淺談新形勢下我國土地資源資產(chǎn)離任審計

(蘭州財經(jīng)大學(xué) 甘肅 蘭州 730000)

一、土地資源資產(chǎn)離任審計目標(biāo)

文件《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計規(guī)定(試行)》中提出了自然資源資產(chǎn)的五個總體目標(biāo)，結(jié)合我國土地資源現(xiàn)狀將我國土地資源資產(chǎn)審計目標(biāo)分為五個方面：一是貫徹執(zhí)行。評價審計期內(nèi)各項政策的執(zhí)行是否合法、合理。二是摸清家底。明確審計期內(nèi)轄區(qū)土地資源資產(chǎn)的數(shù)量、質(zhì)量及土地資源環(huán)境變化情況。三是查處問題。著力查處土地資源資產(chǎn)在開發(fā)、利用、保護(hù)和管理方面存在的失職、瀆職和違法違紀(jì)違規(guī)問題。四是責(zé)任追究。對審計過程中查處的不同性質(zhì)、不同內(nèi)容、不同程度的責(zé)任進(jìn)行界定。五是規(guī)范管理。

二、土地資源資產(chǎn)離任審計重點內(nèi)容

(一)土地資源資產(chǎn)法規(guī)政策執(zhí)行與落實情況

審查完成上級土地資源政策法規(guī)的貫徹和戰(zhàn)略規(guī)劃的組織情況、政策建立情況。審查是否建立健全管理土地資源資產(chǎn)的政策制度體系。是否有健全的工作機(jī)構(gòu)和相應(yīng)的人員配置；是否簽訂土地保護(hù)責(zé)任書；是否設(shè)計地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案等。

結(jié)合上級黨委、政府、國土等部門對土地管理工作的考核，審查土地資源資產(chǎn)方面的戰(zhàn)略方針和政策的執(zhí)行情況。審查土地資源資產(chǎn)管理規(guī)劃目標(biāo)、年度計劃目標(biāo)的落實情況；審閱土地資源保護(hù)管理責(zé)任書、基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任書、土地利用總體規(guī)劃落實情況；審查打擊違法建設(shè)工作成果，抽查鎮(zhèn)域內(nèi)關(guān)于土地保護(hù)宣傳設(shè)施配置情況、檢查巡查隊人員配置及上崗情況，檢查管理和考核制度落實情況。

(二)土地資源資產(chǎn)重大決策事項

土地資源資產(chǎn)的重大決策事項包括公共政策、涉及土地的資金項目方面的制度等。審計人員要查閱審計對象轄區(qū)黨委、政府的決議決定、出臺的文件、會議紀(jì)要和領(lǐng)導(dǎo)批示等，檢查審計期內(nèi)有關(guān)土地資源審批、開發(fā)、利用、節(jié)約、管理、保護(hù)和防治土地災(zāi)害的重大決策事項是否合規(guī)合理。

(三)土地資源目標(biāo)責(zé)任完成情況

從被審計對象的行為導(dǎo)向角度來看，土地資源目標(biāo)責(zé)任完成情況指土地資源的資產(chǎn)管理及土地資源保護(hù)的具體相關(guān)指標(biāo)、上級政府下達(dá)給地方指標(biāo)任務(wù)是否得到有效落實。

(四)土地資源資產(chǎn)管理情況

關(guān)注土地開發(fā)利用總體規(guī)劃的實施。重點審計核查土地供應(yīng)情況。在土地供應(yīng)環(huán)節(jié)嚴(yán)格把控與審核以利于實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

(五)土地資源資金管理情況

檢查土地資源資金的籌集渠道是否合法合規(guī)，上級下達(dá)、下級預(yù)算安排的專項資金是否全額納入了土地財政預(yù)算管理使用；資金是否按進(jìn)度、及時撥付到位；資金的使用是否符合預(yù)算計劃，有無擠占、挪用專項資金等行為。

三、土地資源資產(chǎn)離任審計方法

綜合整理部分文獻(xiàn)資料，參考全國開展自然資源資產(chǎn)離任審計的情況，主要有以下九種審計方法：文件審查法，數(shù)字核對法，圖紙比對法，現(xiàn)場目審法，座談詢問法，資料審查法，帳實核對法，差異分析法，編制報表法。在執(zhí)行土地資源資產(chǎn)離任審計的過程中需根據(jù)具體情況選擇適用的審計方法。

