我國稻谷收儲制度改革研究

(湖北工業大學 湖北 武漢 430000)

一、引言

水稻作為我國最主要的糧食作物，其播種面積、總產量和單產均居糧食作物首位。在我國，有60%以上的人口是以大米為主食，稻谷市場和價格的穩定對于保持國民經濟發展、社會穩定以及保障糧食安全都至關重要，不容忽視。因此，稻谷收儲歷來是關系經濟社會全局的重大問題。自2004年以來，我國實現了有史以來的糧食“十二連增”，糧食生產能力得到極大的提升，為保障糧食安全提供了重要保障。其中以最低收購價政策為主的價格支持政策發揮了顯著的積極作用，達到了政策的預期目標。

然而，隨著國內外糧食供求形勢日益復雜多變，現行的稻谷托市收購政策已經暴露出一些不容忽視的問題，在一定程度上導致了國內糧食市場的扭曲，糧食產量、糧食庫存量與糧食進口量“三量齊增”現象越發明顯；財政壓力、庫存壓力、倉儲壓力、銷售壓力不斷加大，加快了糧食收儲制度改革。

二、我國稻谷收儲制度的變遷

稻谷是我國第一大糧食作物，是口糧中最主要的消費品種，與人們生活最為密切，直接關系到國家糧食安全，因此，對稻谷收儲制度的改革關系顯得尤為重要。中國稻谷收儲制度改革方面，經過長時間探索，走過了從“全面保護”到“選擇保護”再到“重點保護”的三個階段(高鳴、竇光濤、何在中，2018)。

(一)1990-1993年，稻谷價格全面保護階段

1990年，我國開始對稻谷實行收購保護價政策。1990年7月，國務院發布《關于加強糧食購銷工作的決定》，要求各地在以縣為單位完成國家征購任務后，對有意愿繼續交售余量的農民不能限收或拒收。1990-1992年，這三年期間一直實行稻谷收購保護價，保護范圍是農民手中愿意交售的余糧，保護標準是糧食議購休，保護方式是敞開收購。

1993年2月，國家頒發了《關于建立糧食收購保護價格制度的通知》，表明我國正式建立糧食收購保護價制度。1993年開始實行的收購保護價不低于定購價，并且沒有強調“敞開收購”，而是“保護價格的實施范圍限于原國家定購和專項儲備的糧食”。

(二)1994-2003年，稻谷價格選擇保護階段

在稻谷價格保護制度建立以后，國家開始從組織管理、倉容裝備、資金技術等方面進行完善該制度，確保該政策制度順利落實。首先，建立“米袋子”省長責任制，從組織制度層面保障糧食價格的順利落實。在初步建立價格保護制度以后，1994年5月頒布《國務院關于深化糧食購銷體制改革的通知》確保地方領導責任制，明確規定“實行省、自治區、直轄市政府領導負責制，負責本地區糧食總量平衡。1995年3月的《政府工作報告》中進一步明確規定，要繼續堅持落實“米袋子”省長責任制。

1999年，由于我國稻谷生產結構性矛盾出現，稻谷庫存積壓量較大，優質品種相對不足，一些品種銷售不暢，導致財政補貼負擔過重，國家決定對早秈稻實行退出保護價收購范圍，降低中晚稻的定購價水平，從而做到按質論價，促進生產者加快生產結構調整。

(三)2004年至今，稻谷價格重點保護階段

2004年，稻谷最低收購價政策開始在我國實行，即當市場價格低于最低收購價時，由國家指定的糧食企業按最低收購價托市收購，在市場價格高于最低收購價是，按實際市場價格收購，國家定期發布最低收購價預案。2008年，為了應對國際糧食市場價格的波動，國家在最低收購價政策的基礎上實行臨時收儲，確保國內糧食市場穩定。

三、我國稻谷最低收購價運行現狀

稻谷最低收購價政策的實施使我國稻谷產量逐年增加，稻谷價格相對穩定，有力地預防了價格異常波動給農民帶來不利影響。總的來看，這一政策為穩定糧農收入、激發農民種糧的積極性、保障國家糧食安全發揮了重要作用。

