中國農(nóng)村土地政策演變的歷史經(jīng)驗與當(dāng)代價值

楊盼盼 郭霖麟

摘 ? ?要： 土地，作為農(nóng)民生產(chǎn)過程中的重要生產(chǎn)資料，是一種不可或缺的要素資源，維系著中華民族農(nóng)耕文化的命脈，歷來是國家政策施力的重點。系統(tǒng)梳理中華人民共和國成立以來我國農(nóng)村土地政策的變革歷程，總結(jié)經(jīng)驗并提煉時代價值，有助于深刻領(lǐng)會和貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于農(nóng)村土地制度改革思想，對推進新時代農(nóng)村土地改革具有重要指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村土地政策 ? ?歷史經(jīng)驗 ? ?當(dāng)代價值

土地是人類賴以生存的基礎(chǔ)，也是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，決定了農(nóng)村的發(fā)展與穩(wěn)定，一直以來是我國“三農(nóng)”問題的核心。黨和政府歷來高度重視農(nóng)村土地問題。習(xí)近平總書記強調(diào)，新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系。站在新時代起點上，有必要系統(tǒng)梳理中華人民共和國成立以來我國農(nóng)村土地制度的變革歷程，總結(jié)歷史經(jīng)驗教訓(xùn)，在此基礎(chǔ)上深刻把握習(xí)近平總書記關(guān)于新時代農(nóng)村土地制度改革的重要論述，明確新的方向和任務(wù)及新的時代價值，十分必要，十分重要。

一、中華人民共和國成立以來農(nóng)村土地政策的演變

1.中華人民共和國成立后至改革開放前的土地政策演變。

中華人民共和國成立初期，當(dāng)時最迫切的任務(wù)是恢復(fù)生產(chǎn)，解決全國人民的溫飽問題。土地制度改革的各項法令政策正是基于這種歷史背景制訂的。1950年6月30日，中央人民政府發(fā)布《中華人民共和國土地改革法》，文件的核心內(nèi)容是通過沒收地主階級的土地補償給無地少地的農(nóng)民，變封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制。到1952年年底，全國除了個別少數(shù)民族地區(qū)尚未完成土地改革之外，其余地區(qū)的土改工作均已基本完成，大約7億多畝土地和生產(chǎn)資料分給了無地或少地的農(nóng)民。中華人民共和國成立初期的土地制度改革既為新政權(quán)保護了革命勝利的果實，又讓農(nóng)民有了自己的土地，在一定程度上調(diào)動了農(nóng)民的積極性。隨后又經(jīng)過了勞動互助、初級合作社、高級合作社、人民公社等改革，這一時期改革的特點是沿用土地集體所有制，在不改變?nèi)嫠兄频幕A(chǔ)上，通過改變分配方式或者轉(zhuǎn)變管理的方式進行改革。

2.改革開放至十八大前的土地政策演變。

改革開放后，我國農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化，中國共產(chǎn)黨在全面把握國內(nèi)外發(fā)展大局的基礎(chǔ)上，支持農(nóng)民的首創(chuàng)精神，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民率先發(fā)起大包干。農(nóng)村土地政策的演變經(jīng)歷家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的孕育、人民公社制度的解體、從家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制到雙層經(jīng)營體制，開啟農(nóng)村改革的新紀(jì)元，譜寫波瀾壯闊的歷史詩篇。

1978年11月，鳳陽縣梨園公社小崗村18位農(nóng)民在一份不到百字的保證書上摁下了鮮紅的手印，開始搞大包干，次年小崗村獲得大豐收，第一次向國家交了公糧，隨后貴州、甘肅、廣東、四川等省份紛紛開展包產(chǎn)到戶，形成燎原之勢。在“包產(chǎn)到戶”“包干到戶”的基礎(chǔ)上，1982年到1986年，連續(xù)5年的中央一號文件均強調(diào)要穩(wěn)定和完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。到1986年年初，全國超過99.6%的農(nóng)戶實行大包干。至此，我國農(nóng)村已全面實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的全面推行，人民公社制度逐漸解體，徹底改變了平均主義的分配方式，把土地長期承包給農(nóng)戶耕種，將農(nóng)民的勞動與報酬聯(lián)系起來，調(diào)動農(nóng)民的勞動積極性，鼓勵農(nóng)民獲取更多的剩余糧食，農(nóng)民成為分配資源和收益的決策者，主體地位得到尊重，提高農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，提升農(nóng)民的生活水平，農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的改變。

