黑龍江省優化營商環境的司法保障機制研究

宋丹

摘 要：營商環境的優劣直接影響或制約一國經濟發展的速度和質量，更是衡量一國重要軟實力和核心競爭力的主要指標。而司法在優化營商環境方面的功能和作用不容忽視。黑龍江省受地域、歷史、經濟等諸多因素的影響，欲建立一套規則齊備、適用廣泛、效能顯著，且能夠服從和服務于國家經濟社會發展大局的司法保障服務體系，需要經過長期的不斷探索和完善。結合黑龍江省法院系統和檢察院系統近年來在優化營商環境方面所做的實際工作，通過深入調研，直面現狀和發展瓶頸，進而提出可操作性的實施建議，以期為實現司法保障機制的構建，優化黑龍江省營商環境再上新臺階提供參考和借鑒。

關鍵詞：法治;司法保障;優化;營商環境

中圖分類號：D926.5 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）33-0193-03

何為優化營商環境？正如在去年政府工作報告中指出的，優化營商環境就是解放生產力、提高競爭力，要破障礙、祛煩苛、筑坦途，為市場主體添活力，為人民群眾增便利。培育積極健康的營商環境，離不開法治的土壤。習近平總書記也多次強調“法治是最好的營商環境”，李克強總理在十三屆全國人大二次會議上做的政府工作報告中五次講到“營商環境”，提出打造“法治化、國際化、便利化”的營商環境，其中“法治化”居于首位，從此角度可以認為營商環境的“優化”最本質上就是要建立“法治化”的營商環境。“法治”就是一桿“公平秤”，只有在“法治”的視域下才能平衡各方主體的權利義務關系，打造公平公正的競爭環境，讓營商環境更有序，企業經營更有公平感。而司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，不僅在國家權益和人權保障方面發揮最為理性、平和和重要的救濟作用，同時也為經濟發展、社會繁榮、人民生活質量提升提供有力的司法服務和保障，在建立穩定預期、提振信心、激發活力、促進發展方面更是具有不可替代的積極作用。

一、黑龍江省營商環境中司法保障環境的現狀

第一，以建促優，立法先行。在優化營商環境中堅持法治原則，成文制度是法治的基礎和保障。而以前，立法的缺失和不足是制約營商環境發展的主要因素。因此，2017年，最高人民法院先后頒布了《關于充分發揮審判職能作用切實加強產權司法保護的意見》《關于為改善營商環境提供司法保障的若干意見》《關于充分發揮審判職能作用為企業家創新創業營造良好法治環境的通知》，一系列司法文件的出臺為改善投資和市場環境，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，加快建設開放型經濟新體制提供了更加有力的司法服務和保障。此外，最高人民法院還在全面梳理現行司法解釋和規范性文件中對各類產權存在不平等保護的條例，及時進行修改、補充和完善。2019年3月，最高人民法院又發布了優化營商環境兩個司法解釋，重點圍繞強化審判執行破產工作、深化司法體制改革等方式，充分發揮司法職能作用，為營商環境的司法服務及保障提供更加具體的可操作性的依據。再此基礎上，全國各省份各地區都紛紛出臺了適合本區域經濟狀況和發展水平的法治化營商環境條例或實施意見。2019年1月，黑龍江省十三屆人大三次會議高票通過了《黑龍江省優化營商環境條例》，條例共7章63條，這是黑龍江省第一部系統優化營商環境方面的法規。條例的出臺，從立法層面為優化營商環境提供法律遵循，為持續優化黑龍江省營商環境、實現高質量發展起到了重要的促進和保障作用。2月11日，《中共黑龍江省委黑龍江省人民政府關于重塑營商新環境的意見》發布，為優化營商環境落實了責任，解決“怎么干”和“誰來干”的問題。為了貫徹落實好省委省政府優化營商環境的工作部署，圍繞兩項新規，黑龍江省司法系統陸續出臺了《關于為營商環境提供司法保障的實施意見》《黑龍江省高級人民法院關于為民營經濟發展提供有力司法服務和堅強司法保障的意見》《服務優化營商環境保障全面振興發展18條意見》《檢察院偵查監督部門服務優化營商環境二十條》等多項具體實施意見和工作方案。與此同時，哈爾濱市作為黑龍江省會城市，秉持“立法引領改革，改革推動立法”的原則，哈爾濱市人大常委會堅持“突出立管用的法、小而精的法、特色鮮明的法”的原則，一次打包集中修改城市規劃條例等10部法規、廢止12部法規，為建設打造法治化便利化的營商環境提供法治保障。

