“同意”與“公意”之辨
——論實現人民主權的兩種原則的區別、困境及融貫*

民主從詞源上講是指“人民當家作主”，其內在蘊含了“人民的統治”即人民擁有主權這一宗旨。今天，任何一個民主國家在憲法中幾乎都要把近似“一切權力屬于人民”的表述確立為首要的原則，從而以法的方式保障“主權在民”。但是在如何具體實現“人民主權”問題上，存在著兩種不同的主張：一種主張認為必須經由人民同意來實現“人民主權”，即同意原則；另一種主張認為實現“人民主權”必須要體現公意，即公意原則。這兩種不同的原則都根植于西方近代以來的民主理論傳統，筆者認為不應把這兩種原則看成與人民主權相對立的原則，(1)馬德普認為，同意原則與人民主權是涇渭分明的兩種不同原則，同意原則僅僅實現的是“被統治的民主”。參見馬德普：《人民同意與人民主權——西方近代以來兩種民主理論傳統的區別、困境與誤讀》，《政治學研究》2017年第5期。筆者不認同此主張，并認為同意原則是實現人民主權的重要原則，并在下文中展開論證。也不應把這兩種不同原則之間看成相互對立的關系。筆者在這里試圖進一步厘清同意、公意與人民主權之間的關系，避免民主理論認識中的一些混亂，以加深對于民主建設如何使“權力”不僅為民所有和所賦，又能實現為民所用和所謀的認識。

一、經由同意是實現人民主權的基本前提

同意原則產生于近代以來的契約論傳統。這一原則強調政治統治是否具有合法性(legitimacy)，必須要依據政治管轄范圍內的人們的意愿和選擇來判斷。按照洛克的說法，任何凌駕于我們之上的政治權力，當且僅當經由我們的自愿同意才是正當的或是有效力的。(2)[英] 洛克：《政府論》，下篇，葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館，1964年，第17頁。簡言之，只有當我同意別人擁有凌駕于我之上的政治權力時，他們才有這樣的權力。同意原則把經由人民的同意作為國家最高權力(即主權)的合法性來源，否認了任何試圖從宗教神學出發來論證權力來源的“君權神授”說，也否認了任何試圖依據血緣關系來論證權力來源的“王權繼承”說，同時也否認了任何試圖依據真理話語來論證權力來源的“精英統治”說。(3)“精英統治”說最早出現在柏拉圖的《理想國》中，柏拉圖認為只有掌握關于“善”的真理知識的人才能成為統治者，即“哲學王”的說法。把經由人民同意作為政治權力的來源和基石，肯定了“權力”為民所有和為民所賦，本意是強調政治共同體的真正主權者就是“人民”。所以，同意原則不應是與人民主權相對立的原則，而是實現和保障人民主權的重要原則。

薩托利在《民主新論》中把依據同意原則選舉代表來實現統治的民主稱為“被統治的民主”，由人民直接參與統治的民主稱為“統治的民主”。(4)[美]薩托利：《民主新論》，馮克利、閻克文譯，上海人民出版社，2009年，第137頁。馬德普由此認為，同意原則與人民主權是根本對立的，在基于同意原則的民主中人民依然是被統治者，人民只是同意了自己被統治。(5)馬德普：《人民同意與人民主權——西方近代以來兩種民主理論傳統的區別、困境與誤讀》，《政治學研究》2017年第5期。筆者認為，這一解釋包含了對人民主權的誤解。“主權”源自法語soverain，意指是“最高的”權力。“人民主權”意謂人民享有最高的權力，這里“人民”是作為一個單一的、整體的“公共人格”而成為主權者的。因為“主權”本身不可分割，那么作為“主權者”的人民雖然是由不同個人所組成，但并不意味著每個個人必須直接掌握和行使權力才能成為主權者，也并不意味著每個人都成為行政官員才擁有主權。為了維護“主權”的統一性，確保政治共同體能夠聯合行動，人民必然要經由同意授權某一政府及其政府中的行政官員來作為主權的執行者或代理人。正如盧梭所說：“公共的力量就需要一個適當的代理其行動的人，……他將充當國家和主權者之間的聯系，他對公共人格發揮的作用，就有點兒像把靈魂和身體聯合起來對人發揮作用一樣。人們往往把政府和主權者混為一談，實際上，政府只不過是主權者的執行人。”(6)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，李平漚譯,商務印書館，2012年，第76頁。人民經由同意選舉代表來行使主權并不意味著人民放棄了主權，成為被統治者。人類社會的現實條件決定了人民必然要經由同意選舉“代表”實現統治。所有人通過直接掌握和行使權力來實現“統治的民主”在薩托利看來也僅僅是一種理想，在現實中勢必造成權力過于分散難以形成確保政治共同體聯合行動所需要的權威。