3.新時代農(nóng)村土地制度改革。

當(dāng)前，我國農(nóng)村正面臨一系列廣泛而深刻的歷史性變革，農(nóng)村逐漸由封閉走向開放、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，農(nóng)村正在消除貧困、全面奔向小康，這是千年未有之大變局。土地制度作為農(nóng)村最基本的制度，必須適應(yīng)新的形勢變化進行改革和完善，這是新時代賦予的新使命。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出“四個全面”戰(zhàn)略布局，將全面深化改革擺上突出位置，對深化農(nóng)村土地制度改革做出一系列重大決策部署，初步構(gòu)建農(nóng)村土地制度的“四梁八柱”。與以往政策相比，新時代土地政策焦點聚集在“三塊地”，“三塊地”是指農(nóng)村土地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地。圍繞“三塊地”涉及改革包括“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革”三個方面，其中非農(nóng)建設(shè)用地不再必須國有、宅基地“三權(quán)分置”管理制度、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是改革的方向與重點。

非農(nóng)建設(shè)用地不再必須國有核心思想是指在不改變農(nóng)業(yè)用地的集體所有這一性質(zhì)的前提下，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，將掃清集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，使得“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”成為可能;宅基地“三權(quán)分置”核心思想是在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促進承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)適度分離，讓經(jīng)營權(quán)能夠更加有效流轉(zhuǎn)，以推動規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展和現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)體系的形成，讓農(nóng)民在“三權(quán)分置”中獲得更多實惠，這一制度是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新。與以往土地改革不同，此次改革將“三權(quán)分置”擴展至農(nóng)村宅基地，提出將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán);2015年6月，我國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市開始試點，允許在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，新增集體建設(shè)用地可以入市，目前已經(jīng)在33個試點縣（市、區(qū)）穩(wěn)步推進。

二、中華人民共和國成立以來農(nóng)村土地政策的演變的主要經(jīng)驗

1.認(rèn)清國情，適合社會生產(chǎn)力發(fā)展水平。

認(rèn)清國情是中華人民共和國成立以來我國農(nóng)村土地改革的重要經(jīng)驗。農(nóng)村土地政策作為指導(dǎo)農(nóng)村工作的綱領(lǐng)性文件，必須符合農(nóng)村客觀事實情況、生產(chǎn)力的發(fā)展水平，以及各省、市、地區(qū)農(nóng)村獨特的風(fēng)俗習(xí)慣。在制定政策時要認(rèn)真分析國情，分析農(nóng)村具體實際情況，如果推出的政策滯后于農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平，無益于提高農(nóng)民的生產(chǎn)熱情，調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，就不利于提高農(nóng)民的生活水平，從而不利于促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，解放農(nóng)村的生產(chǎn)力，阻礙整個國民經(jīng)濟的發(fā)展，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，要一切從實際出發(fā)，深刻把握國情，在實踐中摸索出適合我國農(nóng)村發(fā)展的正確道路，合理利用農(nóng)村土地資源，改進不適合生產(chǎn)力發(fā)展的土地政策，推動農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，促進國民經(jīng)濟的發(fā)展。

2.尊重引導(dǎo)，調(diào)動農(nóng)民的主觀積極性。

中華人民共和國成立70年來，農(nóng)村土地政策演變的歷史經(jīng)驗反復(fù)印證：尊重、引導(dǎo)農(nóng)民自主選擇與創(chuàng)新，調(diào)動農(nóng)民的主觀積極性有利于農(nóng)村健康穩(wěn)定發(fā)展。改革開放后實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制正是在堅持農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上，分離土地經(jīng)營權(quán)給農(nóng)民，賦予農(nóng)民自主經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民主體地位得到尊重，點燃勞動熱情，提高生產(chǎn)積極性和生產(chǎn)效率，從而促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。

3.循序漸進，完善農(nóng)村土地政策。

我國農(nóng)村土地制度改革歷來堅持循序漸進的總基調(diào)，由點及面，對于重大改革，通常采取先試點試驗、再逐步推廣、最終全面實行，確保不走彎路，使改革平穩(wěn)有序持續(xù)推進。從“包產(chǎn)到戶”的三起三落，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的逐一推行再到土地流轉(zhuǎn)制度，黨中央在制訂推進農(nóng)村土地政策時，在保證農(nóng)村基本面穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步各項推進試點工作，根據(jù)試點實際情況，逐步完善土地政策，避免走彎路。

