特色小鎮PPP項目關鍵成功因素分析

文/趙輝 王玥 卜澤慧 張旭東

1引言

2017年我國發改委正式推出《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，其中明確指出要把特色小鎮作為供給側結構性改革的重要平臺，作為實現鄉村振興的一大舉措而言，到2020年我國各省市特色小鎮規劃目標將達到2000余項之多。由于其所需投資額度句大，因此，當前我國的特色小鎮項目融資方式大多采用PPP模式。主要原因有以下：首先PPP模式具有杠桿效應，能為政府提供巨大財政資源以支持對大型基礎設施項目的建設。其次是通過使用PPP模式有助于特色小鎮項目的可持續性發展。對提高其運營效率和區域創新水平有著突出的貢獻。然而，盡管近幾年國家給予了PPP項目在特色小鎮建設項目中的政策支持，但是從目前的實施情況來看，仍然動力不足。因此，本文從實際問題出發，為提高特色小鎮項目的落地率和成功率，對特色小鎮PPP項目的關鍵成功因素進行分析和研究，以期為政策制定提供參考。

2關鍵成功因素的識別與篩選

情景分析法依托對環境的分析，嚴密推理出各種可能存在的影響因素；工作分解結構法考慮時間維度，清晰劃分層次，有效展現影響情況。因此，本文結合情景分析法與工作分解結構法，分別從政府、社會資本方、外部環境、項目自身等因素分析影響特色小鎮PPP項目成功的關鍵因素，進而分析特色小鎮PPP項目在每個階段存在的成功要素，從而獲得全面的成功因素集合，并將成功因素列表，如表1所示。

3關鍵成功因素分析

3.1政府因素

1.政府信用。目前，大量研究表明，政府失信是導致特色小鎮PPP項目落地難的最大障礙。政府不守信用，缺乏契約精神等事造成PPP項目落地難的根本原因。一方面，為了吸引社會資本積極參與到特色小鎮項目的建設運營中，政府往往會承諾給予相關的優惠條件及政策支持，但是其實現能力與政府信用缺失直接掛鉤的。倘若政府失信，將對社會資本產生直接的影響及危害。另一方面，一些地方政府存在著官僚主義過強，認識不到位、政府機構調整的顯現，也導致了政府信用不足，缺乏契約精神，從而影響了社會資本的投資。

2.政府財政收入。目前，大多數地方政府推出PPP模式的主要原由是通過PPP模式特點進行融資可以起到是緩解地方債務壓力的作用，并且以此提高基礎設施建設和保證公共服務質量。因此，在經濟發展壓力較大的省份及地區，PPP項目居多。而在此類地區，其政府的財政收入與都無法與龐大的特色小鎮PPP項目建設總投資相匹配，因此往往會導致社會資本與金融機構的投資，而導致特色小鎮項目的成功落地。

3.2社會資本方因素

社會資本的綜合實力。在特色小鎮PPP項目建設中，社會資本的綜合實力這個因素不容小覷額。由于特色小鎮PPP項目的全過程建設，全壽命周期內都由社會資本來把關負責。因此，如果社會資本實力強大，資金充沛且有著良好的PPP項目運作經驗，則特色小鎮建設項目成功幾率十分大。反而，如果社會資本實力不足、項目管理能力弱且融資困難則會引發一系列難以解決的問題，無法達到預期目標，將直接導致特色小鎮PPP項目的失敗。

3.3外部環境因素

1.融資市場。由于傳統特色小鎮建設方式困難重重的首要原因是缺乏足夠的建設資金，而通過PPP項目的方式，將融資任務轉交給了社會資本方則可以有效避免這個缺點。因此在特色小鎮建設中，往往要求社會資本以現金的方式入股，有些項目則由中標的社會資本方承擔所有的資金，對社會資本的融資能力有著極大要求。因此，在特色小鎮PPP項目的建設過程中，健全的金融體系及樂觀的融資市場十分關鍵。而當前社會資本的融資方式往往依賴于銀行貸款，但是特色小鎮建設項目的特點與銀行風險控制標準及貸款偏好存在著較大爭議，導致中標的社會資本難以及時獲得充足的銀行貸款。

2.健全的法律體系。健全完善的法律體系是特色小鎮PPP項目運作成功的基本要求，由于在實際建設經營中，社會資本在與地方政府相比之下往往處于劣勢，因此需要健全完善的法律體系為社會資本方保駕護航，也可以為政府承諾的協議內容提供基本的支撐。同樣，在相關法律不健全的情況下，也難以增加社會資本的投資信心，導致社會資本對特色小鎮建設項目望而卻步。近年來，隨著PPP模式在我國的廣泛開展，國務院及發改委已經頒布了大量關于PPP模式的相關文件，已逐步形成了較完整的規則體系。然而，在實際運行中，由于部門利益和相關認識角度不同的原因，仍存在著諸多問題，比如地方與部門制定的條例前后矛盾，在不同規范性文件中存在著相互矛盾的問題，且上位法與下位法相互沖突。且我國當前關于PPP項目的法律缺乏國家層面的立法，也缺乏對實際建設項目的考量，大多PPP項目因建設類型的不同不能一蹴而就，因此當前我國現有法律往往難以滿足特色小鎮PPP項目發展的需求，社會資本方及參與機構面臨著較大的融資風險。

表1 特色小鎮PPP項目成功關鍵因素

3.4項目自身因素

1.完備的實施方案和PPP合同。在特色小鎮建設過程中，具有完備的實施方案及PPP合同至關重要。在當前PPP項目政策不明、法律不完善及政府等參與方信用需有待提高的前提下，完備的實施方案及PPP合同能起到穩定各方利益關系，明確各方權利與義務的作用。特色小鎮PPP項目運行合同的規范性、系統性、可操作性對特色小鎮建設項目的實施及落地至關重要。然而在我國當前，還沒有專門針對于特色小鎮PPP項目建設的標準合同，而僅僅依靠與財政部和發改委頒布的通用合同，無法考慮到特色小鎮建設項目的運行特點，因此，難以滿足特色小鎮PPP項目的合同需求。

2.項目團隊的建設運營能力。項目團隊的建設與運營能力將直接導致特色小鎮項目的成敗。

因此在進行社會資本選擇時，應對其項目管理能力及PPP相關運營能力進行綜合考量，確保中標的社會資本方擁有著良好的建設運營能力，以滿足在建設期和運營期內不出差錯，確保特色小鎮項目的順利進行。其次對于社會資本而言，其項目主導團隊對于風險分擔、成本效益應作出精確地判斷與分析，做到實時監管，實時控制。對出現的問題及時調整，以確保特色小鎮PPP項目得以運作成功。

4結論與建議

本文通過結合情景分析法與工作分解結構法，分別從政府、社會資本方、外部環境及項目自身等四方面分析了特色小鎮PPP項目成功運作的關鍵影響因素。針對PPP模式應用在特色小鎮的建設時間較短，且相關法律法規不健全，本文給出以下幾方面建議。

（1）加強對特色小鎮PPP項目的頂層設計，創造良好的信譽環境。主要工作如下：加強政策扶植，調動社會資本的參與性；完善相關PPP法律制度及監管體系，給予社會資本信心。

（2）加強特色小鎮PPP項目誠信體系建設，增強政府信用。應當做到：提高政府契約意識、建立和完善預算審批制度；建立健全政府履約保障體系；

（3）加強對金融市場的支持政策，拓寬特色小鎮PPP項目的融資渠道。其主要包含一下工作內容：加強融資機構建設，支持多層次融資體系；建立健全融資法規制度，豐富特色小鎮PPP項目的融資主體。