近代以來英國城市環境治理的基本經驗探析

石峰可

摘 要：近代以來，英國在工業化過程中造成了城市環境的嚴重污染，并在長期的環境治理中積累了豐富的經驗。其中主要包括：發揮政府主導作用，立法治理城市環境;調整能源產業結構，優化城市產業布局;綠化城市公共空間，開展環境宣傳教育;創新環境治理理念，提高公眾參與水平等。當前，我國進行中國特色社會主義生態文明建設，既要積極借鑒英國在城市環境治理方面的成功經驗，也要因地制宜、與時俱進地探索自己的道路。

關鍵詞：英國;環境污染;城市環境;環境治理

中圖分類號：F299.1 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）33-0132-03

英國是近代世界第一個開展工業化和城市化的國家，但粗放的工業化和急劇的城市化卻導致了城市環境的嚴重污染，并由此危及到人們的生命健康和生活質量，英國也較早地開展了城市環境治理活動。作為城市環境治理的先行者，雖然英國走了不少彎路并付出了沉重代價，但也積累了一系列值得借鑒的經驗。雖然前輩學者對此有過不少論述，但多數比較零散難以反映全貌。本文試圖在前人相關著述的基礎上，對近代以來英國城市環境治理的經驗進行系統的梳理，為我國的社會主義生態文明建設提供參考。

一、發揮政府主導作用，立法治理城市環境

自由市場在近代英國被認為是解決一切問題的萬應靈藥，但環境在經濟學中通常被視作外部因素，因此成為了人們攫取利益而又逃避責任的“公地”，這就要求政府在環境治理中發揮主導作用。從19世紀中前期開始，面對工業化和城市化帶來的各種問題，英國政府逐漸告別“自由放任”，越來越多地干預城市公共事務，并因此在城市環境治理中發揮了主導作用。比如，此間英國議會的職能從單純的政治方面擴展到了經濟、社會和文化等方面[1]，它成立了許多有針對性的調查處理環境問題的組織機構，頒布實施了一系列進行環境治理的法律文件，為城市環境問題的解決創造了條件;英國政府也組建了包括中央衛生總局和地方衛生委員會等在內的一系列城市環境治理管理機構，實現了政府部門職能的專門化，并在城市供水、排污、垃圾清運、疾病防治等方面采取了許多措施，遏制了城市環境的持續惡化。戰后，面對城市環境污染的新形勢和環境治理的新任務，適應國家干預資本主義的趨勢，一方面，英國政府進一步優化了政府結構，設立了泰晤士河管理局、大倫敦委員會、環境部等環境管理機構，并實現了環境管理部門管理的垂直化，為城市環境治理奠定了組織基礎;另一方面，英國各級政府根據現實情況的變化，在戰前水污染治理取得一定成就的基礎上，通過采取治理燃煤煙霧和汽車尾氣等一系列有針對性的措施，對戰后危害尤大的城市空氣污染問題進行了有效治理。整體來看，在城市環境治理過程中，英國政府發揮了主導作用，它通過采取行政、法律、經濟、教育等措施有效改善了城市環境，而其中最值得一提的是其通過實施環境立法治理城市環境的做法。

事實上，英國是有實行法治的傳統和立法治污的先例的。早在13世紀英國政府就頒布過限制使用煤炭的命令，是進行大氣污染防治立法最早的國家之一[2]。到了近代，工業化的快速發展和城市化的急速推進，引發了英國城市環境的嚴重污染，并影響了城市居民的日常生活和身體健康。針對這種狀況，在從19世紀前期開始的100年左右的時間內，英國進行了持續不斷的環境立法，頒布了一連串關于食品飲料標準、環境衛生、健康和居住條件的法令[3]，并不斷修訂完善。比如，1848年的《公共衛生法》、1855年的《消除污染法》、1863年的《堿制造業控制法》、1876年的《河流污染防治條例》、1909年的《住房與城市規劃法》、1926年的《公共衛生（煙害防治）法》以及1930年的《道路交通法》等。這一時期英國的環境立法主要集中于污染控制和公共健康方面，具有被動反應立法、立法孤立分散等特征[2]。與此同時，執法力度不夠導致的違法成本低的問題也在很大程度上影響了治理效果。但這些努力還是取得了一定的成績，1892年恩格斯在《英國工人階級狀況》德文本第二版序中就明確肯定了這些變化。戰后，在經濟社會全面進步的基礎上，以1952年倫敦煙霧事件為契機，英國加大了立法治理環境的力度，相繼頒布實施諸如《清潔空氣法》《制堿工廠法》《河流污染防治法》《公共衛生法》《水資源法》《污染控制法》《機動車輛（制造和使用）規則》《環境保護條例》《環境法》《各種能源法》《汽車使用條例》等法律法規。在立法工作全面具體且與時俱進的同時，英國政府不斷加大執法力度，使英國的城市環境治理取得了明顯成效，最終告別了工業化時期污水遍地、煙霧彌天的景象。