(一)稻谷最低收購價政策的運行情況

從2004年開始實行稻谷最低收購價政策開始，2004至2008年間，托市價格水平一直維持穩定不變。2004年是執行稻谷最低收購價政策的第一年，對政策目標及實施細則的把握并不成熟，處于摸索期。2008年以后，托市價格有較大幅度提高，到2014年，稻谷最低收購價比2004年的最低收購價漲幅接近一倍，導致加工企業面臨稻強米弱的局面，難以持續發展；稻谷階段性供求過剩問題突出；國內價格高于國際市場價格，直接進口或替代進口甚至走私，致使稻谷庫存居高不下；國家財政負擔越來越重。自三大主糧之一的玉米2016年率先取消臨時收儲政策，稻谷也開啟了最低收購價下調的道路。由于我國水稻市場供需格局矛盾突出，存在高庫存、高進口、高成本的三高壓力，考慮稻谷的生產成本、市場供求、國內外市場價格和產業發展等各方面因素，經國務院批準，2017年稻谷最低收購價格近年來首次全面下調。

我國稻谷最低收購價預案執行情況(單位：元/斤)

(二)最低收購價的政策績效

自2004年開始執行稻谷最低收購價政策以來，推動了農民種糧積極性逐步攀升，拉動了稻谷產量起到了政策托市的作用，實現了政策的目標。

1.對我國稻谷生產的影響

稻谷是我國主要口糧品種之一,在我國糧食生產、消費與保障國家糧食安全方面占有極其重要的地位，全國60%左右的人口以大米為主食，其他品種的糧食無法對大米進行替代。

受稻谷最低收購價格政策推動,稻谷產量持續增加,從2004年的17908.8萬噸增加到2017年的21267.6萬噸。國家通過實施最低收購價政策，在必要時對稻谷價格進行了托底，整體上穩住了市場糧價，保障了市場供應，保證了種糧農民受益。從稻谷種植面積和產量來看，除個別年份外，我國稻谷的種植面積和產量都是呈上升態勢(數據來源于中國統計年鑒)。2017年，我國稻谷種植面積為30747千公頃，稻谷產量為21267.6萬噸，分別比2004你增加了8.3%和18.8%。

2.托住了稻谷市場價格

在啟動稻谷最低收購價政策的年份，稻谷市場價格是有些波動的，但是當稻谷市場價格低于最低收購價預案的價格時，由于最低收購價政策的及時啟動，稻谷市場價格又逐步回升，因而稻谷最低收購價政策的啟動穩定了稻谷市場價格。

四、當前稻谷收儲制度產生的弊端

當前的稻谷收儲制度，在穩定稻谷生產、促進中糧農民增產增收方面有積極的作用，但是稻谷的最低收購價、臨儲政策以及高庫存已經干擾了市場,影響了糧食市場主體的正常運行,稻谷產業出現“稻強米弱”的不利局面。

(一)扭曲了市場機制，對農民生產缺乏導向

國家為保障糧食安全，特別是保障口糧的絕對安全，對稻谷實施了最低收購價政策，但這種“托市價格”扭曲了糧食市場價格運行傳導機制，導致糧食市場價格不能快速的、正確的、及時的、靈敏的傳導糧食市場的供求信息和糧食價格信息，從而使糧食市場喪失了優化資源配資和自動調節糧食供求以及調節糧食價格的功能，而且對農民調整生產結構的市場導向產生了偏差，農民會認為，有力最低收購價政策，有政府托底收購，不愁生產出來的糧食賣不出去，加重種糧農民的依賴心理，弱化糧食市場的應變能力。但政府基于財政負擔等因素的考慮，也不可能無限制地提高最低收購價，況且，近年來我國糧食價格普遍高于國際價格。正是由于這種托市價格存在，農民難以根據市場價格和供求關系來進行有效的結構調整，導致出現了“三量齊增”現象，出現了農民增產不增收局面。

(二)稻谷庫存高，倉容壓力大

自2004年我國實行稻谷最低收購價政策以來,多次啟動稻谷最低收購價預案,加之農戶存糧意愿下降，托市價高于市場價，農戶更愿意將稻谷出售給國家，因此收購量相對較大,稻谷期末庫存量也逐年累積，充分發揮了稻谷庫存的“蓄水池”作用。據中華糧網數據中心有關資料表明,2014年我國稻谷期末庫存量高達124.4×106t,是2004年庫存量的3.72倍,相當于當年稻谷產量的60.23%。

但是自2012年以后，隨著我國稻谷的連續豐收，大米進口激增，占據國內部分稻谷市場，最低收購價政策收儲的糧食競爭力不強，市場順價銷售困難，導致稻谷庫存壓力越來越大，不斷加大地方倉容壓力，長此以往，勢必會造成賣糧難局面。2016年1月《糧油市場報》數據顯示，2015年中儲糧全年累計收購政策性糧食1.75億噸，而累計拍賣政策性糧食僅1850萬噸。這種進庫多出庫少的現象已持續多年，糧食長期儲存導致品種下降，造成新的巨大損失。

