淺談行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)中的問(wèn)題以及對(duì)策分析

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內(nèi)控體系建設(shè)工作對(duì)進(jìn)一步提高單位內(nèi)部管理水平、防范風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，都具有十分重要意義。

一、內(nèi)控體系建設(shè)的必要性

從國(guó)家宏觀管理層面看，近年來(lái)財(cái)政部先后頒發(fā)了一系列文件(相關(guān)文件目錄附后)來(lái)引導(dǎo)和督促各級(jí)行政事業(yè)單位完成內(nèi)控體系建設(shè)，自2012年11月頒布內(nèi)控規(guī)范開(kāi)始，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)在政府層面受到了前所未有的關(guān)注和重視；2015年12月財(cái)政部頒發(fā)指導(dǎo)意見(jiàn)要求各級(jí)行政事業(yè)單位在2016年底前完成內(nèi)控的建立與實(shí)施工作；為了內(nèi)控建設(shè)順利進(jìn)行，2016年6月財(cái)政部發(fā)布通知要求單位進(jìn)行自我基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)打分，通過(guò)“以評(píng)促建”方式指導(dǎo)和推動(dòng)單位開(kāi)展內(nèi)控建設(shè)工作；2017年1月頒發(fā)的兩份通知要求單位在年度終了上報(bào)本單位內(nèi)部控制報(bào)告。近年財(cái)政部密集出臺(tái)的這些文件，對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)的各項(xiàng)要求從宏觀到具體，并且明確給出了完成時(shí)間表，足以說(shuō)明內(nèi)控體系建設(shè)勢(shì)在必行。

從行政事業(yè)單位內(nèi)部看，近年來(lái)在加強(qiáng)內(nèi)部管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、杜絕腐敗等方面做了大量工作，使單位工作效率、管理水平以及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法、合規(guī)性等都得到了很大提升，但是仍然存在很多問(wèn)題，包括：管理制度缺乏可操作性；會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)薄弱；崗位職責(zé)劃分不明確；財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)脫節(jié)；預(yù)算控制較弱；監(jiān)督考核機(jī)制不到位等。因此，從單位自身來(lái)講也迫切需要完善和加強(qiáng)內(nèi)控體系建設(shè)。

二、內(nèi)控體系建設(shè)的主要內(nèi)容

(一)單位層面內(nèi)控體系建設(shè)

單位層面內(nèi)控是業(yè)務(wù)層面內(nèi)控的基礎(chǔ)，單位應(yīng)當(dāng)按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職責(zé)權(quán)限的劃分，構(gòu)建權(quán)力制衡的組織結(jié)構(gòu)；建立風(fēng)險(xiǎn)定期評(píng)估、議事決策及問(wèn)責(zé)、部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)等機(jī)制；設(shè)置合理的關(guān)鍵崗位，將績(jī)效考核與崗位責(zé)任制相結(jié)合，建立關(guān)鍵崗位輪崗制度；選拔德才兼?zhèn)涞年P(guān)鍵崗位人員，加強(qiáng)人員培訓(xùn)及獎(jiǎng)懲控制；重視會(huì)計(jì)部門(mén)，提高會(huì)計(jì)人員整體業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立會(huì)計(jì)部門(mén)與業(yè)務(wù)部門(mén)的協(xié)調(diào)機(jī)制；借助于信息系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控體系的系統(tǒng)化，預(yù)防關(guān)鍵崗位人員發(fā)生舞弊和腐敗，為業(yè)務(wù)層面的內(nèi)控提供一個(gè)良好的內(nèi)控環(huán)境。

(二)業(yè)務(wù)層面內(nèi)控體系建設(shè)

業(yè)務(wù)層面內(nèi)控緊扣制度和流程，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果，合理設(shè)置崗位，建立健全內(nèi)控制度，梳理業(yè)務(wù)流程，讓制度變?yōu)榱鞒陶嬲挠行н\(yùn)行，具體包括六個(gè)方面：