二、調整能源使用結構，優化城市產業布局

近代英國城市環境之所以污染嚴重是因為其在工業化過程中大量使用了化石能源——煤炭。為了解決這一問題，從工業化后期開始，英國著力對能源供應和使用結構進行了調整。雖然英國煤炭儲量豐富且開采容易，但英國的煤炭多是包含著大量雜質的煙煤，20%的重量是由硫磺、揮發性碳氫化合物和其他化學物質構成的[4]。針對這種情況，從工業化后期開始，英國政府采取了立法、行政、經濟等多方面手段引導、鼓勵企業和個人減少煤炭使用量，采用污染較少的無煙煤或煤氣。為了提高煤氣供應量和降低煤氣價格，英國還在19世紀五六十年代開展了大規模的煤氣市營運動，到1875年，全英國已有76個市政府擁有了自己的煤氣公司[5]。戰后初期英國用煤量重新增長并導致嚴重的空氣污染，以1952年的倫敦煙霧事件為契機，英國政府對煤炭使用做了諸多限制，并關閉淘汰了落后的煤礦產能。與此同時，戰后石油和天然氣等相對清潔的現代能源開始得到廣泛使用，為英國城市煤煙污染的治理提供了條件。然而，石油和天然氣畢竟仍屬于化石能源，它們的大量使用造成了新的污染，加之煤炭仍然在包括發電等行業中占據重要地位，英國城市環境污染問題并未得到根本的解決。這促使包括英國政府在內的社會各界共同努力，開發和利用風能、水能、太陽能、生物能以及核能等非化石綠色能源，為英國城市環境的改善做出了不可忽視的貢獻。數據統計顯示，2017年英國低碳電源（核電、生物質、風電、光伏、水電）發電比例首次超過了50%，而化石能源（天然氣、煤、油）發電比例則降到了47.5%[6]。

由于城市具有交通等方面的優勢，在近代英國工業化過程中，工廠和人口在城市迅速聚集，工業化和城市化相互促進，使城市呈現出一片繁榮景象，但也給城市環境造成了很大的壓力。戰后，隨著城市環境問題的進一步加劇和西歐社會的整體性進步，英國社會各界充分認識到了環境污染的危害性和環境治理的必要性，開始通過優化城市產業布局來解決城市環境問題。一方面，英國政府積極疏散密集的人口和工業以減輕城市環境壓力。政府根據《工業分布法案》為大城市設置了人口和工廠密度上限，將其余所謂“剩余人口”和大部分工廠搬遷安置到附近新建的基礎設施良好并給予生產生活補貼的衛星城鎮中。經過多年的持續努力，英國工業城市的人口和工業布局都達到了較為合理的程度。據1971年的統計，倫敦內圈的人口密度為每平方英里23 693人，還不到巴黎的一半。到20世紀80年代，倫敦市區已不再是工業集中區，市區內主要是一批無污染的旅店、商店及文化娛樂場所[7]。另一方面，英國政府主動調整城市不合理的產業結構以改善城市環境。戰后，為了增強本國經濟的競爭力和減少傳統工業造成的污染，英國政府大大減少了對煤炭、鋼鐵、化工、紡織、造船、汽車等夕陽產業的支持力度，引導社會資本投向高新科技、經濟金融、文化教育、旅游度假等污染較少的現代服務業，出現了戰后發達國家所謂“去工業化”現象。比如，20世紀初，英國船舶產量占世界船舶總產量的60%，二戰后產量就不斷下降，到1985年，其造船業僅占世界商船產量的約2%了[8]。雖然英國這種“去工業化”式的產業結構升級為英國經濟的衰落埋下了隱患，但在一定時期內確實有效減輕了城市環境污染程度。