當然經由同意的授權行為不是主權的讓渡、轉讓和贈予，而是一種委托權力(fiduciary power)的行為。霍布斯構設了一個“人造的主權者”，他認為為了避免陷入恐怖的戰爭狀態，人們相互之間應該通過契約同意把一切權力都授予一個代表全體人格的一個人或一個由多人組成的集體，由這個人或集體做出一切裁決來謀求和平、抵御外敵，而這個代表全體人格的人或集體就成為主權者。(7)[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復、黎廷弼譯，商務印書館，1985年，第132頁。霍布斯這里的“授予”實際上是人們放棄和轉讓了主權，而主權者是人們相互訂立契約的結果，是“人造的”，但是這個“人造的主權者”不是作為人民的“代表”或主權執行者的身份出現，(8)皮特金在《代表的概念》中指出，霍布斯的“代表”概念是片面性和形式主義的，代表者擁有了沒有任何限制的權力，成為了“無限的代表者”。參見[美]皮特金：《代表的概念》，唐海華譯，吉林出版集團有限責任公司，2014年，第36頁。筆者認為，霍布斯不是錯誤地使用了“代表”概念，而是把“授權”理解為權力的轉讓和讓渡。它實際上剝奪了人民的主權，擁有了不受人民約束的、持久的、無限的絕對權力。所以，如果把同意的授權行為理解為主權的讓渡和轉讓，那么這樣一種同意原則顯然是與人民主權中“主權在民”的原則相違背。同時，主權作為整體性力量也不是分由不同的人所掌握，個體是無法轉讓和讓渡的。洛克認為人們之間通過彼此同意而授權一個人或集體擁有統治國家的政治權威，并不意味著人們放棄和讓渡了主權，人民依然是主權的主人，政治權威的形成是基于同意的委托關系，一旦政治權威的執行者違背了人民委托時的意愿，辜負了人民的信任，那么人民就可以隨時限制或收回權力。同意的委托關系保留了人民對于“代表”的約束力，使“代表”的權力是有限的。正如達爾所說：“我們把一些非同尋常的決定委托給專家，并不等于放棄了對最終控制權的掌握。”(9)[美]達爾：《論民主》，李風華譯，中國人民大學出版社，2013年，第59頁。所以，同意的授權意味著作為主權執行者的權威是人民所賦予的，最終人民依然保留了裁決主權的執行者是否恰當地行使主權的權力，人民依然是最高權力的主人。今天，人們普遍把民主作為實現人民主權的制度形式，其根源就在于政治統治的權威是通過人民的同意而被賦予的。

人民服從政治權威的義務與基于同意的授權行為有關，這里的授權并不意味著放棄了主權。人民作為主權者擁有最高權力并不意味著人民沒有服從政治權威的義務。同意原則與政治權威的存在并不沖突，政府機構的權威性是人民經由同意所賦予的，人們服從政治權威并不是一種喪失主權的“被統治”，而是人們自愿同意了服從的義務。如果一種政治權威沒有經由人民的同意而實施統治，那么顯然就否認人民作為主權者的存在。從這個意義上而言，同意原則是實現人民主權的一個重要原則。

另外，人民還可以經由同意選舉代表組成立法機構，以掌握立法權的方式來實現其主權。立法權、行政權、司法權、涉外權等都是由國家主權派生出來的，其中立法權是最高的權力，其他權力處于從屬地位。人民擁有主權顯然人民必然要掌握不可剝奪的(unalienable)立法權，通過立法的方式把其意志轉化為法的形式，從而約束和限制其他權力，尤其是行政權。法律就是主權者的意志或命令，人民實質上是通過法律表達意志來體現作為主權者的身份，任何執行具體權力的人都是在法律的約束下行動。人民也必然要通過委托代表組成立法機構來掌握立法權，不可能人人立法。但立法機構不是天然地享有這一最高權力(立法權)，他們的權力本質上是由人民所授予的，這里的“授予”同樣是一種委托關系。也就是洛克所說的，除非基于人們的同意和基于人們所授予的權威，沒有人能享有對社會制定法律的權力，“同意”是法律具有效力和強制性的絕對必需的條件。(10)[英]洛克：《政府論》，下篇，第82、88頁。人民服從立法機構所制定的法律，并不意味著人民沒有主權，不掌握最高權力，人民無非是服從、遵守自己所同意制定的法律而已。當人民一旦發現立法機構的立法行為與他們的委托相抵觸時，人民依然享有最高的權力來罷免或更換立法機關，“只有人民才能通過組成立法機關和指定由誰來行使立法權，選定國家的形式”，(11)[英]洛克：《政府論》，下篇，第82、88頁。最高權力始終掌握在人民手中。