第二，多措并舉，強化服務保障。面對營造一流的可預期可穩定發展的營商環境，切實強化服務保障的司法擔當，各類各級司法機關立足于本部門工作實際，從各自職能角度最大限度地發揮本單位的職能作用，積極促成高水平、高質量營商環境的發展。自2018年3月起，全省法院系統開展了以轉作風、優環境為目標，對侵害企業合法權益行為專項打擊等10個專項清理整治活動，推進司法作風不斷好轉，司法公信持續提升，人民滿意度明顯增強。與企業零距離接觸，法院各級領導深入企業，直接與企業家對話，深度了解企業在司法領域內的需求，廣泛聽取企業對司法服務營商環境提出的意見，定期召開公眾開放日活動，與企業家、商會代表面對面交流，訴心聲談意見。面對企業遇到的各類法律問題采用多種形式的糾紛解決方案，特別是調解機制在涉商案件中的適用取得了較好的社會效果。涌現出“華姐調解室”“說和人老李調解工作室”等特色調解做法。2018年，全省法院邀請律師參與調解成功案件243件、公證參與調解成功案件990件。同時，黑龍江高院與省工商聯等13家單位搭建的分領域訴調對接平臺，為高效便捷地解決企業法律問題提供有效途徑。另外在訴訟服務方面也進行了制度化改進。推行“六個必須”，落實“四零承諾”;嚴格落實訴訟服務各項規章制度，解決群眾問累、訴累、跑累問題，提供一站式服務平臺。目前，全省法院建立訴訟服務大廳192個，積極推進現代信息技術應用，形成了訴訟服務網、12368訴訟服務熱線、電子法院系統等立體信息化服務網絡，讓信息多跑路，讓群眾少跑腿。

二、黑龍江省營商環境司法保障機制發展的瓶頸

在取得成績的同時，也應時刻關注當前服務改革優化營商環境司法工作存在的瓶頸和不足。通過調研也發現了在司法機關還存在諸多不容忽視的問題。

第一，司法服務優化營商環境意識不強。少數部門工作人員對優化營商環境建設的重要性認識不足，缺少打“持久戰”的決心和毅力。服務理念偏差，主動性不足，對“案案相關、事事影響、人人有責”的服務理念理解得不深不透，在執法辦案過程中，不能將司法辦案主動融入大局、服務大局，機械司法、孤立辦案，與社情民意、公序良俗、改革發展穩定結合不緊密;對重大案件涉及的政策、法律和司法理論問題認識不深、領會不透、把握不準，思維方式僵化，思想不解放，工作按部就班，安于現狀。面對司法改革和各項職能中心轉移所帶來的的變化，缺乏攻堅克難的勇氣，推動工作力度不大，很多工作往往卡在“最后一公里”。

第二，司法服務職能發揮不充分、措施不實。優化營商環境的切入點、著力點找得不準，對涉企、涉項目建設案件底數掌握不清，情況不明，服務措施缺少針對性;與司法機關業務工作結合不緊，延伸不到辦案一線;服務和保障區域經濟發展的積極性、主動性不夠，口號喊太多，研究解決的實際問題少，部署要求多，跟蹤問效少。對檢察系統而言，對反貪局、反瀆局、預防科轉隸后如何聚焦法律監督主責、服務保障經濟發展實踐探索不夠，開展公益訴訟、社區矯正執行監督等新增監督職能、監督領域辦法不多，工作機制還需要規范和完善;“誰辦案誰普法”落實不到位，成效不明顯，辦案質效還不能適應優化營商環境的實際需要。對法院系統而言，沒有牢固樹立“讓人民群眾在每一個司法案件中感受公平正義”的堅定信念，缺乏“工匠精神”和精細化工作態度。服務窗口接待不明文、不便捷，庭審用語不規范、駕馭庭審能力不強、裁判文書說理不充分、論證不到位、文書表述不準確，辦案過程、審判結果、裁判文書、司法行為有瑕疵、有錯誤，影響司法公開效果和法院形象。

