淺談行政事業單位內控體系建設中的問題以及對策分析

重慶普華會計師事務所有限責任公司

內控體系建設工作對進一步提高單位內部管理水平、防范風險、預防腐敗現象的發生，都具有十分重要意義。

一、內控體系建設的必要性

從國家宏觀管理層面看，近年來財政部先后頒發了一系列文件(相關文件目錄附后)來引導和督促各級行政事業單位完成內控體系建設，自2012年11月頒布內控規范開始，行政事業單位內控建設在政府層面受到了前所未有的關注和重視；2015年12月財政部頒發指導意見要求各級行政事業單位在2016年底前完成內控的建立與實施工作；為了內控建設順利進行，2016年6月財政部發布通知要求單位進行自我基礎性評價打分，通過“以評促建”方式指導和推動單位開展內控建設工作；2017年1月頒發的兩份通知要求單位在年度終了上報本單位內部控制報告。近年財政部密集出臺的這些文件，對行政事業單位內控體系建設的各項要求從宏觀到具體，并且明確給出了完成時間表，足以說明內控體系建設勢在必行。

從行政事業單位內部看，近年來在加強內部管理、防范風險、杜絕腐敗等方面做了大量工作，使單位工作效率、管理水平以及經濟活動的合法、合規性等都得到了很大提升，但是仍然存在很多問題，包括：管理制度缺乏可操作性；會計核算基礎薄弱；崗位職責劃分不明確；財務與業務脫節；預算控制較弱；監督考核機制不到位等。因此，從單位自身來講也迫切需要完善和加強內控體系建設。

二、內控體系建設的主要內容

(一)單位層面內控體系建設

單位層面內控是業務層面內控的基礎，單位應當按照決策、執行、監督三權分離的原則進行機構的設置和職責權限的劃分，構建權力制衡的組織結構；建立風險定期評估、議事決策及問責、部門間的溝通協調等機制；設置合理的關鍵崗位，將績效考核與崗位責任制相結合，建立關鍵崗位輪崗制度；選拔德才兼備的關鍵崗位人員，加強人員培訓及獎懲控制；重視會計部門，提高會計人員整體業務素質，建立會計部門與業務部門的協調機制；借助于信息系統實現內控體系的系統化，預防關鍵崗位人員發生舞弊和腐敗，為業務層面的內控提供一個良好的內控環境。

(二)業務層面內控體系建設

業務層面內控緊扣制度和流程，根據風險評估的結果，合理設置崗位，建立健全內控制度，梳理業務流程，讓制度變為流程真正的有效運行，具體包括六個方面：

一是預算業務控制建設，要求將全部預算收支納入歸口管理，健全預算管理制度，規范預算管理流程，加強預算審核審批，控制單位實際收支偏離計劃的幅度，實現對單位各類經濟活動的收支起到約束作用。二是收支業務控制建設，要求收支業務歸口管理，建立收費公示機制，梳理支出管理流程，執行審批程序，加強收支兩條線管理。三是政府采購業務控制建設，采購是領導干部違規違紀違法的高危領域，單位應當根據國家相關法規建立適應單位自身情況的采購制度，梳理采購管理流程，建立采購工作協調機制，注意集權與分權管理相結合。四是資產控制建設，對貨幣資金、實物資產、無形資產、對外投資實施控制，建立資金管理體系，健全實物資產管理體系，梳理資產管理相關業務流程，嚴格執行審核審批程序，保護國有權益，防止國有資產流失。五是建設項目控制建設，單位建設項目一般投入資金量大、建設工期長、涉及的環節和利益錯綜復雜，往往是腐敗案件的高發區。單位應當細化每個關鍵環節里的流程管理，加強項目施工過程監控，規定竣工決算時限并啟動問責機制，確保項目資金的安全有效使用，保證建設項目的質量。六是合同控制建設，搭建合同業務控制框架，健全合同管理相關制度，分級授權審批，實行歸口管理，加強合同控制，防范與控制相關法律和業務風險。

三、內控體系建設中存在的問題

(一)內控體系建設流于形式

在實際評審中發現，很多行政事業單位內控體系建設流于形式，主要體現在以下幾個方面。一是建設的內控手冊可操作性不強，比如一個房管局征收中心的經濟活動中未涉及到項目建設，但內控手冊中卻已設置好基本建設項目的流程、工作崗位等；二是通過向單位人員訪談了解到，建設內控體系并非為了真正提升自身的管理水平，而主要目的是為了完成上級部門的打分要求。所以內控體系建設流于形式不會滿足實際工作的需求。