所謂“同意”(consent)指的是行為主體自覺地表達了某種意愿和意向，政治中的同意原則就是指這種意愿和意向得到了承認和尊重。所以，同意原則意味著承認每個人作為擁有獨立人格的人，同時擁有影響政治決策的平等機會，擁有政治參與的資格和政治選擇的自由權利。例如普選權和“一人一票”都是同意原則的體現。當然現實中，每個人都不可能以明確地方式表達同意，也不可能所有人都一致表達“同意”而不存在“反對”，現實中也存在“同意”的時效性以及“默認的同意”是不是一種同意等問題，但這些都體現了現實中表達“同意”的方式具有多樣性和復雜性。但是從實質而言，同意原則應被視為對政治參與中的“基本善”的承認。按照西蒙斯的說法，“同意”并不單純是指人民對國家統治表達某種積極態度或“贊成的傾向”，而是確立了國家與人民之間的權利和義務關系。(12)A. John Simmons，Justification and Legitimacy-essays on Rights and Obligations，Cambridge University Press,2001，pp.132-135.

之所以把同意作為實現人民主權的重要前提和原則，是因為人民主權與“專制權力”相對立，承認人民主權必然要以承認組成人民的各個個體擁有獨立的人格主權和基本的平等權利為前提。“同意”是每個擁有正常理性能力的人自覺自愿作出的。專制權力本身是通過暴力脅迫或欺騙來贏得人民的“同意”。所以，從這樣一種價值層面上而言，人民主權與同意原則具有內在的一致性。強調同意原則蘊含了對人類內在的一些基本價值的承認，是不可以用任何功利目的加以替代的原則。同意原則的核心觀念就是：任何人除非經由別人的同意不可能擁有多于別人并支配別人的權力。通過強迫做出的同意不具有約束力，通過強迫所做出的諾言也是無效的。(13)[美]羅爾斯：《正義論》，何懷宏等譯，中國社會科學出版社，2009年，第269頁。如果一種制度否認人民擁有表達同意的基本權利，那么這種制度顯然不是人民擁有主權的體現。經由同意的人民主權是對專制統治的否定。同意原則在承認每個人的獨特人格的同時，也承認了每個人在國家權力中的主體地位。同意原則產生了合法的權威，也尊重了人民的基本權利。經由同意的人民主權是把人民作為國家權力的終極來源，肯定了“權力”為人民所有和所賦。

二、符合公意是實現人民主權的理想訴求

“公意”(the general will)是盧梭政治思想中最為核心的概念。盧梭把公意解釋為政治共同體中全體成員的總體意志和整體訴求，其本質內涵就是以實現“公共的利益”“共同的福祉”“共同善”為目的的意志。也就是盧梭所說的“公意始終是公正的，永遠以公共的福祉為宗旨”，(14)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，李平漚譯，商務印書館，2012年，第32、46、216-217、45頁。“它是公平的，因為它對所有的人都是一樣的；是有益的，因為它除了大家的幸福以外，便沒有其他的目的；是鞏固的，因為它有共同的力量和最高權力做保證”。(15)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，第44、49頁。公意原則是從政治共同體采取聯合行動的最終目的和結果上來檢驗人民是否擁有主權的原則。按照公意原則，人民擁有主權意味著國家的最高權力是以最終實現人民的公共利益和共同福祉為目的的，一旦國家的最高權力成為維護私利或個別集團利益的工具，那么這個國家就喪失了人民擁有主權的性質。強調公意原則，是對政治共同體內在善的追求，意味著判斷政治權力正當性(justification)的根據是以是否最終促進共同善或普遍福祉為標準。一個基于合作的政治共同體的形成依賴于同意原則，而這個政治共同體最終的目的是要實現公意。如果說同意原則是從程序形式上來考察人民是否擁有主權的原則，那么公意原則就是從目的和結果上來檢驗人民是否擁有主權的原則。按照周濂的說法，同意原則是一種“回溯性”概念，關注權力的來源和譜系，是從“發生的進路”來評價權力；而公意原則是一種“前瞻性”概念，關注權力的效用和目的，從“目的的進路”來評價權力。(16)周濂：《政治正當性與政治義務》，《吉林大學社會科學學報》2006年第2期。也可以說，同意原則實現的是基本善(the primary good)，以尊重人民的主體地位為前提；而公意原則實現的是共同善(the common good)，以獲得人民“滿意”為目的。