(三)造成政府財政負擔

按照最低收購價政策收購的稻谷，一方面由于是按照最低收購價收購的，收購價格高于市場價格，加上必要的倉儲保管、質檢以及日常監管等費用，進一步抬高了稻谷的價格；另一方面最低收購價政策收購的沒有區分稻谷品種，大多都是符合標準等級的普通稻谷，本身質量一般，加之稻谷儲存超過一年其品質進一步下降；而且，進口大米的比重增加，占領部分國內市場，導致難以實現順價銷售。根據國家糧食交易中心售賣的最低收購價政策稻谷數據顯示，每年成交的數量十分有限，超期儲存導致質量下降，最后不得不作為陳化糧進行處理，導致糧食浪費嚴重，影響糧食安全的可持續供給能力。

在稻谷按照最低收購價政策收購糧食之后，需要對糧食進行保管，而這些最低收購價糧食的保管費用是由中央財政負責。中央財政不僅要支付最低收購價糧食的利息費用，還要支付稻谷每年的保管費用，同時還要每年撥付給中儲糧公司質檢、監管等日常費用。加上按最低收購價政策敞開收購農民手中余糧，其價格高于國內糧食市場價格，購進來的糧食可能不能實現順價銷售，其結果必然是大量的稻谷陳化、甚至變質糜爛掉，這些可能面臨的稻谷霉變、銷售虧損等損失，都會給政府造成一定的財政負擔。

(四)不利于推廣優質稻谷品種和品種結構的調整

在稻谷最低收購價政策下，稻谷的收購只存在等級差價，沒有體現品種差價，不能實現優質優價，不利于優質稻谷品種的推廣和結構調整。

稻谷最低收購價政策主要是對常規稻谷品種而言的，只要農民所種的稻谷符合國家稻谷收購中關于雜質、水分等基本要求，就要敞開收購，不考慮是否優質，造成優質稻與普通稻間的質量差別不能在托市收購價格中得到合理的反映，雖然有托市價對農民種植的稻谷進行兜底，但是仍然會造成農民在生產種植上的惰性，導致種糧農民不注重糧食品質的提升，間接引導農民多種植常規品種。而且農民種植優質糧生產經驗不足、前期投入較大、收益難以得到保障，需要承擔更多的投入風險，影響了農民種植優質品種的積極性，不利于推廣優質稻谷品種和品種結構的調整。2018年開始，隨著收儲制度改革向縱深發展，最低收購價執行預案提高收購質量標準，托市收購的稻谷必須是三等以上，四等及以下明確由地方政府組織引導市場化收購。

五、完善稻谷收儲制度改革的建議

近年來，我國先后取消大豆、玉米臨時收儲，開始推行大豆目標價格政策試點、對玉米實行生產者補貼。隨后國家進一步調整大豆“目標價格”制度，建議與玉米相同的“生產者補貼”制度，充分發揮價格對生產的調節作用。這些改革取得了積極成果。但相對于大豆、玉米而言，稻谷有其特殊性，因此不能簡單照搬照抄改革模式，不能急于求成。稻谷收儲制度改革應以市場化為基礎，以保障國家糧食安全和農業可持續發展為目標，以提升稻谷競爭力為核心，完善糧食價格形成機制，充分發揮市場機制在資源配資中的決定性作用，建立完善的價補分離體系，逐步形成稻谷生產布局合理，市場競爭力強，資源環境可持續利用的新局面。

(一)最低收購價政策逐步向“價補分離、市場定價”過渡

1.完善稻谷最低收購價政策，回歸兜底初衷

最低收購價在很大程度上是一種托市價，起到風向標的作用。稻谷最低收購價政策的最大成效亦在于確立了糧食收購的托低價，讓種糧農民收益有保障的“定心丸”，穩定種糧農民的生產收益預期。但是由于稻谷最低收購價政策具有多重目標，既要保障種糧農民利益，也要促進糧食生產，保證糧食供給和安全，同時還要穩定糧食市場價格，這導致政策對市場的過度干預，造成不良矛盾。因此，我們要完善稻谷最低收購價政策，逐步降低稻谷最低收購價(接近市場價格)，充分利用市場價格引導農民調整稻谷種植結構，實行價補分離，深入推進稻谷價格形成機制改革，促進我國稻谷由政府定價向市場轉變，弱化政府對市場價格的控制，增強市場這一“看不見的手”在稻谷價格形成中的作用。稻谷價格由市場形成，生產者隨行就市出售稻谷，各類市場主體自主入市收購。