三、綠化城市公共空間，開展環境教育宣傳

近代英國城市環境污染嚴重同缺少綠色公共空間有密切關系。從19世紀前期開始，在現代科學認識發展和公眾樹木情結蘇醒的基礎上，針對新興工業城市公共空間不足和環境污染嚴重的狀況，英國政府在調查研究的基礎上開始了公共空間建設及其綠化工作。比如，1835年英國議會便通過法令，要求在城鎮建立公共園林。較大規模的城市綠色公共空間建設則是從19世紀中期開始的。這一時期，包括倫敦、曼徹斯特、索爾福德、格拉斯哥、切斯特等城市相繼建設并開放了海德公園、維多利亞公園、芬斯伯里公園、騷斯沃克公園、菲利普公園、王后公園、皮爾公園、伯肯海德公園、亞力山德拉公園、凱文格拉夫公園等公共園林[9];與此同時，英國城市街道和公路兩旁也開始大量植樹，1895年，美國《每日國際海洋》就盛贊道：僅僅在倫敦城的公路旁就有14 700株，這還不包括公園的樹木[10]。戰后，隨著環境污染問題進一步加重和人們環境意識的提高，英國城市建設綠色公共空間的步伐也相應加快，并在多年的持續努力后取得了顯著的成績。以倫敦為例，人均綠化面積高達24平方米，城市外圍還建有大型環形綠化帶，到20世紀80年代該綠化帶面積已達4 434平方千米，與城市面積之比達到2.82∶1。如今的倫敦已成為一座“綠色花園城市”，城區1/3的面積都被花園、公共綠地和森林覆蓋，擁有100個社區花園、14個城市農場、80千米長的運河和50多個長滿各種花草的自然保護區[11]。芳草萋萋、綠樹成蔭的綠色公共空間，既滋潤著居民們的日常生活，又是英國城市環境治理成效的體現。

英國自古推崇自然教育[12]，工業革命之前的傳統英國城市也因此多是綠意盎然的[10]。雖然后來工業化和城市化的發展破壞了城市環境并壓制了人們心中固有的自然意識，但環境污染的嚴重危害很快便催生了城市環境治理的相應行動，并喚醒了人們心中潛存的自然情結。當然，這種自然情結還不能同現代環境教育相提并論，但對當時以環境問題為主題的相關著述、報道、宣傳等廣義的環境教育所起的作用我們卻不能視而不見。比如，在19世紀時就已有一些學者、社會活動家和改革家們對工業化所帶來的生態環境的破壞做過預測并發出警告，甚至身體力行地進行了實際的改革活動[13]。這些言行提高了人們對于環境污染危害的認識，并為戰后英國現代環境教育的開展奠定了基礎。戰后初期，包括英國在內西方工業國家發生的一系列環境污染公害事件，為英國現代環境教育的發展提供了催化劑。從20世紀60年代起，環境教育課程開始走向英國中小學，并被列為各中小學實施項目的重要組成部分。1988年，英國議會通過《1988年教育改革法》，規定環境教育為英國公立學校實施國家課程的科目之一，標志著環境教育在學校取得穩定地位[14]。進入21世紀后，可持續發展教育的概念開始深入英國的環境教育領域。近年來，英國政府更進一步將可持續發展教育上升到了學校發展指導思想的高度。與此同時，政府宣傳、媒體報道以及學者著述等廣義的環境教育活動和學校的環境教育協同發力，共同構筑了英國現代環境教育的大教育格局。這些做法對提高青少年學生，乃至社會大眾的環境保護意識和環境治理能力產生了無可替代的作用。