把國家理解為以實現共同福祉為目的的觀念最早并不是來自盧梭。在亞里士多德那里就已經指出，城邦或政治共同體以實現至善為目的，而政治上的至善就是全體公民的共同利益，種種政體都應以公民共同的利益為著眼點。(17)[古希臘]亞里士多德：《亞里士多德全集》,第9卷，苗力田主編，中國人民大學出版社，1992年，第2頁。當然亞里士多德并不是基于人民主權的考慮而認為國家應以實現共同福祉為目的，亞里士多德是基于一種形而上學目的論的預設，認為“一切技術，一切規劃以及一切實踐和抉擇，都以某種善為目標”，(18)[古希臘]亞里士多德：《亞里士多德全集》，第8卷，苗力田主編，中國人民大學出版社，1992年，第3頁。由此類推出城邦國家的目的是實現至善。后來黑格爾也認為“國家的目的就是普遍的利益本身”。(19)[德]黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，商務印書館，1982年，第269、255頁。但黑格爾是基于絕對精神內在演進的邏輯來談國家的目的，他認為基于人民的主體意志只能把國家看成契約的產物，無法合理論證出國家是以實現普遍利益為目的。(20)[德]黑格爾：《法哲學原理》，范揚、張企泰譯，商務印書館，1982年，第269、255頁。無論是亞里士多德還是黑格爾都屬于為國家辯護的至善論傳統，這一傳統觀念認為人們服從政治權威的根據是國家本質具有內在的善。盧梭試圖把近代以來的唯意志論與至善論結合起來，基于人民主權來論證國家的目的。在盧梭看來，人們為了和平和生存這一共同目的通過約定組成一個政治共同體，而這個政治共同體相當于一個“生命體”或“理性的存在者”，相當于一個共同的“我”，它擁有生命和意志，這個“我”背后的人格就是由全體個人聯合起來形成的公共人格，這個公共人格被動時被稱為“國家”，主動時被稱為“主權者”，這個公共人格的意志就是公意。(21)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，李平漚譯，商務印書館，2012年，第32、46、216-217、45頁。既然政治共同體的所有成員構成了主權者，那么主權者的意志就不可能追求與自身的利益相反的利益，必然以實現所有成員的共同利益為目的，正如盧梭所說：“既然國家或城邦只不過是一個道德人格，它的生命在于它的成員的結合，而它最重要的關懷是它自己的存在，那么，它就需要有一種普遍的強制力，以便按照最有利于全體的方式來推動和支配各個部分。”(22)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，李平漚譯，商務印書館，2012年，第32、46、216-217、45頁。按照盧梭的邏輯，如果人民擁有主權，人民作為主權者的話，人民的意志(即公意)必然是指導國家行為的意志，國家權力必然受公意所約束，以實現主權者的共同福祉為目的。一旦國家權力違背了公意，成為維護某種私利的工具，那就背離了人民主權原則。

按照公意原則，一個人民擁有主權的國家其行政和立法應該以實現人民的共同福祉為目的，保證按照公意來決定問題、制定政策。如盧梭所說：“合法的或人民的政府，即以人民的福祉為依歸的政府，其行事的原則是，凡是都要遵循公意。”(23)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，李平漚譯，商務印書館，2012年，第32、46、216-217、45頁。但是，公意本身也是一種意志，符合公意本質上就是得到人民的認可、讓人民滿意，那這是不是又回到了同意原則呢？事實上，雖然這兩種原則都是從世俗的人的意志角度來尋求政治權威建立的依據，但這兩種原則還是存在差別的。同意原則是基于個人主義的原則，是承認每個個體基于自己的認識和判斷，擁有表達“我愿意”(I will)、“我承諾”(I promise)的權利，是以尊重和承認每個個體的意愿和選擇為前提，追問的是政治的合法性，起到的是保護性功能；公意原則是整體主義的原則，公意背后的主體“我”是一個抽象的公共人格，這里的“我愿意”反映了所有人的總體意愿，強調所有人在利益上的同質性和一致性，是以實現所有人共同的福祉為目的，追問的是政治的道德性，起到的是發展性功能。(24)保護性功能和發展性功能的區分，見[美]赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社，1998年，第72頁。公意本身并不是眾多個體意志在量上的加總，不是經由每個個體同意之后而形成的。單純依靠個體的同意最后可能形成的是“眾意”，也就是盧梭所說的：“眾意和公意之間往往是有很大的差別的；公意只考慮共同的利益，而眾意考慮的則是個人的利益；它是個別意志的總和。”(25)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，李平漚譯，商務印書館，2012年，第32、46、216-217、45頁。也就是說同意的結果未必符合公意。

