英國環境法中受污染土地的定義制度探析

王迪

（山東師范大學法學院，山東 濟南 250358）

英國工業發展歷史悠久，18世紀60年代英國工業革命開始，英國得益于兩次工業革命的助力，社會生產力得到迅猛的發展，由生產力落后的農業國成為“世界工廠”。在工業化和城市化進程中，英國出現了一系列新的社會問題，環境污染問題日益加劇，土地污染問題成為英國人民關注的焦點環境問題之一。

19世紀以后，英國開始針對環境問題進行專項立法，但是缺少環境整體立法的概念，英國系統的環境保護法始于1990年頒布的《英國環境法》。污染土地制度卻是從1995年在《英國環境法》78節后插入的第ⅡA部分（污染的土地）開始的，該法案于2000年4月1日生效，自生效之日起就是對英國土地污染治理領域的專門立法[1]。

基于英國環境法框架式立法的特點，對ⅡA部分規定的污染土地制度需要其他法律的具體法律規范支撐，2012年頒布的《污染土地法定指南》將污染土地制度進行細化。

一、受污染土地定義制度法律規定

污染土地的管控首先就是如何識別并確定土地是否受到污染，只有經過有關機構指定，才能成為環境法中規定的受污染土地。《英國環境法》[2]污染的土地這部分中七十八（一）第2條將污染的土地定義為其區域的地方主管部門認為出于該土地范圍內地上或地下資源的原因，處于下述條件的任何土地：（1）引起了明顯的危害，或者有了引起污染危害的明顯可能性；（2）或者正在或者可能引起受控水體的污染。并通過七十八（一）第4條將“危害”定義為對生物機體的健康危害，或者生物機體賴以其中的生態系統的危害；對于人和財產的危害。從這兩個條款中，可以得知判斷土地是否受污染的標準不是土地中包含了具體的化學危害物質，而是以其是否會造成某種危害為標準。

在2012年頒布的《法定指南》[3]第四節中對“危害”進行了細化，包括：（1）對人體健康的重大危害；（2）重大危害人類健康的重大可能性；（3）對非人類受體重大危害及此類危害的重大可能性；（4）受管制水域的重大污染及其發生重大污染的可能性。

二、受污染土地定義制度法律內容

在《法定指南》第四節中通過列舉和概括的方法展現了污染土地的不同危害，以此界定了受污染的土地。

（一）對人體健康的重大危害

《法定指南》中規定了所有的危害應直接歸因于土地內、土地上或者土地下的污染物對有關人士的身體造成的影響。列舉了對人類健康構成重大危害的常見疾病。地方當局裁定正在發生損害，但并非重大損害，應考慮該等損害是否與該土地是否構成重大損害的重大可能性有關，地方當局認為：（1）可能造成重大損害，或過去可能造成重大損害；（2）該等事件有可能再次發生的重大可能性，管理局可根據重大損害的重大可能性（作為對正在造成重大損害的考慮的替代方案），決定是否確定該土地為受污染土地。地方當局對所有有關和現有證據進行了適當的科學和技術評估，在評估的基礎上，當局對造成重大傷害的可能性進行衡量，是否屬于《法定指南》規定的對人體健康的重大危害。

（二）危害人類健康的重大可能性

該可能性是指與土地有關的一種或多種相關污染物連鎖所構成的風險，并非直觀能看到的損害，而是污染和損害之間聯動關系。在決定是否存在對人類健康造成重大危害的重大可能性時，地方當局應首先了解有關方面可能造成重大損害污染物鏈和不確定關系，然后決定重大危害的可能性是否重大。《法定指南》4.11條款中規定，應考慮到目前有關土地的使用情況，評估已查明的受體可能受到重大損害的可能性。如果確實發生重大損害，通過評估損害的性質、對任何可能遭受損害的人的損害的嚴重程度，以及（在有關情況下）可能遭受損害的人數計算出的損害程度，評估產生的危害是否重大。并且在4.15條款中規定，地方當局在評估結束后應作出風險摘要。在某些情況下，地方當局對重大損害的可能性的評估可能完全或部分地基于一種可能存在的風險，如果將來在目前土地使用范圍內的情況發生變化時，這種風險的評估就要考慮土地變化之后的危害程度。

