我國中西部高等教育快速發展政策演進及政策工具分析

王雅婷

摘 要：我國中西部地區由于地理位置原因，長期以來經濟發展落后，高等教育事業也與東部沿海地區有較大差距。國家近些年來通過對口支援西部地區高等學校計劃、“省部共建”高校、中西部高等教育振興計劃、“部省合建”高校等政策對中西部地區的高等教育事業開始發力。其中，選擇合適的政策工具是政策實現成效的重要一環，在我國中西部高等教育快速發展政策中，主要運用的政策工具有權威工具、激勵工具、能力工具、符號與規勸工具和學習工具五種。對這五個政策工具進行逐一分析，并提出政策工具運用的建議。

關鍵詞：中西部;高等教育;高等教育政策;政策演進;政策工具

中圖分類號：G648 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）33-0188-02

引言

教育事業是一個民族的未來，是一個國家的希望。從科教興國、人才強國到十九大“教育事業放在優先位置”，自改革開放以來，黨和國家對教育事業的關注和投入都是史無前例的。高等教育在我國教育體系中是專門培養高精尖人才的一環，當前我國中西部地區，由于經濟發展落后，資源匱乏，人才稀缺，一直以來在高等教育發展勢頭上落后于東部沿海地區。為了解決高等教育資源分布不均的問題，國家推出了一系列促進中西部高等教育快速發展的政策。本文通過運用英格拉姆與施耐德的五個政策工具分類，對中西部高等教育發展政策進行分析，探尋國家對中西部高等教育的政策支持走向，提供政策發展建議。

一、中西部高等教育發展政策演進

我國政府發布的關于促進中西部高等教育發展的相關政策，主要有以下幾個。

1.對口支援西部地區高等學校計劃。2001年6月，在我國實施西部大開發戰略的背景下，教育部發布了《關于實施“對口支援西部地區高等學校計劃”的通知》，我國促進中西部高等教育發展正式拉開了序幕。

2.“省部共建”高校。2004年，教育部決定與河南省重點共建鄭州大學，此即中國第一所省部共建大學的由來。同年決定與中西部無教育部直屬高校的省（自治區、直轄市、新疆生產建設兵團）各共建一所地方大學，即省屬高校與教育部共建，簡稱“省部共建”高校。

3.中西部高等教育振興計劃。2010年7月，中共中央、國務院頒布實施《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》，提出要“優化區域布局結構。設立支持地方高等教育專項資金，實施中西部高等教育振興計劃”。2013年，教育部、國家發改委、財政部等多部委聯合印發了《中西部高等教育振興計劃（2012—2020年）》，“中西部高等教育振興計劃”開始啟動。

4.“部省合建”高校。2018年，教育部在北京召開指令支持和提升中西部高等教育發展座談會，“部省合建”工作開始啟動。“部省合建”這一新的機制和模式，是在當前我國中西部地區還沒有部屬高校的省份，按照“一省一校、一校一策”的原則，重點支持河北大學、山西大學、內蒙古大學等14所高校建設。

二、中西部高等教育發展政策工具分析

通過對中西部高等教育發展政策進行分析，要想縮短中西部地區與東部地區高等教育的差距，更加直接有效地實現政策目標，必須選擇合理的政策工具并精準執行政策。英格拉姆與施耐德以“公共政策通常總是試圖讓人們去做他們以別的方式不可能做的事情;或者它能使人們去做他們以其他方式一直沒有做的事情”為假設，總結出了五個政策工具：權威工具、能力工具、激勵工具、符號與規勸工具和學習工具。本文通過從這五個工具的視角入手，對中西部高校發展政策進行分析。

1.權威工具便于政策推行。權威工具意味著政府運用強制性措施要求政策主體按照其規定達成政策目標，它依托于的是國家的權力屬性，許可、禁止、命令、監督等是其主要表現形式。高校是隸屬于政府的事業單位，在中西部高等教育發展政策中，政府具有對高校的直接控制權。在中西部高等教育振興計劃中，要求“教育部、國家發展改革委、財政部聯合組建《中西部高等教育振興計劃》實施工作領導小組，決定重大方針政策和實施方案，協調解決重大問題，指導《振興計劃》的組織實施工作”等等。這種方式便于政策自上而下的推行，也有利于各個組織部門之間進行協調，促使目標迅速的達成，減少內部沖突引起的爭端和政策擱置。