公意原則引入了證成人民主權的道德評價維度，提供了制約國家權力的道德規范和道德理由，那么，為什么說符合公意是實現人民主權的一種理想訴求呢？其原因在于，公意背后的主體是一個抽象的公共人格，這個抽象人格的意志只能想象為具有普遍意義的共同福祉。但這個共同福祉不是針對某個具體個人而言的，既包含了當下的利益也包含長遠的利益，那么誰能夠判斷以及如何判斷什么是真正的共同福祉呢？人們通常很難給出完美的答案，只能把它作為一種理想的價值目標而不斷去追尋，也就是說公意原則作為一種“天下為公”的理想，在現實中任何一個堅持人民主權原則的政治共同體只能是最大限度地接近公意，最大限度地盡量實現人民的共同福祉。萊利就認為，所謂“公意”無非就是“走向公共的意志”(will to the general)。(26)[美]萊利：《對盧梭公意概念的一個嘗試性解讀》，林壯青譯，《政治思想史》2012年第2期。正因為公意原則的理想性，熊彼特把主張追求共同利益、按照公意來統治的學說稱為一種古典民主學說，這種學說今天依然存在的一個重要理由就是它能夠激發起人們追求理想價值的信仰。(27)[美]熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，吳克峰等譯，江蘇人民出版社，2017年，第296頁。把符合公意作為實現人民主權的理想訴求，強調政治權力為公器，政治權力的使用要為民所用、為民所謀，要以實現人民的根本利益和福祉為根本目的。

三、兩種原則的實踐困境

同意原則和公意原則是實現人民主權的兩種不同原則，在民主實踐的過程中卻面臨著諸多難題和困境，其原因從根源上講來自兩種原則之間的內在矛盾和沖突。一方面，同意原則是從個人意志(individual willing)出發的原則，但個人意志在本性上總會有偏私的傾向，那么單純經由同意未必會實現公意(the general will)；另一方面，公意雖不是個人意志簡單量上的加總，但離開了個人意志又無法說明公意的現實來源，這就容易在現實中人為制造出各種“虛假公意”，忽視個體的同意和認可，從而產生新的奴役，背離人民主權。當然這只是從一種理論層面上分析其困境的原因，在現實的民主實踐中這兩種原則由于各種具體條件限制會呈現出不同的難題。

首先，就同意原則而言。同意原則在民主實踐中不可能讓每個人以公開、明確的方式表達對政治權威的認可和承認，必然要通過投票和選舉代表來實現。但是這樣一種表達同意的過程未必達致公意的結果，未必能保證最終實現人民的共同利益。其原因在于：第一，人民由不同的個體所組成，而作為不同個體的人擁有各自的利益，那么在投票的過程中，不同的人會基于各自利益和偏好來投票，最終票決的結果往往依照多數原則通過數量計算而產生，這就有可能導致某些人的個別利益占據上風。正如金里卡指出的，投票的過程無法把自利、偏見、無知和情感沖動與對公共正義的訴求區分開。(28)Will Kymlicka，Contemporary Political Philosophy，Oxford University Press， 2002，p.290.所以，通過票決的方式來表達同意的過程只能是各種不同偏好的量上的計算。量的規定性未必能達成質的優良。單純依賴這種類似于“自由市場”的票決，未必能夠達到公共的目標。第二，人民通過投票選舉能夠保證貫徹他們主張的“代表”來實現其意愿。但是在“代表”身上，盧梭認為具有三種不同的意志，一種是“代表”本身作為個體的人所擁有的私人意志，一種是“代表”生活于小集團中而擁有的集團意志，還有一種就是受選民委托代表主權者的意志。(29)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，第82頁。這就意味著“代表”有可能不按照人民的意愿來做出政治決定，而是根據私人意志或集團意志做出決定。經由同意認可或選出的“代表”在行事上也未必是理性的，未必能夠真誠地為公共利益著想。人民通過選舉希望選出一個“代表著全體人民共同利益”的公仆，但結果可能選出一個忽視人民共同利益的主宰者。同意原則作為實現人民主權的方式，要求代表及代表所組成的政府和議會能夠對人民的委托負責并受人民約束，如辜負人民的期盼，人民有權收回權力，重新選擇代表，但是在現實中人民對于代表們的影響和監督往往微不足道，人民對代表的影響力僅僅體現在投票選舉的過程中，正如盧梭當時這樣來評價英國的選舉：“英國的人民以為他們是自由的；他們簡直是大錯特錯了。實際上，他們只是在選舉議員期間才是自由的；議員一選出，英國的人民就成奴隸了，就什么也不是了。”(30)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，第119、56、35頁。這就無怪乎今天西方的代議制民主被稱為“選主民主”或“被統治的民主”，原因就是單純通過選舉代表來實現民主的方式最終可能演變為職業化的政治精英相互博弈爭奪選票的過程，最終的結果就是“代表們”成為維護利益集團的代表，人民對真實的政治決策卻影響甚微，這就與人民擁有主權、當家做主的期望相差甚遠。