一是預(yù)算業(yè)務(wù)控制建設(shè)，要求將全部預(yù)算收支納入歸口管理，健全預(yù)算管理制度，規(guī)范預(yù)算管理流程，加強(qiáng)預(yù)算審核審批，控制單位實(shí)際收支偏離計(jì)劃的幅度，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位各類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的收支起到約束作用。二是收支業(yè)務(wù)控制建設(shè)，要求收支業(yè)務(wù)歸口管理，建立收費(fèi)公示機(jī)制，梳理支出管理流程，執(zhí)行審批程序，加強(qiáng)收支兩條線管理。三是政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制建設(shè)，采購(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)違紀(jì)違法的高危領(lǐng)域，單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)建立適應(yīng)單位自身情況的采購(gòu)制度，梳理采購(gòu)管理流程，建立采購(gòu)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，注意集權(quán)與分權(quán)管理相結(jié)合。四是資產(chǎn)控制建設(shè)，對(duì)貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、無(wú)形資產(chǎn)、對(duì)外投資實(shí)施控制，建立資金管理體系，健全實(shí)物資產(chǎn)管理體系，梳理資產(chǎn)管理相關(guān)業(yè)務(wù)流程，嚴(yán)格執(zhí)行審核審批程序，保護(hù)國(guó)有權(quán)益，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。五是建設(shè)項(xiàng)目控制建設(shè)，單位建設(shè)項(xiàng)目一般投入資金量大、建設(shè)工期長(zhǎng)、涉及的環(huán)節(jié)和利益錯(cuò)綜復(fù)雜，往往是腐敗案件的高發(fā)區(qū)。單位應(yīng)當(dāng)細(xì)化每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)里的流程管理，加強(qiáng)項(xiàng)目施工過(guò)程監(jiān)控，規(guī)定竣工決算時(shí)限并啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制，確保項(xiàng)目資金的安全有效使用，保證建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量。六是合同控制建設(shè)，搭建合同業(yè)務(wù)控制框架，健全合同管理相關(guān)制度，分級(jí)授權(quán)審批，實(shí)行歸口管理，加強(qiáng)合同控制，防范與控制相關(guān)法律和業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、內(nèi)控體系建設(shè)中存在的問(wèn)題

(一)內(nèi)控體系建設(shè)流于形式

在實(shí)際評(píng)審中發(fā)現(xiàn)，很多行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)流于形式，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是建設(shè)的內(nèi)控手冊(cè)可操作性不強(qiáng)，比如一個(gè)房管局征收中心的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中未涉及到項(xiàng)目建設(shè)，但內(nèi)控手冊(cè)中卻已設(shè)置好基本建設(shè)項(xiàng)目的流程、工作崗位等；二是通過(guò)向單位人員訪談了解到，建設(shè)內(nèi)控體系并非為了真正提升自身的管理水平，而主要目的是為了完成上級(jí)部門(mén)的打分要求。所以內(nèi)控體系建設(shè)流于形式不會(huì)滿足實(shí)際工作的需求。

(二)單位缺乏必要的制度建設(shè)

單位需要管理制度化，而在實(shí)際工作中很多是口頭傳達(dá)，沒(méi)有制度建設(shè)，或者制度建設(shè)不完善。比如對(duì)于預(yù)算管理模塊，有些單位并未從預(yù)算編報(bào)、批復(fù)、預(yù)算下達(dá)、追加調(diào)整、預(yù)算執(zhí)行、決算和考評(píng)幾個(gè)環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的預(yù)算管理制度，而只是概寫(xiě)了一小段內(nèi)容合并于財(cái)務(wù)管理制度中體現(xiàn)。這樣可能會(huì)導(dǎo)致，若存在崗位輪換、人員離職時(shí)，這個(gè)崗位的工作癱瘓，交接不暢，新上崗的員工工作效率降低，可能會(huì)因?yàn)闀r(shí)間要求的緊迫而只能敷衍了事的后果。所以單位需要建設(shè)并完善相關(guān)的制度。

(三)單位未進(jìn)行歸口管理

按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》要求，收入、資產(chǎn)、合同需要進(jìn)行歸口管理，但在實(shí)際評(píng)審中發(fā)現(xiàn)，有些醫(yī)院的部分收入未進(jìn)行歸口管理，比如自制藥劑部分，一直以來(lái)的管理模式未歸口，突然需要規(guī)范，可能實(shí)際操作中存在難度；另外常見(jiàn)的單位資產(chǎn)也未進(jìn)行歸口管理，習(xí)慣性的有人用無(wú)人管，這可能會(huì)導(dǎo)致無(wú)人定期對(duì)單位資產(chǎn)進(jìn)行盤(pán)點(diǎn)，甚至國(guó)有資產(chǎn)流失。