第三，司法效率、司法公信力有待進一步提高。司法專業能力、群眾工作能力、科技工作能力、社會溝通能力、矛盾糾紛化解能力不強，機械司法、就案辦案，辦案效果不能適應經濟社會發展需要。事業心和責任感不強，精神動力不足，缺少時不我待的緊迫感和雷厲風行的好作風。辦案周期較長，和企業、群眾的司法訴求還有差距，個別案件辦案期限仍有壓縮空間，辦案效率有待提高，個別部門對檔案等資料查詢工作設定的時限不合理，不便于企業隨到隨查。“四零”承諾落實不到位特別是對重復訪、纏訪鬧訪當事人釋法說理缺少耐心，處理方式簡單生硬;對群眾反映的“煩心事、鬧心事”缺乏換位思考;個別“窗口”科室接待工作人員責任心不強，對個別信訪事項轉辦不及時，影響接訪化解效果，處理緊急突發重大訪情的能力還需提升。

三、優化營商環境健全完善司法保障機制的主要措施

（一）加強營商文化建設

強化法治思維，切實增強司法服務保障營商環境的責任感和使命感。加強法治意識教育，堅持將政治理論與業務學習相結合，充分認識重塑營商環境的重大深遠意義，增強法治、規則、契約意識教育，領導干部要帶頭尊法學法守法用法，帶頭講法普法，依法處理問題、化解矛盾，在執法辦案中自覺運用法治思維和法治方式想問題、做決策、辦事情。保障獨立行使審判權、檢察權，依法履行職責，嚴格遵守紀律，堅決履行生效的判決、裁定、行政復議決定、仲裁裁決和調解書等法律文書確定的義務，確保法官、檢察院依法獨立行使審判權和檢察權。面對服務大局、保障發展的重大政治責任，司法機關要強化服務擔當職能，增強工作的積極性和主動性，未雨綢繆，提前預判，早做準備，及時應對，妥善處理，推動形成“硬環境”與“軟環境”相得益彰，高水平營商環境與高質量發展良性互動的嶄新局面。

在全社會深入開展社會主義核心價值觀教育，深化群眾性精神文明創建活動，樹立“人人皆為營商環境、事事關系龍江形象”的主人翁意識。加強社會主義法治宣傳教育，樹立尊崇法治、敬畏法治、捍衛法治的理念，引導廣大群眾自覺守法、遇事找法、解決問題靠法，讓依法辦事蔚然成風，營造全社會尊法學法守法用法氛圍，從根本上扭轉“辦事就找人，不找人辦不成事”的不良社會風氣，努力做到“辦事不求人”。

（二）嚴格規范司法活動，進一步提升司法能力

1.加大對各類市場主體的司法保障力度。沒有確鑿證據和法律依據，司法機關不得對市場主體的法定代表人、主要管理人員采取限制人身自由的強制措施;依法需要采取的，要最大限度降低對企業正常生產經營活動的影響，并按照規定時限通知家屬。對市場主體及其法定代表人、主要管理人員的違法行為，司法機關要慎用查封、扣押、凍結等強制措施，不輕易傳喚企業負責人，不輕易凍結企業賬戶，不輕易查封企業賬冊，不輕易扣押企業財產，不輕易開警車進企業辦案，不得查封、扣押、凍結與案件無關或者超范圍的財物，嚴禁將經濟糾紛作為犯罪處理，嚴禁將民事責任認定為刑事責任。

2.加大對司法機關及其工作人員整治力度。重點整治參加、縱容、包庇黑惡違法犯罪活動，違規違法辦案，群眾和企業訴求辦理不及時、拖案不辦等問題，重點抓好對法官、檢察官的監督，強化紀檢監察與審判管理、檢察管理、申訴信訪等部門的工作聯動，形成監督合力。

3.進一步提升司法工作人員的業務能力。進一步加強教育培訓和崗位練兵，大力培養法官、檢察官執業特質和工匠精神，強化精細化辦案、精品化司法意識，做到“辦案不忘質效、審判不忘執行、審執不忘信訪”，依法公正穩妥地審理好、監督好各類案件。采取“研究型辦案”模式，強化審判實務、檢察實務問題的深度研究，統一裁判規則，規范司法文書工作，推動司法能力水平的整體提升。要推進院庭長辦案常態化，完善統一法律適用機制，嚴格落實違法審判責任追究制度，切實嚴明司法責任，實行權力清單、績效分類考核、法官檢察官懲戒、員額退出等制度，推進嚴格公正司法。