投票和選舉的過程肯定了主權在民的人民主權原則，表明了權力來源于人民，但民眾單純依靠投票和選舉來表達對政府的承認和信任，只能體現為一種非常有限的人民主權，民眾對政治的參與度實際上是非常低的。同意原則作為一個合作秩序得以建立的基礎，一方面能夠對共同遵守什么樣的基本規則達成一致，另一方面對選擇誰來統治達成一致，但是要保證政治最終實現什么樣的實質結果和目標單純經由同意卻很難實現。總而言之，同意原則僅僅賦予了權力來源的合法性，但由于現實的諸種原因，人們表達同意的方式致使對政治缺乏深度參與，這就無法避免政治權力受私利影響，也很難保證權力的實施能夠趨向于公共利益，最終有可能背離人民主權的初衷。正如熊彼特曾尖銳指出的，所謂人民的統治不過是指人民有機會接受或拒絕要來統治他們的人，最后無非就是政治家的統治。(31)[美]熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，第318、294頁。

其次，就公意原則而言。公意原則是要保證人民統治的最后結果能夠實現共同利益，但是在現實中卻面臨著到底什么是真正的共同利益、如何實現共同利益、以及如何處理共同利益與私人利益的關系等諸多難題。

第一，民眾在現實生活中由于缺乏足夠的信息和理性，從而對自身的根本利益有可能難以形成正確的判斷，對如何維護自身的利益也缺乏足夠的能力，正如盧梭所說的：“人民總是希望自己幸福，但他們總是不知道如何才能得到幸福。公意永遠是正確的，但引導公意的判斷力并不總是明智的。”(32)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，第119、56、35頁。這就導致民眾易于依賴一些利益集團，受利益集團的誘惑和誤導，最后形成的所謂“公意”可能是人為制造的“虛假公意”，是非理性的、被蠱惑和被操縱的結果。正如熊彼特指出的，公眾由于非理性和情緒化，易于被利益集團所控制，各個別有企圖的利益集團就能夠在很大程度上改變甚至制造人民意志。(33)[美]熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，第318、294頁。這也就是馬克思所指出的，統治階級為了達到自己的目的不得不把自己的利益說成是社會全體成員的共同利益。(34)《馬克思恩格斯文集》，第1卷，人民出版社，2009年，第552頁。“公意”有可能被利益集團以“人民的名義”所綁架，最終實現的是某些利益集團的特殊利益。

第二，公意從本質上講不是單純的“眾意”“民意”，不是個體意志在數量上的加總，但是構成公意的共同利益必然要存在于多數人之中。所以，在現實中，人們就容易混淆“眾意”和“公意”，甚至用“眾意”代替“公意”，試圖通過民意的直接表達或者大眾的直接行動來實現人民主權，從而導致類似“全民公投”的民粹主義的結果。也就是說，訴諸公意原則往往強調人民內部利益的同質性和一致性，忽視個體之間存在利益和觀念上的差異性，在現實中容易以“共同利益”道德至上性的名義，無視同意原則對個體權利的承認，導致“多數人暴政”。正如盧梭所說的：“誰拒不服從公意，整個共同體就要強迫他服從公意，這就是說人們要迫使他自由。”(35)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，第119、56、35頁。盧梭的這種觀點認為，人民是主權者，人民自己按照自己的意志管理自己，不應該制定出奴役自己的法律。但這種觀點預設的前提是把人民看成一個擁有單一利益的同質性群體。但實際情況并非如此。所以，通過強迫的方式迫使人們追求共同利益，最終會違背人民主權的初衷。另外，共同利益不應僅從功利層面來理解，還應包含諸如平等、公正等價值訴求。所以，單純強調公意原則容易無視少數人的利益，未能為少數人維護權利留有表達同意(同意本身也包含著拒絕)的空間。

第三，在小型的傳統社會公民之間的利益差別不大，公民之間有高度的一致和信任，對共同利益能達成共識。但在現代社會人們從事于不同的行業，擁有不同的具體利益，人們對于到底什么是共同利益在認識上分歧很大，人們之間也很難達成對共同利益的共識，或者說難以有足夠的動機按照共同利益行事。正如沃爾夫指出的：“公意遇到的最大障礙在于人們沒有足夠的動機按照公意行事。”(36)Jonathan Wolff，An Introduction to Political Philosophy，Oxford University Press，2006，p.82.熊彼特也由此認為：“并不存在一個明確的、普遍認同的共同幸福。對于不同的個體或者團體，共同幸福意味著不同的東西。”(37)[美]熊彼特：《資本主義、社會主義與民主》，第282頁。現代社會包含了諸多異質性，利益的差別并不是形成公意的唯一障礙，人們之間可能由于文化教育的背景不同，以及持有不同的完備性學說(comprehensive doctrine)，也容易造成人們在思想觀念上的諸多差異。這都反映了在現實中如何形成公意是一個難題。