(四)預(yù)算管理不規(guī)范

在實(shí)際評(píng)審中發(fā)現(xiàn)，單位未設(shè)置預(yù)算管理部門(mén)或崗位，每年的預(yù)算僅由財(cái)務(wù)人員編制并上報(bào)。單位預(yù)算編制，是全單位的預(yù)算，財(cái)務(wù)部門(mén)不可能得知基本建設(shè)部門(mén)、行政管理部門(mén)等來(lái)年的預(yù)算需求，所以編制出來(lái)的預(yù)算可能不合乎實(shí)際，這樣預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行時(shí)就存在著差異，就會(huì)造成部門(mén)之間的矛盾。

四、解決內(nèi)控體系建設(shè)中存在問(wèn)題的對(duì)策和建議

(一)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)高度重視

內(nèi)控體系建設(shè)并非某一人或幾人能完成的工作，而是需要全員出動(dòng)，共同建設(shè)適應(yīng)自身單位需求的內(nèi)控體系。因此需要單位負(fù)責(zé)人高度重視，內(nèi)控體系建設(shè)這項(xiàng)工作才能得以全面推動(dòng)。單位負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)主持制定內(nèi)控體系建設(shè)工作方案，明確工作分工，并為此召開(kāi)內(nèi)控建設(shè)專題會(huì)議，要求單位主要領(lǐng)導(dǎo)及下屬各部門(mén)負(fù)責(zé)人必須參加，通過(guò)專題培訓(xùn)引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)們從思想上重視。進(jìn)而再對(duì)業(yè)務(wù)層面相關(guān)人員進(jìn)行內(nèi)控培訓(xùn)，使他們具備推行內(nèi)控的意識(shí)和主動(dòng)性，從而形成自上而下的整體氛圍。

(二)定期或不定期的增加員工內(nèi)控培訓(xùn)

員工并非主觀性的搭建不好內(nèi)控體系，可能是因?yàn)槿狈?nèi)控意識(shí)。因此可以邀請(qǐng)專家進(jìn)行內(nèi)控體系建設(shè)外部培訓(xùn)，或通過(guò)單位賢才外派學(xué)習(xí)后，給單位員工做內(nèi)部培訓(xùn)，定期的增強(qiáng)員工內(nèi)控管理的主動(dòng)性。

(三)單位需要加強(qiáng)制度建設(shè)

制度是內(nèi)控管理的基礎(chǔ)，管理未能制度化，就談不上制度流程化，更沒(méi)有后面的流程表單化，以及表單信息化等等。所以單位需要加強(qiáng)制度建設(shè)，以《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》為綱領(lǐng)，細(xì)化六大業(yè)務(wù)版塊的制度建設(shè)，對(duì)于預(yù)防腐敗有著重要的意義。

(四)建議單位加強(qiáng)內(nèi)控監(jiān)督建設(shè)

內(nèi)控監(jiān)督是內(nèi)控體系建設(shè)重要部分，往往被單位忽略。內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施不是一日之功，需要通過(guò)不斷的評(píng)價(jià)與監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)制度上的調(diào)整和流程上的優(yōu)化。內(nèi)控監(jiān)督部門(mén)需要履行自身職責(zé)，建立監(jiān)督管理辦法，根據(jù)單位實(shí)際情況自行決定評(píng)價(jià)工作方案，運(yùn)用穿行測(cè)試、個(gè)別訪談、實(shí)地查驗(yàn)、問(wèn)卷調(diào)查等方法進(jìn)行內(nèi)控缺陷認(rèn)定，形成內(nèi)控評(píng)價(jià)報(bào)告并落實(shí)整改。

行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)雖然完成，但落實(shí)才是關(guān)鍵，一個(gè)有生命力的內(nèi)控手冊(cè)不是個(gè)“擺設(shè)”，而是在實(shí)踐過(guò)程中，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)變化及管理要求的提升，進(jìn)行不斷修訂、完善和優(yōu)化，內(nèi)控體系建設(shè)永遠(yuǎn)在路上，沒(méi)有最好、只有更好。

附：財(cái)政部近年先后頒布的相關(guān)文件目錄

2012年11月《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范(試行)》(財(cái)會(huì)[2012]21號(hào))；

2015年12月《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(財(cái)會(huì) [2015]24 號(hào))；

2016年6月《關(guān)于開(kāi)展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評(píng)價(jià)工作的通知》(財(cái)會(huì) [2016]11 號(hào))；

2017年1月關(guān)于印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理報(bào)告制度(試行)》的通知(財(cái)會(huì)[2017]1號(hào))；

2017年1月《關(guān)于開(kāi)展2016年度行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告編報(bào)工作的通知》(財(cái)會(huì)函[2017]3號(hào))。