“大棚房”清理整治的救濟與法律規(guī)制

張 凱 鐸

（西安財經(jīng)大學法學院，陜西 西安 710061）

一、“大棚房”清理整治典型案例及其法律問題

a公司在與北京相鄰的涿州市百尺竿鎮(zhèn)與當?shù)氐哪炒搴灦送恋刈赓U合同，租賃該村百余畝耕地用于實施“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”和發(fā)展所謂“生態(tài)農(nóng)莊”，并將該項目命名a莊園。莊園內(nèi)有采摘園和為釣魚愛好者設計的魚塘，對面則是一片片整齊的“大棚房”。在售“大棚房”每個占地在300到500平米之間，每戶“大棚房”內(nèi)都有占總面積一半的大棚和一個約15平米的看護房。在莊園的“售樓處”，銷售人員這樣宣傳著：“只需花不到二十萬，就能在京郊大棚種菜、住別墅。只要保持大棚外觀不變，在大棚內(nèi)象征性種一些蔬菜、瓜果，就可以對大棚內(nèi)部進行隔斷、裝修。”憑借著北京城郊的地理位置和低廉的價錢，前來咨詢的人絡繹不絕，這正是a莊園2017年的景象。

2018年8月以來，面對屢禁不止，愈演愈烈的“大棚房”問題，一場迅速果斷，雷霆萬鈞的專項治理行動在全國范圍內(nèi)展開。9月7日，全國“大棚房”問題專項清理整治行動電視電話會議召開，國務院副總理胡春華強調(diào)，要認真貫徹習近平總書記重要指示精神，落實李克強總理等中央領導同志批示要求，堅決遏制農(nóng)地非農(nóng)化亂象。[1]此時再看a莊園已是一片廢墟。隨著莊園的拆遷，a公司也人去樓空。截止到2018年12月，a莊園的“大棚房”已基本拆除完畢，但是租賃者已經(jīng)交付的租金能否返還，受到的損失能不能得到補償，任然沒有與a公司達成統(tǒng)一的解決方案。

“大棚房”是假借發(fā)展農(nóng)業(yè)之名，擅自或變相將農(nóng)業(yè)用地用于非農(nóng)業(yè)建設的一種經(jīng)營模式。結(jié)合案例分析，目前“大棚房”的形式主要有三種：一是在農(nóng)業(yè)園區(qū)或耕地上直接違法違規(guī)建設“私家莊園”；二是在農(nóng)業(yè)大棚內(nèi)違法違規(guī)建房；三是違規(guī)改擴建大棚看護房。[2]據(jù)介紹，“大棚房”占地70%是耕地，耕地不用來種糧食，而“種”起了房子，這樣下去勢必會危害國家糧食安全。“大棚房”要拆，但“大棚房”問題絕不僅僅是拆除就結(jié)束了。“大棚房”大量產(chǎn)生和屢禁不止的背后一定有其原因，而如何維護“大棚房”租賃者的權(quán)益和怎樣預防類似侵占耕地的行為再次出現(xiàn)，顯然是更值得我們思考的問題。

二、“大棚房”大量產(chǎn)生和屢禁不止的原因分析

治理“大棚房”專項行動要治理的不僅是“大棚房”，而是非法占用耕地和危害國家糧食安全的這種行為。“大棚房”可以通過拆除解決，但是“只顧眼前利益，忽視長遠利益”、“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的傳統(tǒng)運動式執(zhí)法模式，短期效果比較明顯，長期效果往往不盡人意。傳統(tǒng)運動式執(zhí)法模式更多體現(xiàn)的是長官意志，要想使長官的意志變成一種完善的制度長期存在下去，就需要認真分析問題產(chǎn)生的根源，并“對癥下藥”——完善相應的法律制度。