所以說，公意所體現的共同利益不可能在現實中一勞永逸地實現，誰也不可能以掌握關于“共同利益”的真理自居，公意原則只能是一個向未來敞開的目標，只能在承認同意原則的前提下，經由人們的共同參與，在理性的協商討論中不斷被認識和實現。

四、從同意走向公意

薩托利在《民主新論》中指出：“名義上的權力歸屬與實際行使權力并沒有被交給同一只手。”(38)[美]薩托利：《民主新論》，第42頁。按照這樣一種區分，同意原則實際上是從形式名義上確定了權力歸屬于人民，而公意原則是從實際效果角度考察權力的行使是否真正為了人民。同意原則與公意原則的矛盾體現為權力的來源歸屬與權力行使的實踐效果之間的矛盾，也就是說雖然權力屬于人民，但是權力行使的實際結果未必符合人民的意愿，實現人民的共同福祉。雖然兩者之間存在著矛盾，但并不意味著兩者之間是完全對立的，或者必須用一種原則取代另一種原則。洛克的理論是強調同意原則進路的人民主權理論，但洛克在強調政治權威的建立要基于人們同意的同時，也認為人們同意委托他人行使權力的最終目的只能是為了公眾的福利和安全。(39)[英]洛克：《政府論》，下篇，第69頁。盧梭的理論是強調公意原則進路的人民主權理論，但盧梭在強調政治權力的行使要符合人民意志的同時，也明確認為“無論何人都不能以任何借口在未得到他本人同意的情況下就奴役他”，(40)[法]盧梭：《盧梭全集》，第4卷，第131頁。人民也必然要通過投票和選舉實現其主權。同意原則和公意原則是保證實現人民主權缺一不可的兩個原則，問題在于如何實現二者的統一，如何調節二者之間的張力，使兩者能夠更加融貫一致。

單純貫徹一種原則不能保障實現人民主權，在現實中必然會出現一系列的難題。單純強調同意原則容易造成共同善的缺失，不能保證政府行為的最終目的能夠符合人民的利益；單純強調公意原則容易忽視基本善的價值，賦予政府追求公共利益過多權力的同時可能會損害人民的基本權利。所以，必須把兩種原則統一起來，協調好內在的私人意志與公共利益之間的張力，其實現途徑就是要尊重基本的民主程序、廣泛的對話協商參與和積極培養公民德性，最終經由同意走向公意。

首先，同意原則在實踐中往往體現為通過投票或選舉來表達某種政治認同或政治拒絕，最后結果通常要依據多數裁決規則(majority rule)，這就使最后的結果不可能讓所有人都“同意”，但這并不意味著同意原則的失效。投票或選舉僅僅是同意原則的具體實現形式，其背后蘊含著更深層次的同意——對基本程序規則的承認。同意原則從理論來源上講來自契約論。契約論中引入同意原則是論證一個互利合作秩序的建立需要基于大家的契約同意，也就是為了建立一個穩定的、互利合作的社會，大家都同意共同遵守某種秩序規則，諸如政治領域中的“一人一票”、“計票程序”和“多數決定”等。同意原則雖然承認每個人在政治參與中擁有投票和選舉的權利，但其參與本身是以承認基本的程序制度框架為前提的，或者說只能在大家共同同意的程序制度框架內進行選擇。所以說，強調同意原則本質上是對基本程序規則的承認和尊重。當然程序規則本身不能保證結果能夠完全令人滿意，程序規則有可能存在缺陷，未必導致公意的結果，但不能以此為借口而否認基本的程序規則。基本的程序規則既是人們共同合作的基礎，也是一個社會制度框架建立的基礎。實現人民主權必然是在一個合作穩定的制度框架內展開有序的共同行動，人民擁有主權并不意味著人民可以任意擺脫外在的制度約束而直接表達普遍意愿。實現人民主權不能繞開同意原則，不能把程序規則看成實現主權的障礙。基本程序規則的存在是維持一個成熟、穩定的人民主權政體的必要條件，實現公意必須以尊重基本的程序規則為前提。具體而言，要實現人民主權，一個國家政府必須要通過一系列制度和法律的方式保障人民擁有基本的權利，健全表達同意的制度渠道，完善各層級的代表制度和選舉制度。