4.綜合配套，切實保障農(nóng)民的權(quán)益。

我國在推進農(nóng)村土地制度改革時，均會制定一系列的配套措施，全面保障農(nóng)民的權(quán)益。尤其是進入新時代以來，農(nóng)村土地改革涉及范圍更加廣泛，有可能會改變一些農(nóng)民的生活方式，因此在推進改革的同時，國家制定了各項配套措施以保障土地改革的實施。例如，在適度放活宅基地的同時，鼓勵進城落戶的農(nóng)民，按照依法自愿有償?shù)脑瓌t，退出宅基地，即宅基地自愿退出機制，對自愿放棄宅基地農(nóng)民，探索多種保障機制及安置途徑，并且正在建立農(nóng)村綜合保障體系，為被征地的農(nóng)民提供養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障，構(gòu)建農(nóng)民持續(xù)增收的長效保障機制。

三、中華人民共和國成立以來農(nóng)村土地政策演變的當(dāng)代價值

1.提高農(nóng)村生產(chǎn)力，助力重大戰(zhàn)略的實施和推進。

土地制度歷來是一個國家最重要的生產(chǎn)關(guān)系安排，土地制度改革往往牽一發(fā)而動全身。從解決全國人民的溫飽到共同走向小康，土地制度改革功不可沒。尤其是改革開放以來，中國共產(chǎn)黨在深刻把握國內(nèi)外發(fā)展大局的基礎(chǔ)上，大力支持農(nóng)民首創(chuàng)精神，調(diào)動農(nóng)民主動積極性，領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民率先發(fā)起大包干，提高農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，解決全國億萬農(nóng)民的溫飽問題，保障國家糧食安全，助力重大戰(zhàn)略的實施，推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。

新時代農(nóng)村土地改革是時代賦予的新的使命，通過改革將推動土地流轉(zhuǎn)，通過流轉(zhuǎn)可以實現(xiàn)集約化生產(chǎn)，提高農(nóng)村耕地供給質(zhì)量，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代高質(zhì)量農(nóng)業(yè)，積極培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，構(gòu)建農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，促進農(nóng)戶與企業(yè)、金融機構(gòu)及市場的有機銜接，進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)/物聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，不斷提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率，加快實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變。這是我國新時代農(nóng)村土地制度改革的重要價值體現(xiàn)。

2.調(diào)動農(nóng)民的積極性，增強農(nóng)民獲得感。

縱觀中華人民共和國成立以來的農(nóng)村土地改革，取得重大成功的經(jīng)驗均是尊重農(nóng)民的首創(chuàng)精神，把選擇權(quán)交給農(nóng)民，調(diào)動農(nóng)民的積極性，這是歷史的經(jīng)驗總結(jié)也是歷史價值的體現(xiàn)。

新時代農(nóng)村土地改革將推動城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場建設(shè)，賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同等權(quán)能，實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地平等入市，激發(fā)農(nóng)村土地資源活力。農(nóng)村集體經(jīng)營性用地通過入市顯化了農(nóng)村土地的資本屬性價值，將給農(nóng)民帶來了巨大的經(jīng)濟價值，有效增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入，激活了大量“沉睡”的農(nóng)村土地資產(chǎn)，從此農(nóng)村土地不再只是生產(chǎn)資料。與城市居民一樣，農(nóng)民也有了分享土地資產(chǎn)增值的可能，在直接提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入的同時，進一步實現(xiàn)城鄉(xiāng)資源的平等與公平，增強農(nóng)民的獲得感。

3.優(yōu)化生產(chǎn)關(guān)系，不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式。

中華人民共和國成立以來，每一次農(nóng)村土地改革都印上了時代的烙印。中華人民共和國成立初期的初、高級合作社、改革開放后的家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制等，改革催生了新式的農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營方式，優(yōu)化了生產(chǎn)關(guān)系，促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。

進入新時代以來，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村正經(jīng)歷廣泛而深刻的歷史性變革，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。以往分散的小農(nóng)生產(chǎn)由于耕地面積小，土地分散而難以采用現(xiàn)代化、機械化生產(chǎn)設(shè)備，單純依賴人力勞動導(dǎo)致生產(chǎn)成本上升，抵御自然災(zāi)害的能力低下，精耕細(xì)作的小農(nóng)經(jīng)濟制約農(nóng)業(yè)的機械化推廣。隨著農(nóng)地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)及土地規(guī)模經(jīng)營瓶頸的打破，土地經(jīng)營主體具備經(jīng)生產(chǎn)經(jīng)營獲利的權(quán)利，在資源、技術(shù)、資金等方面具備提高生產(chǎn)效率的條件。因此，可以調(diào)動其積極性，創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營方法，運用現(xiàn)代化技術(shù)手段提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，獲取更多的利益。

