，實現被考核者的業績貢獻和績效激勵掛鉤；但對于采用全額撥款事業單位體制的媒體而言，如果將在編人員全部列為全額撥款編制，那么目前政策對全額撥款事業編制人員的工資結構及發放金額都有詳細的政策依據和財政預算，并且落實到人，否則就是違規發放。

一些縣級融媒體中心也有績效考核制度，但是工資浮動部分差額很小，員工根本不在乎，基本上起不到獎優罰劣的作用。在一些有多種編制的單位，就出現事業編制的不干事，還拿錢多；編外、企業編制的干活多，卻拿錢少的現象，分配不均，人員積極性難以調動。

有些縣還將媒體績效考核、參賽評獎的獎勵金當成濫發津補貼而制止，這實際上將媒體的特殊性與公益事業單位的基本性質人為割裂，一定程度上挫傷了采編人員的積極性。

缺乏晉升晉級通道。縣級融媒體中心普遍平臺規模小，激勵的政策制度不完善，很難留住專業采編、技術人才。在流失員工中優秀人才占比越來越高。他們大多以跳槽、公務員考試等方式去其他待遇更好、機會更多的單位。另外，縣級融媒體中心整合機構還帶來干部職數大幅壓縮的問題。按照現在的政策，整合后的事業單位，如果領導管理崗位超編的，一般只減不增，“退一縮一”，逐年消化，這樣一來，年輕干部成長的天花板就大幅降低，晉升無望，自然對這樣的整合改革有抵觸心理，未來干部老齡化也將愈演愈烈。

六、財政保障有限，“造血”功能微弱

縣級融媒體中心建設建成之后，必須解決如何生存的難題。各地財政在縣級融媒體中心成立初期撥付了部分設備、軟件及場地建設的基礎費用；但后期運維成本會更大，需要持續投入。但是，大部分縣級融媒體中心自身的“造血”功能微弱，恐無法維持。調研中發現，大部分縣級融媒體中心市場意識不強，沒有清晰的贏利模式，也沒有打算成立公司來運營融媒體中心業務，觀望情緒較濃，等靠要思想嚴重，造血功能不足。

財政扶持與撥款因縣而異。目前縣級融媒體中心建設的“典型”大多是經濟基礎較好的縣的媒體。與這些典型相比，在全國2851個縣中，絕大部分經濟發展情況一般，當然還包括貧困縣，這些縣的縣級媒體經濟狀況較差，甚至有些捉襟見肘，不可能另外拿出錢來支持縣級融媒體中心建設。江西某新聞客戶端總編輯說：“江西省有25個縣依靠省級財政補貼的40萬元建設縣級融媒體中心，一些縣還直呼承擔不了。”山西某縣新聞中心主任坦言：“縣級融媒體中心建設如果沒有財政的扶持，就很難持續；但我們縣不可能拿出錢來。”一些縣級媒體“吃飯經濟”都存在問題，遑論建設。

廣告形勢依然嚴峻。目前來看，廣告是縣級融媒體中心形成“造血”功能的關鍵，但是，縣級媒體廣告形式越來越少，極少有品牌廣告投放，留給縣級媒體最多的只能是醫療廣告、購物廣告，也受制于廣告審查越來越嚴格的影響；加上各縣的戶外廣告、LED廣告、自媒體公眾號等的蠶食，縣級媒體的廣告形勢越來越糟糕。調研中發現，成立融媒體中心并沒有使廣告下滑的情況得到有效改善，2010年撫州市臨川區電視臺的廣告總收入有100萬元，2018年9月成立了融媒體中心，但廣告卻滑落到50萬元。一些縣的融媒體中心成立后，依靠政務廣告的收入也獲得了一定的增長，但依然是行政加持，真正的市場化因素很少。

其他產業收入微薄。縣級融媒體中心另外一個經濟來源是有線網絡收入。但世紀之交的“臺網分離”改革中，縣級網絡公司收歸省網絡公司垂直管理，這使大部分縣級媒體失去了最大的營收來源。湖州市的長興、安吉、德清是三個臺網沒有分離的縣，其中，長興2017年廣電網絡收入4000萬元，廣告收入3800萬元；安吉廣電網絡收入3000萬元，廣告收入只有1500萬元；德清廣電網絡收入3000萬元，廣告收入4000萬元。而對于全國絕大部分的縣級融媒體中心，則沒有這塊穩定的收入，只能依靠微薄的物業出租、戶外廣告等傳統的產業獲得一點營收，在新媒體服務、信息化建設等新型業態上，探索不多。

七、生產能力不足，信息內容嚴重短缺

縣級融媒體中心建設的最終目的是要提高新聞輿論的傳播力、引導力、影響力和公信力，更好引導群眾、服務群眾，而這需要高質量的新聞作品作支撐。由于機制、人才、經濟等問題，縣級媒體內容生產能力原本不足，在更高要求和標準的縣級融媒體中心建設中，技術進步甚至讓內容不足愈發凸顯。

整合中央、省級媒體內容不夠。縣級融媒體中心受影響范圍的限制，要形成與縣級融媒體中心目標相匹配的信息內容質量與數量，必須整合中央、省級媒體內容資源。但在各縣的調研中發現，中央、省級媒體的優勢內容——關于習近平總書記的報道、習近平新時代中國特色社會主義思想的報道，在縣級融媒體中心的報道題材中極為少見，縣級領導的日常工作、會議仍然是縣級融媒體中心的主要題材。

自身內容生產能力不足。一方面，有價值的新聞線索有限，縣級媒體的可報道資源相對匱乏，不得不通過增加重播率來填充播出時間；另一方面，大部分縣級融媒體中心人力物力有限，自制內容生產能力不足。熟人社會，受制太多，更缺少輿論監督報道，曾經有些縣級媒體有過輿論監督的嘗試，但很快就被事件分管領導或說情者削去鋒芒。為豐富內容，一些縣級融媒體中心也不得不大量引進內容，但由于資金限制，引進的大部分都是一些廉價電視劇，加上那些低劣購物廣告、醫藥廣告，嚴重影響用戶情緒，招致反感。

UGC模式無法突破“臨界規模”[2]。為增加內容供給，一些縣級融媒體中心采用UGC模式，聚合用戶自制內容，但是也遭遇了數量極少，不能突破“臨界規模”的問題。“邳州銀杏甲天下”APP的“政企云”只吸引了不到45家鄉鎮企事業單位入駐。江西分宜縣融媒體中心的“畫屏分宜”新聞客戶端試圖打造“分宜政務微矩陣”，目前也只有一百多個賬號入駐。但如果考慮到一個縣只有二三十萬人口時，45萬的裝機量、100個入駐賬號又是非常努力的成果。一個縣，確實沒有足夠支撐APP平臺運行的資源。

即使成立了融媒體中心，也不會增加多少新聞資源，甚至加劇了新聞資源的稀缺性。江西貴溪市2016年10月組建了融媒體中心，目前共有11個媒體平臺，2017年度傳播指數位列江西省100個縣中的第一名，但是每周只有原創稿件三十余篇。總體上看，縣級融媒體中心發布平臺太多，原創內容稀缺的現狀極為嚴重，更遑論優質原創內容，僧多粥少的現象較為普遍。

注釋：

[1]陳國權.誰為媒體提供經濟支持？——1949年以來中國媒體經濟體制變遷與趨勢.新聞與傳播研究 ，2018(10):113-125，128.

[2]只有用戶達到一定規模，平臺具有更高的價值，才容易吸引新用戶。當所獲得的價值超出費力程度時，這個節點就是UGC模式的“臨界規模”。