四、創新環境治理理念，提高公眾參與水平

作為世界上第一個開展工業化和城市化的國家，早期的英國既沒有對環境污染問題的充分認識，也缺乏可資借鑒的環境治理經驗，更談不上先進的城市環境治理理念，這導致英國在近代以來的城市環境治理中走了不少彎路。然而，也是在這一過程中，在總結經驗和吸取教訓的基礎上，英國人創新形成了一系列先進的環境治理理念。第一，綜合治理理念。環境治理既不是某個產業、行業、企業的事，也不是某個地域、部門、個人的事，不僅需要采取法律的、行政的、經濟的措施，而且需要運用教育的、科技的、文化的手段，需要全社會齊動員、共行動，綜合運用多種方式和途徑，形成環境治理的強大合力。第二，源頭治理的理念。環境治理重在源頭的預防和保護，如果一味進行末端的污染治理，只能夠因被污染牽著鼻子走而顧此失彼、疲于奔命，只有進行源頭的預防和保護，才能既防患于未然又占據環境治理的主動權。第三，長期治理的理念。作為世界上第一個進行工業化和城市化的國家，英國最先產生了現代城市環境污染問題，也最早開始了城市環境治理的努力。但直到20世紀后期，英國的城市環境治理才取得了比較明顯的成效，英國人由此感受到，環境治理是一個長期的過程，不可能畢其功于一役，必須做好持續奮斗的準備，絕不可以掉以輕心。第四，創新治理的理念。在長期的環境治理過程中，英國人逐漸懂得，現代城市環境問題有其共性，但不同時代、地域、行業和主體在環境治理上的任務和措施又有差異，因此進行環境治理必須因地制宜、與時俱進地采取有針對性的創新舉措。

英國公眾在公共問題的討論、決策、監督以及執行方面有著深厚的自治傳統和強大的社會根基，在近代以來的城市環境治理上也有相同的表現。從19世紀開始，中產階級和部分社會上層人士就曾提出過一些關于城市環境治理的改革方案，比如霍華德的田園城市主張、蓋迪斯的城市有機綜合體理念以及查德威克所領導的公共衛生改革運動等，其中查德威克領導的活動更是直接推動了1848年《公共衛生法》的通過。戰后，城市環境問題的加重和公眾對美好環境的期許使英國政府下決心治理城市環境，并通過學校教育、公眾科普以及醫療宣傳等方式不斷提高公眾的環境意識和參與程度。第一，充分發揮公共團體在環境治理中的作用。公共團體不僅能為政府提供環境治理的意見建議，而且能對污染主體起監督作用，相比政府單方面、有限度的檢查和監督，公共團體能更好地發揮公眾的力量。第二，保護公民環境信息的知情權和監督權。在英國，任何人都可以通過網絡隨時隨地查看全國各地的環境質量狀況;政府還借鑒國外先進經驗，規定了環境公益訴訟制度，其1974年《污染控制法》規定：“對于公害，任何人都有權起訴。”[2]第三，保障媒體對環境問題的報道權和批評權。英國媒體有較強的獨立于政府的特性，若政府在環境治理上有疏失，媒體會不留情面地抨擊。2012年7月，《星期日泰晤士報》就曾質疑倫敦市政府只在監測點附近大灑化學溶劑，借以美化空氣污染指數。第四，倡導綠色低碳的生產生活方式。英國政府意識到，人是環境治理最關鍵的要素，從根本上改善城市環境，必須徹底改掉高耗能、高污染的生產生活方式。為此，政府大力提倡綠色低碳的生產生活方式，倡導公民從節約能源資源、綠色低碳出行等方面助力城市環境治理。

總之，英國在近代以來的城市環境治理中積累了包括又不限于前述內容的豐富經驗，這些都是我們在建設中國特色社會主義生態文明過程中應當積極借鑒的。但是我們必須清醒地認識到，時代、地域、制度、理念、國情等方面的不同也要求我們不能亦步亦趨地照搬英國的經驗。當前，治理中國的城市環境，需要站在建設社會主義生態文明的高度，在積極借鑒他國經驗的基礎上，用我們的決心、行動和堅持探索中國特色的城市環境治理之路。

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