2.逐步向“市場定價、價補分離”政策過渡

通過建立稻谷生產者補貼制度，對生產者給予一定的財政補貼，由中央財政將一定數額的補貼資金撥付至省級財政，充分給予地方自主權，再由各省區根據實際情況制定具體的補貼實施方案，規定補貼范圍、補貼對象、補貼依據、補貼標準等，以此來保持產區稻谷種植收益的基本穩定。同時繼續實行種糧農民直接補貼、良種補貼、農機補貼等政策，按種糧農民實際種植面積進行補貼，確保補貼的精準性和指向性。

(二)推廣優質品種，發展訂單農業

1.大力推進稻谷品種優質化，實現收購“優質優價”

種糧農民提高種糧收益將更多需要和市場緊密對接，改進種植方式，選用優質的糧食品種成為必然趨勢。勵和引導農戶做好種植結構調整，種植質優價高，適應市場需求的優質品種，化解市場波動風險，通過社企聯合，實行“企業+合作社+農戶”的合作模式，依靠農業部門的推廣，推進市場認可的優質品種種植，采取標準化管理、技術集成等措施實行優質稻的產業化經營。在降低普通品種稻谷的最低收購價水平的同時，制定優質稻谷的市場指導價格，充分發揮流通傳導作用，倒逼生產環節大力優化品種種植結構，切實提高我國糧食產業的整體效益和競爭力。

2.發展訂單農業的方式，與農戶建立穩定合作關系

農戶是糧食產業的基礎單位，與農戶建立穩定的合作關系是調動其種糧積極性，實現優質糧食來源的關鍵。發展訂單農業不僅能有效減少大米加工企業取得糧源成本，同時可以避免種糧農民出現賣糧難，降低種糧農民售糧的風險，使企業和種糧農民之間的糧食交易成本達到最小。充分發揮骨干企業的帶動作用，積極支持鼓勵有條件的大米加工企業參與到生產種植環節，通過“企業+合作社+農戶”和“企業+農戶”等形式建立自有核心糧源基地，或與農戶簽訂訂單合同等形式，調動農民生產優質水稻的積極性，從源頭上控制原糧質量，以此來保障農戶的收益，同時增加大米加工企業對優質糧源的話語權，再通過打造企業品牌，增強企業核心競爭力的，促進糧食品質的提升，最大限度地帶動農戶增產增收、增值提效。

(三)創新各方合作模式，激活稻谷產業

1.拓寬融資渠道，增強企業購糧能力

受經濟下行等各方面因素影響，相關金融部門對農業生產、農產品加工、流通及產業發展的融資條件門檻高，服務相對滯后。銀行從盈利和風險防控等角度出發，普遍認為給中小型民營糧食企業貸款很難帶來良好的經濟效益，貸款的收回難有保障，使得民營糧食企業的發展資金來源受限。如果國家政策性銀行能適當降低對與國有糧食儲備企業開展糧食購銷合作的民營加工企業的貸款門檻，給予加工企業必要的信貸支持，將有利于加工企業增強市場競爭力，使其真正成為市場主體，并激活稻谷市場。也可以由地方政府、金融部門、經營實體形成融資機制，建立共同防控風險的擔保基金，給予參與糧食購銷合作的民營加工企業金融支持。

2.開展產銷合作，深挖稻谷價值鏈，激活稻谷產業

隨著最低收購價政策調整，市場在價格形成中的決定性作用開始顯現，目前，我國稻谷市場中最低收購價稻谷拍賣成交低迷，順價銷售去庫存難度大，需要激活稻谷產業，扶持稻谷產業。一是鼓勵、引導和幫助企業“走出去”，進一步拓寬銷售市場和渠道，會同糧食主銷區舉辦糧食交易洽談會、展示展銷會、為全國糧食企業提供交流對接平臺，促進產銷合作關系發展。二是可以通過積極發展生態米、優質米、專用米，深挖稻谷價值鏈，發揮大米副產品的價值，鼓勵地方加大大米宣傳，擴大大米品牌影響。適當對超期存儲稻米進行引導，可轉化用于加工酒精、飼料，同時加大對大米的出口力度。通過大米產業聯盟等形式，擴大大米加工企業的影響力，拓寬市場營銷路徑。