其次，實現人民主權需以堅持同意原則為前提，但是如果同意原則僅僅體現在投票或選舉的過程中，那么就限制了人們政治參與的廣度和深度，就會阻礙實現公意。同意原則在現實中體現為一種程序形式的規定性，僅提供了保障政治運轉的最低限度的參與，對于權力如何實現人民的共同利益卻施加了有限的約束和限制。一方面，僅僅通過投票和選舉的方式表達同意，未必能夠真實地表達出政治參與者的意愿，其同意過程可能是一種附和或無奈之下的隨意行為，也有可能是被輿論媒體等煽動下的虛假同意；另一方面，經由投票和選舉之后，人們把具體的執行權委托給政治代表和政治領袖，由他們做出政治決定和制定法律，但由于缺乏進一步的參與，人們可能無法對政治代表和政治領袖的決策形成有效制約和監督，對決策的制定難以產生實質性的影響，這也就不能保證政策的結果會最終實現共同利益，人民僅僅成為形式上國家的主人。所以，如果不考慮公意原則，那么經由同意所選出的代表有可能以“人民”的名義謀求私利。這也會使人們對政治參與缺乏熱情，產生冷漠。解決這一難題，要經由同意上升到公意，必須要保證人們有更充分地參與公共事務決策的機會。為了避免“眾意”直接上升為“公意”，人們應該通過各種渠道自由而公開地辯論和協商，應有更多的機會參與政治決策的制定，在對話協商的過程中達到對共同利益的共識。在對話協商的過程中，人民不僅僅是做出選擇，而且人民可以在協商中獲得更多的信息，了解不同的偏好，經由充分討論后形成公共理由(public reasons)共同決定共同利益。作為“公意”的共同利益不是預設的，先天存在的，也不是由“代表”或投票直接決定的，而是人們在理性的基礎上通過公開對話協商逐漸建構起來的共識。另外，通過廣泛的對話協商實現人民主權，是以尊重人們之間不可化約的個體利益和多樣性身份為前提，內在蘊含了開放和包容。對話協商的過程是要避免人民意志的同質化和排他性，反對通過壓制少數人意見來實現公意。通過平等的對話協商，可以使一些人改變或放棄原有的偏私意見，而采納更公允的意見，從而就共同利益達成共識。民主協商的參與方式修正了單純同意原則在政治實踐中的不足，又能在同意原則的基礎上實現公意，充分體現了人民在實現主權過程中的公共自主性和獨立性。

最后，如果單純按照同意原則，人民僅僅通過投票選舉來實現人民主權，那么被選出的少數精英身上所具有的與政治相關的必要品質就顯得尤為重要。一些單純強調同意原則的“競爭性精英主義”和“技術專家政治觀”就特別貶低人民政治參與的能力和水平，認為廣大民眾往往基于沖動、情緒或偏見來行事，從而突出強調“精英”“專家”在政治活動中的作用。(41)[美]赫爾德：《民主的模式》，第179頁。另外，一些自由民主理論對大眾廣泛參與所具有的內在危險始終保持警惕，擔心過多的政治參與可能會導致“多數人暴政”和極權。但是要實現“公意”必須要依賴于民眾的廣泛參與，那又如何避免民眾在參與的過程中受情緒、偏私和非理性的影響，避免實現公意的過程中受私人意志左右呢？這就依賴于一種理想的積極公民身份，依賴于民眾自身的理性主體自覺，依賴于民眾具有基本的價值觀念和基本的政治文明素養。經由同意實現公意的過程，同時就是通過教育培養公民德性的過程，最終將自私自利的個體培養為具有公共精神的公民。一方面，通過個體公民德性的培養，強化每個個體對共同善的歸附感和認同感，使人們在政治參與的過程中能夠基于無偏私的公正視角來思考問題，克服私利偏好所帶來的集體行動的困境，做出符合公意的判斷；另一方面，不斷提高個體公民的理性慎思能力，使人們能夠對政治問題作出獨立的、深思熟慮的審慎判斷，邏輯地形成自己觀點，避免自私的偶然偏好，避免受煽動和誤導，避免缺乏理性自覺下的依附和順從。通過公民德性的培養最終是要形成一個推動實現公意的、具有進步意義的社會力量，使每個人在實現人民主權的過程中擔負起應有的責任。

總而言之，如果在實現人民主權的過程中，人民不能享有“廣泛有效的參與”或者缺乏基本政治參與的能力和素養，那么就有可能使人民的政治影響力被邊緣化或者陷入盲目混亂的民粹亂局，所以，必須把同意原則和公意原則有機地結合起來，實現良性互動，人民在投票選舉的基礎上，通過集體參與、理性協商的方式達成共識，最終實現人民主權。

同意原則在政治實踐中雖然體現為一種程序形式，未必保證結果符合公意，但不意味著我們要拒絕同意原則。公意原則雖然是一種理想的價值追求，很難最終實現，但并不意味著我們要放棄追求。經由同意走向公意最終要協調每個人的自由發展與所有人的共同利益，基本善與共同善，個體善與公共善的一致和諧，最終要實現保護個體權利與維護公共利益的統一，實現投票選舉與廣泛參與協商的統一。在實現人民主權的過程中，把同意原則和公意原則結合起來就是為所有人充分發展其本性和能力提供條件和環境，防止任意專斷的強制權力，基于理性和文明的進步來實現人民真正當家做主。