除此之外，農(nóng)村新型經(jīng)營主體將取代過去小農(nóng)經(jīng)濟下的農(nóng)民個體，新型土地經(jīng)營主體以種田專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體所有制企業(yè)等新型經(jīng)營主體形式出現(xiàn)。這些新型經(jīng)營主體相比于個體農(nóng)民更有能力以動力購買先進的機械化生產(chǎn)設(shè)備，而且土地集中提供了機械化生產(chǎn)的條件，在土地規(guī)模效應(yīng)下有利于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的推廣。最后，隨著土地流轉(zhuǎn)有序、廣泛的開展，新型經(jīng)營主體在農(nóng)業(yè)經(jīng)營中比例會越來越大，通過較高水平的市場競爭，新型經(jīng)營主體可對上、下游環(huán)節(jié)提出的新要求倒逼企業(yè)進行商業(yè)模式變革，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與商業(yè)模式的升級。比如，以往小農(nóng)經(jīng)濟粗放、分散的經(jīng)營模式難以實現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化生產(chǎn)在農(nóng)場實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營后更容易實現(xiàn)。專業(yè)化、規(guī)模化的家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社采用標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、統(tǒng)籌倉儲、運輸、銷售的標(biāo)準(zhǔn)化管理，有助于提高農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，打造農(nóng)產(chǎn)品品牌，尤其是綠色生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品。除此之外，也會加快農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展體系，促進農(nóng)戶與企業(yè)、金融機構(gòu)及市場的有機銜接，進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)/物聯(lián)網(wǎng)+現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系。綜上，新時代農(nóng)村土地改革將優(yōu)化資源配置，在市場機制的作用下，新型經(jīng)營主體具有不斷提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率的動力，推動產(chǎn)業(yè)模式和商業(yè)模式的升級。

4.促進城鄉(xiāng)融合，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

中華人民共和國成立以后，我國逐漸形成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大。通過土地制度改革在實現(xiàn)全民溫飽的基礎(chǔ)上，如何提高農(nóng)民收入、促進城鄉(xiāng)融合、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是面臨的時代難題。

新時代農(nóng)村土地改革有望破局，首先，“三權(quán)分置”改革有利于促進城鄉(xiāng)交流。新時代農(nóng)村土地改革強調(diào)完善土地產(chǎn)權(quán)制度，建立城鄉(xiāng)同權(quán)同價、交換順暢的土地交易制度。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，目的不是讓城里人去農(nóng)村買房置地，而是以土地為載體吸引資金、人才、技術(shù)等要素流向農(nóng)村，充分利用城市資源發(fā)展鄉(xiāng)村文化旅游、教育、養(yǎng)老等產(chǎn)業(yè)，以產(chǎn)業(yè)帶動農(nóng)村快速發(fā)展。城鄉(xiāng)進一步交流使農(nóng)村可以平等地分享經(jīng)濟社會發(fā)展成果;其次，土地流轉(zhuǎn)彌補城市土地供給不足。新時代農(nóng)村土地改革將會盤活農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地資源，通過建立城鄉(xiāng)土地要素交換平臺，釋放出大量的土地資源價值，改變過去農(nóng)村土地閑置浪費的問題，為城市發(fā)展提供更多的建設(shè)用地供給，助推城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展;最后，土地釋放價值提高農(nóng)民經(jīng)濟地位。新時代農(nóng)村土地改革可以使農(nóng)村土地資源釋放出應(yīng)有的價值，提高農(nóng)民收入水平，提高農(nóng)民的經(jīng)濟地位，縮短與城市的差距。只有農(nóng)民收入水平提高、經(jīng)濟地位提升才能搭建起真正的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展架構(gòu)。

參考文獻：

[1]韓長賦.中國農(nóng)村土地制度改革[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2019（01）：4-15.

[2]賈國磊.中國農(nóng)村土地制度改革的歷程和經(jīng)驗——兼議承包地“三權(quán)分置”改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2018（03）：77-81.

[3]張斌.習(xí)近平深化農(nóng)村土地制度改革的重要論述研究與現(xiàn)實思考[J].毛澤東鄧小平理論研究，2018（10）：13-20.

[4]楊璐璐.農(nóng)村土地“三權(quán)分置”催生的農(nóng)民獲得感[J].改革，2017（01）：32-48.

[5]廖洪樂.中國農(nóng)村土地制度六十年——回顧和展望[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2008.

基金項目：河南省軟科學(xué)計劃項目“河南省財政支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)狀與對策研究”（192400410384）。