(二)單位缺乏必要的制度建設

單位需要管理制度化，而在實際工作中很多是口頭傳達，沒有制度建設，或者制度建設不完善。比如對于預算管理模塊，有些單位并未從預算編報、批復、預算下達、追加調整、預算執行、決算和考評幾個環節建立相應的預算管理制度，而只是概寫了一小段內容合并于財務管理制度中體現。這樣可能會導致，若存在崗位輪換、人員離職時，這個崗位的工作癱瘓，交接不暢，新上崗的員工工作效率降低，可能會因為時間要求的緊迫而只能敷衍了事的后果。所以單位需要建設并完善相關的制度。

(三)單位未進行歸口管理

按照《行政事業單位內部控制規范》要求，收入、資產、合同需要進行歸口管理，但在實際評審中發現，有些醫院的部分收入未進行歸口管理，比如自制藥劑部分，一直以來的管理模式未歸口，突然需要規范，可能實際操作中存在難度；另外常見的單位資產也未進行歸口管理，習慣性的有人用無人管，這可能會導致無人定期對單位資產進行盤點，甚至國有資產流失。

(四)預算管理不規范

在實際評審中發現，單位未設置預算管理部門或崗位，每年的預算僅由財務人員編制并上報。單位預算編制，是全單位的預算，財務部門不可能得知基本建設部門、行政管理部門等來年的預算需求，所以編制出來的預算可能不合乎實際，這樣預算與實際執行時就存在著差異，就會造成部門之間的矛盾。

四、解決內控體系建設中存在問題的對策和建議

(一)單位負責人應高度重視

內控體系建設并非某一人或幾人能完成的工作，而是需要全員出動，共同建設適應自身單位需求的內控體系。因此需要單位負責人高度重視，內控體系建設這項工作才能得以全面推動。單位負責人應當主持制定內控體系建設工作方案，明確工作分工，并為此召開內控建設專題會議，要求單位主要領導及下屬各部門負責人必須參加，通過專題培訓引導領導們從思想上重視。進而再對業務層面相關人員進行內控培訓，使他們具備推行內控的意識和主動性，從而形成自上而下的整體氛圍。

(二)定期或不定期的增加員工內控培訓

員工并非主觀性的搭建不好內控體系，可能是因為缺乏內控意識。因此可以邀請專家進行內控體系建設外部培訓，或通過單位賢才外派學習后，給單位員工做內部培訓，定期的增強員工內控管理的主動性。

(三)單位需要加強制度建設

制度是內控管理的基礎，管理未能制度化，就談不上制度流程化，更沒有后面的流程表單化，以及表單信息化等等。所以單位需要加強制度建設，以《行政事業單位內部控制規范》為綱領，細化六大業務版塊的制度建設，對于預防腐敗有著重要的意義。

(四)建議單位加強內控監督建設

內控監督是內控體系建設重要部分，往往被單位忽略。內控建設和實施不是一日之功，需要通過不斷的評價與監督來實現制度上的調整和流程上的優化。內控監督部門需要履行自身職責，建立監督管理辦法，根據單位實際情況自行決定評價工作方案，運用穿行測試、個別訪談、實地查驗、問卷調查等方法進行內控缺陷認定，形成內控評價報告并落實整改。

行政事業單位內控體系建設雖然完成，但落實才是關鍵，一個有生命力的內控手冊不是個“擺設”，而是在實踐過程中，隨著經濟形勢變化及管理要求的提升，進行不斷修訂、完善和優化，內控體系建設永遠在路上，沒有最好、只有更好。

附：財政部近年先后頒布的相關文件目錄

2012年11月《行政事業單位內部控制規范(試行)》(財會[2012]21號)；

2015年12月《關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》(財會 [2015]24 號)；

2016年6月《關于開展行政事業單位內部控制基礎性評價工作的通知》(財會 [2016]11 號)；

2017年1月關于印發《行政事業單位內部控制管理報告制度(試行)》的通知(財會[2017]1號)；

2017年1月《關于開展2016年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》(財會函[2017]3號)。