四、土地資源資產(chǎn)離任審計程序

(一)編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表

基于《土地利用現(xiàn)狀分類》(GB/T21010-2017)，選取合適的類別對土地資源進(jìn)行分類核算。在自然資源核算理論框架下，以自然資源管理部門統(tǒng)計調(diào)查數(shù)據(jù)作為實物量基礎(chǔ)，按照“期初量+本期增加量-本期減少量=期末量”的等式核算實物量下的土地資源資產(chǎn)變動情況。在每個資產(chǎn)負(fù)債表日，將各項資產(chǎn)統(tǒng)計數(shù)據(jù)使用實物計量(按各類土地資源分類下土地資源的面積)和價值計量(按貨幣單位)兩種計量方式進(jìn)行編制。土地資源負(fù)債明細(xì)表依據(jù)區(qū)域內(nèi)計量期間的土地資源現(xiàn)狀(即資產(chǎn)項目)與相應(yīng)的國家標(biāo)準(zhǔn)之間的差距(即土地資源現(xiàn)狀未能達(dá)到國家相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn))進(jìn)行編制，用于體現(xiàn)當(dāng)期現(xiàn)時義務(wù)的實物量與對應(yīng)發(fā)生的成本(即價值量)。(基本格式如下表所示)

XX市土地資源資產(chǎn)負(fù)債表年度:數(shù)量單位:制表人:制表日期:價值量單位:復(fù)核人:土地資源資產(chǎn)期初期末數(shù)量價值量數(shù)量價值量土地負(fù)債及凈土地資產(chǎn)期初期末數(shù)量價值量數(shù)量價值量耕地水田一、土地負(fù)債水澆地法定土地負(fù)債旱地耕地合計園地果園茶園其他園地園地合計林地有林地灌木林地其他林地林地合計草地天然牧草地人工牧草地其他草地草地合計城鎮(zhèn)村及工礦用地城市建制鎮(zhèn)村莊采礦用地風(fēng)景名勝及特殊用地城鎮(zhèn)村及工礦用地合計交通運輸用地鐵路用地公路用地農(nóng)村道路用地機(jī)場用地港口碼頭用地管道運輸用地交通運輸用地合計水域及水利設(shè)施用地河流水面湖泊水面水庫水面坑塘水面沿海灘涂內(nèi)陸灘涂溝渠水工建筑用地冰川及永久積雪水域及水利設(shè)施用地合計其他土地設(shè)施農(nóng)用地田坎鹽堿地沼澤地沙地裸地二、凈土地資產(chǎn)其他土地合計土地負(fù)債和凈土地資產(chǎn)合計土地資產(chǎn)總計

(二)篩選評價指標(biāo)

1.政策執(zhí)行情況指標(biāo)。根據(jù)《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計試點工作的指導(dǎo)方案》確定的審計內(nèi)容，針對土地資源特征、生態(tài)文明建設(shè)要求，選取“政策法規(guī)貫徹落實情況”、“政策法規(guī)建立和執(zhí)行情況”、“約束性指標(biāo)以及目標(biāo)責(zé)任制完成情況”、“重大決策情況”4項指標(biāo)。

(1)政策執(zhí)行效果指標(biāo)。審計人員要重點關(guān)注土地資源在管理利用過程中所帶來的成果效益，即土地利用效益，它是指單位面積土地上投入的資源所實現(xiàn)的有效成果。在選取土地利用產(chǎn)出方面的指標(biāo)時，首先要考慮經(jīng)濟(jì)效益。其次要考慮生活質(zhì)量、社會發(fā)展等方面的影響，即社會效益。最后，由于土地資源具有不可再生的特點，需要把生態(tài)效益結(jié)合起來。因此，在產(chǎn)出方面選取了“經(jīng)濟(jì)效益”、“社會效益”、“環(huán)境效益”3項指標(biāo)。

①經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)選取理由及說明：土地利用經(jīng)濟(jì)效益主要是指土地投入與所取得的成果之間的比較，投入產(chǎn)出率高，則土地利用經(jīng)濟(jì)效益好，反之則經(jīng)濟(jì)效益就差。因此，土地利用的經(jīng)濟(jì)效益主要選取“地均GDP”、“地均二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值”、“地均財政收入”3項指標(biāo)。

②社會效益指標(biāo)選取理由及說明：土地利用社會效益是指被審計對象所在地區(qū)因土地利用產(chǎn)生的政治和社會影響、滿足社會需求的程度。土地社會效益的可以從“人口密度”、“人均建設(shè)用地面積”、“人均耕地面積”3項指標(biāo)來反映。