2.激勵工具調動高校發展信心。激勵工具是政府通過一定的回報引導和鼓勵政策客體與其追求并實現共同政策目標。在中西部高等教育政策中，主要體現為政府通過引導資源分配的方向以及制定獎懲指標，通過物質或其他方面的激勵，誘導高校實現政府政策目標，帶動中西部地區高等教育事業的“內生性”發展。在“中西部高校綜合實力提升”工程中央財政向14所高校投入60億元，平均每校獲得4.29億元，通過資金的支持來帶動中西部地區教育實質性的改善。在部省合建高校中，教育部更是圍繞參照教育部直屬高校的標準對待部省合建高校，這一舉措對高校能夠起到明確的激勵作用。

3.能力工具凸顯長期效果。能力工具是政府通過對目標群體提供資源、信息、培訓等方面的支持，促使其達到政府的政策目標，強調長期的效果。在中西部高校發展政策中，政府通過提供人才培訓機會、對口支援幫扶等幫助中西部高校提升自身能力，實現發展，凸顯出了新時代政府制定教育政策時的特色。中西部等教育振興計劃中的“千名中西部大學校長海外研修計劃”，便是給中西部校長學習的平臺，提高他們的管理能力和戰略視野。通過加強中西部高校人文社會科學重點研究基地建設，支持中西部高校學術能力的提升，以此來吸引優秀博士畢業生前來任教。

4.符號和規勸工具引領高校價值觀。符號和規勸工具假定目標群體會依據自身的價值觀來判斷是否去執行政策，政府通過工具性的引導，運用政策向目標群體輸入價值觀和信念來保持政策的穩定性。給予高校“部省合建”“雙一流”等稱號以及國家重點實驗室、國家重點學科等代表身份的符號性描述意味著對其的認同。政府通過對中西部高校“服務國家特殊需求博士人才培養項目”和“服務國家特殊需求碩士人才培養項目”試點工作的指導，對高校灌輸服務社會的意識形態。國家為高校提供資源，高校也需要按照國家的要求培養人才滿足社會需求，二者建立的雙向互動關系使政策擁有可持續發展的空間。

5.學習工具激發高校提升動力。學習工具的目的是為了激發目標群體的學習動力，與政策制定者定期進行互動，提高理解政策的能力。教育部在制定《中西部高等教育振興計劃（2012—2020年）》時，公開向各界征求意見，比如說聽證會、座談會等方式，讓政策目標參與到政策制定的過程中去。這種方式可以廣泛吸納中西部高校代表人的意見，切實體會到各個高校的難處，在政策制定時更加有針對性，激發其學習的動力。

三、中西部高等教育發展政策工具建議

1.充分運用多種政策工具，加強不同工具協調配合。每一種政策工具都具有自身的有效性和局限性，所以在選擇政策工具時，要分析不同政策工具的優缺點，在不同政策工具組織使用時，也要增強其系統協調性。當前英美國家越來越呈現出對權威工具的保守使用，對我國來說，隨著擴大高校辦學自主權的呼聲越來越高，在政策制定中，一方面應加強組織管理，確保政策的順利實施，另一方面對高校具體事務的涉及，應引入新的政策工具代替以權威工具為主的方式，減少對其控制。在中西部高校快速發展政策中，當前主要運用的是權威工具和激勵工具，能力工具、符號和規勸工具以及學習工具的運用較少，這和我國政府從計劃經濟以來延續下來的強制命令型政策有關，市場和社會的活力有待進一步激發和強化。而后三種工具正是可以激發高校自身學習的動力，通過政策性的引導，充分利用資源，調動自身活力，促進其發展。

2.減少強制性工具的使用，增加激勵性工具的份額。這里所指的強制性工具主要為權威工具，屬于計劃性、制度性的傳統方式。激勵性工具包括除權威工具之外的激勵工具、能力工具、符號和規勸工具以及學習工具，它們屬于運用政府強制性指令之外的如通過資金支持、信息支持、交流座談等方式對高校進行“柔性”支持。在支持中西部高等教育快速發展的政策中，應當對強制性工具使用的邊界有所限制，避免“剛性”指令對高校自主權的損害，也確保政府權力在合理范圍內行使。在對激勵性工具進行使用時，要了解高校的利益訴求，把握政府和高校的利益共同點，給高校更多自主發展的空間，使政府對中西部高校的支持更加體現公平性、靈活性、適度性。

3.及時調整政策工具的運用，合理安排使用效果評估。高等教育事業是一個循序漸進的發展過程，每一階段有不同的目標和戰略任務。政府在進行政策制定時，應根據當期高校發展的現狀，因“校”制宜地運用合理的政策工具來滿足現階段的任務要求。在階段性任務完成時，可適當引進第三方評估機構對政策實施的效果進行評估，精準分析不同政策工具達成的效果。在政策修訂或制定時，及時對上一個階段中已不適宜現階段發展的政策工具進行動態調整，對計劃使用的政策工具方案進行可行性評估，并適度地改進和創新。

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