（三）完善司法服務系統，建立營商環境聯動工作機制

全面推進訴訟服務中心現代化建設和窗口訴訟服務標準化建設，持續深化窗口作風整頓和“四零”承諾服務創建工作，建立健全統一的訴訟服務窗口工作規范標準，加大力度整改窗口工作人員的紀律作風，暢通現場、電話、網絡投訴渠道，強化立案問題個案監督，力爭達到群眾滿意度100%。細化訴前指導工作，前移釋法解疑關口，嚴格落實一次性告知、首問負責制等工作制度，力爭實現訴訟輔導率100%。加快推進跨域立案訴訟服務改革，優化網上訴訟服務功能，推動訴訟事項跨區域遠程辦理、跨層級聯動辦理，解決異地訴訟難等問題，讓人民群眾享受平等、同質、無差別訴訟服務，切實減輕群眾訴累。建立營商環境聯動工作機制。建立損害營商環境案件聯動追責制度，營商環境建設監督部門發現有關人員涉嫌違紀違法需要追責的，及時向監察、組織等部門提出問責或者給予黨紀、政務處分的意見，紀檢監察、組織等部門要依紀依法嚴肅追責，并及時將追責結果反饋營商環境建設監督部門。黨委、政府優化營商環境領導小組要組織紀檢監察、黨委有關部門、法院、檢察院和政府有關部門建立聯席會議制度，溝通、研究、協調、處理、解決優化營商環境的重大問題，分析研判優化營商環境工作的形勢和任務，督促各地各部門落實相關政策和任務，定期向本級黨委、政府匯報優化營商環境工作情況。暢通舉報渠道，依托12309檢察服務熱線、舉報電話、投訴舉報箱、網上“投訴舉報直通車”“兩微兩端”開設的“舉報窗口”等方式，多渠道了解掌握突出問題。進一步健全違法違紀人員線索受理、調查、反饋、追責機制，規范核查程序，及時核查反饋，確保群眾舉報能安心、不落空、有回應。

（四）健全完善多元化解決糾紛的機制

1.加強訴調對接工作機制建議。嚴格貫徹落實并充分利用黑龍江省法院、省公安廳、省司法廳、省工商聯等部門共同印發的《關于建立矛盾糾紛多元化解訴調對接工作機制的若干意見》所搭建的訴調對接平臺，加強訴訟與非訴訟糾紛化解渠道有效銜接。

2.加強與其他機構的協調配合。按照《最高人民法院、全國工商聯《關于發揮商會調解優勢推進民營經濟領域糾紛多元化解機制建設的意見》》《黑龍江省社會矛盾糾紛多元化解條例》要求，加強與行政機關、公正機構、仲裁機構、調解組織、協會和商會等各部門的協調配合，形成實質性化解矛盾糾紛的合力，發揮各自在調解和商事仲裁方面的作用，及時有效化解矛盾糾紛。

3.充分發揮律師調解的作用。積極引入律師等第三方參與接訪代理、案件評析、公開聽證、公開答復等方式，探索建立與人民調解組織、行業調解組織的銜接聯動機制，處理棘手信訪問題。在推進律師調解全覆蓋工作中，完善調解程序，加強制度保障，積極引導律師參與化解涉企民商事糾紛，倡導將相關專門領域的矛盾糾紛優先委派至專業律師或律師團隊進行調解。

4.依法審理仲裁司法審查案件。嚴格貫徹落實最高法院仲裁司法審查案件歸口辦理工作，積極探索建立具有龍江特色的涉外仲裁司法審查機制，充分發揮黑龍江法院、檢察院在東北地區“一帶一路”多元化解糾紛機制中的司法保障作用，切實落實調解、行政復議、仲裁、訴訟相銜接的多元化解糾紛解決機制。

全面建設法治化營商環境，強化司法擔當，服務保障一流法治營商環境建設，是踐行十九大精神，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義的重要保障。2019年全省司法系統定深挖癥結根源，壓實落靠責任，堅持不懈打好作風整頓攻堅戰、持久戰，推進全省司法作風不斷好轉、司法公信持續提升，為社會主義現代化新龍江建設提供有力司法保障。

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