（三）對于非人類受體重大危害及此類危害的重大可能性

《法定指南》中規定的非人類受體包括生態系統和財產兩部分，考慮非人類受體時地方當局只應該考慮本指南中表1（生態系統）和表2（財產）中列舉的危害，除此之外的危害不應視為重大危害。并且規定地方當局根據表1生態系統的危害做出決定之前應咨詢英國自然署并考慮其意見。

（四）受管制水域的重大污染及其發生重大危害的可能性。

指任何有毒污染物質或任何固體廢物進入受管制水域。受管制水域的重大污染及其發生重大污染的可能性的判定時，地方當局應決定是否對受管制水域造成重大污染，或是否存在重大污染的可能性，在此處，受控水體作為污染物連接中的受體，而不是媒介。受管制水域的存在的污染是可能對人類健康或直接依賴于水生生態系統的水生生態系統或陸地生態系統有害；可能導致的對物質財產的損害；或可能損害或干擾便利設施和環境的其他合法使用。

在決定是否對受管制水域造成重大污染時，地方當局應認為，只有在有關物質繼續進入受管制水域的情況下，才符合該項法條規定的污染的要求；或者它們已經進入水域，而且很可能以過去和將來可能進入實際上構成持續污染的方式再次進入。

英國環境法規定“受污染土地”的定義制度，是經由風險評估技術形成的，某個地塊是否被定義為受污染土地需要經過中央到地方學者及專家、民眾形成的評估委員會通過風險評估機制進行確定，并不是所有的有污染物質存在的土地都是受污染土地，所以每塊可能定義為受污染的土地都必須個別評估。“污染物聯動”的概念被用來定義“污染土地”一詞。它基于“風險評估”的概念，這是判斷土地是否被污染的基本標準。污染物連鎖反應描述了污染物、途徑和相關受體之間的關系。如果沒有這三種元素中的任何一種，土地就不應被認定為污染。

三、對中國土壤污染防治的啟示

2019年生效的《中華人民共和國土壤污染防治法》第二條規定土壤污染的定義，通過該法條的表述，可以看出我國土壤污染的定義范圍為陸地表層土壤，落腳點為危害公眾健康或破壞生態環境，缺少對危害程度的界定，出現了法條規定的危害現象就可以稱之為土壤污染。如果危害現象處于潛伏期，是在將來可能出現的嚴重危害，是否還算法條規定的土壤污染？中國的土壤污染防治法律制度中對于土壤是否可以評定為污染沒有嚴格規定，土壤往往是受到其他物質和因素的侵入，但是并非所有侵入都可以評估為受污染，污染與不污染存在程度的區別，現時受污染和將來受污染也存在區別，現時不受污染和將來受污染是否有必然聯系，都需要通過土壤風險評估做出評估結果，根據評估結果做出污染認定。

中國30多的年來工業化程度的長足發展和快速的城市化，帶來了巨大的財富，改變了中國人的生活水平。隨著城市的不斷擴張，城市邊界邊緣或邊界內的許多老工業設施被重新安置或關閉，留下了被以前的工業活動污染的廢棄、未充分利用和廢棄的土地。這成為中國亟需解決的環境問題之一，我們應借鑒英國相關土地污染防治方面的法律制度，首先就是從如何定義“污染土地”開始，一旦土地經過評估屬于污染土地，才能進入下一步的修復和管控。英國的受污染土地定義制度為我們提供了良好的借鑒，從“危害”入手對土地受污染進行定義，并且產生危害或危害的可能性達到明顯的的程度，通過一系列的法律規定“危害”表現方式和評估方法得出最后“污染”結論。