③環(huán)境效益指標(biāo)選取理由及說明：土地利用中的環(huán)境效益是指在以建設(shè)“兩型社會”為目標(biāo)的前提下，因土地利用對被審計對象所在地區(qū)產(chǎn)生的生態(tài)影響。隨著土地開發(fā)和利用的程度持續(xù)提高，對系統(tǒng)中能量流動和循環(huán)產(chǎn)生的干擾逐漸增強(qiáng)，生態(tài)系統(tǒng)中的某些物質(zhì)、能量因此發(fā)生了變化，產(chǎn)生了生態(tài)影響。該指標(biāo)在一定程度上體現(xiàn)了城市人口對城市環(huán)境的需求。選取“建成區(qū)綠化覆蓋率”、“人均公園綠地面積”、“生活垃圾無害化處理率”3項指標(biāo)。

(2)自然資源利用效率指標(biāo)。在土地資源管理過程中，選取了“土地利用結(jié)構(gòu)”、“土地利用強(qiáng)度”2項指標(biāo)。

①土地利用結(jié)構(gòu)指標(biāo)選取理由及說明：在選取土地利用結(jié)構(gòu)方面指標(biāo)設(shè)計時，審計人員要考慮所在地區(qū)各種用地之間的比例關(guān)系，它可以直接反映一定時期內(nèi)的土地利用特點，故選取“土地墾殖率”、“林地覆蓋率”、“建設(shè)用地面積比”3項指標(biāo)。上述指標(biāo)承擔(dān)了所在地區(qū)較大的土地利用功能，但不能全面反映該地區(qū)土地利用功能，進(jìn)而選取“土地利用多樣性指數(shù)”，來反映土地利用功能的完善度。因此，在土地利用結(jié)構(gòu)方面，選取“土地墾殖率”、“林地覆蓋率”、“建設(shè)用地面積比”、“土地利用多樣性指數(shù)”4項指標(biāo)。

②土地開發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)選取理由及說明：在土地開發(fā)強(qiáng)度方面指標(biāo)設(shè)計時，審計人員要綜合考慮被審計對象所在區(qū)域主體功能地位、土地節(jié)約集約利用水平，它可以直接反映一定時期區(qū)域內(nèi)土地利用的充分化情況。選取了“土地利用率”、“新増建設(shè)用地面積下降率”、“單位GDP建設(shè)用地面積下降率”3項指標(biāo)。

(3)資金使用指標(biāo)。我國審計署要求審查土地資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)資金的征收、管理和分配使用情況，因此對照審計試點方案，在審查土地資源資產(chǎn)管理過程中的情況時，著重檢查相關(guān)資金的支出范圍、標(biāo)準(zhǔn)以及程序是否真實、合法，特別是土地資源資金是否按照進(jìn)度撥付，撥付的資金是否用于土地整理項目；相關(guān)資金來源是否合法合規(guī)，土地資源資金納入預(yù)算管理、符合預(yù)算目標(biāo)的情況等。考慮到審計成本因素，結(jié)合工作效益，在選取投入方面評價指標(biāo)時，僅從土地資金管理使用角度來設(shè)置評價指標(biāo)，初步選取“土地資金征收情況”、“土地資金管理情況”2項指標(biāo)。

①土地資金征收情況指標(biāo)選取理由及說明：在土地資金征收情況指標(biāo)設(shè)計時，審計人員重點審查是否存在應(yīng)征未征土地出讓收入、土地出讓收入未及時入庫等問題，如：減免、緩征土地出讓收入，變相減免土地出讓收入，拖欠、少繳土地出讓收入，因此選取了“土地資金征收率”、“土地資金入庫率”2項指標(biāo)。

②土地資金管理情況指標(biāo)選取理由及說明：在土地資金管理情況指標(biāo)設(shè)計時，審計人員重點審查是否存在土地資金未納入預(yù)算管理，預(yù)算執(zhí)行力不高，擠占、挪用、拖欠資金等問題，因此選取了“土地資金預(yù)算管理率”、“土地資金撥付到位率”、“土地資金使用合規(guī)率”3項指標(biāo)。

(三)構(gòu)建評價指標(biāo)體系

將上述指標(biāo)進(jìn)行整合所構(gòu)建的自然資源資產(chǎn)離任審計中土地資源評價指標(biāo)體系框架如表1所示。

表1 自然資源資產(chǎn)離任審計土地資源評價指標(biāo)體系

【注釋】

①公式中：H為土地利用多樣性指數(shù)，Pi為各種土地利用類型所占的百分比，n為土地利用類型的種類。H值越大，土地利用多樣性程度越大。