（一）相關(guān)法律法規(guī)不健全

習近平總書記在2017年10月18日在黨的十九大報告中明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為新農(nóng)村的發(fā)展指明了方向和目標。中央全面部署實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，各地積極推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，發(fā)展城鄉(xiāng)旅游。與之相伴的，資金來了，發(fā)展的機會來了，但是政府的監(jiān)管并沒有跟上，監(jiān)管法律法規(guī)存在著大量灰色地帶。有些方面法律雖然有所規(guī)定，但要不就是規(guī)定的比較寬泛，不便具體實施；要不就是立法沒有前瞻性，已經(jīng)不適應當前出現(xiàn)的新情況。“大棚房”正是在這種環(huán)境中，鉆政策的空子，獲得了生存的空間。例如：按照以往政策規(guī)定，蔬菜大棚可以配建簡易看護房，用于存放農(nóng)具或農(nóng)民臨時休息。但是什么樣式可以稱為看護房？看護房的面積有沒有限制？農(nóng)民臨時休息又該如何界定等一系列問題都沒有明確的標準，讓對看護房的監(jiān)督難以落實。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有認清“大棚房”的危害

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的行政單位，在國家各種政策實施上有著更大的主體責任。在這次專項整治活動開始前，很多村民，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導認為建設“大棚房”是一件雙贏的“好事”。農(nóng)民在大棚中辛苦勞作，一個大棚的年收入在萬元左右，還會受到農(nóng)業(yè)市場價格波動的影響。將土地租給開發(fā)商搞“大棚房”掙得錢和種地差不多，而且二三十年的租金一次性付清，遠遠比每年種地穩(wěn)定。“大棚房”既可以引進資本下鄉(xiāng)，又可以為農(nóng)民帶來穩(wěn)定的收益，還能滿足城市居民的“田園夢”。正是這樣的思想，讓一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導明明知道“大棚房”存在問題，不但沒有明確制止，反而采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度，有的還成為其保護傘。產(chǎn)生這種狀況的很重要一點在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領導站位不夠高遠，眼里只看到了短期的經(jīng)濟、政績利益，卻沒有看到人多地少是我國的基本國情。耕地問題直接影響到十幾億人吃飯大事，撿起了芝麻丟了西瓜。也正是這個原因，過去的“大棚房”治理往往流于“一陣風”，反反復復，屢禁不止。

（三）現(xiàn)代大城市居民“田園夢”為“大棚房”提供了市場

“大棚房”這種形式從產(chǎn)生、發(fā)展、被遏制再到死灰復燃，為什么如割韭菜一般，割掉一茬又出來一茬？一個不可忽視的原因是市場上有這樣的需求——大城市居民的“田園夢”。隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，產(chǎn)生了一大批以“北上廣”為代表的現(xiàn)代化大城市。“大城市化”的必然后果是越來越嚴重的聚集效應，同時也帶來了聚集空間趨近極限和難以維持的種種“城市病”。[3]這些城市的共同特點是生活節(jié)奏快，交通擁堵，生活壓力大，環(huán)境狀況不好。再加上近些年不斷高漲的房價，讓城市居民的生活狀況不容樂觀。2018年北京的平均房價已經(jīng)到了51000元/平米左右，①而上海的平均房價也接近50000元/平米，②對于很多工薪階層來說辛辛苦苦一輩子的積蓄只能買一個“鴿子窩”。與之形成鮮明對比的是一套城郊500平米的“大棚房”僅需二三十萬，不僅可以擺脫城市的喧鬧，還可以過寧靜的鄉(xiāng)間生活。城市人長期居住于獨立的商業(yè)社區(qū)，不斷疏遠的人際關(guān)系也無形中增加著人們對于鄉(xiāng)村生活的向往。在這些大城市中，很多年輕的白領希望能過上周一到周五在市中心寫字樓里上班，周六周日在農(nóng)村田園里休閑的“五加二”式生活。[4]不可否認的是逆城鎮(zhèn)化的萌芽已經(jīng)產(chǎn)生，“大棚房”正是看到了城市居民的這種需求，配合上中介團隊包裝營銷，為其創(chuàng)造了生存的土壤。

三、“大棚房”租賃者權(quán)益的救濟

截止到2018年12月，“大棚房”專項清理整治活動已經(jīng)在全國范圍內(nèi)展開了4個月，取得了不錯的成效。在整治期間，僅京津冀地區(qū)查處的“大棚房”項目就有1854個、棚數(shù)3．01萬個，涉及土地面積2697畝。如果不能妥善解決租賃者補償問題，必然會成為社會的不安定因素。可以說“大棚房”拆除后，要面對的最主要、最尖銳、最迫切的問題就是“大棚房”租賃者如何補償問題。

（一）訴訟方式獲得補償

從學界主流觀點和法院對于“大棚房”請求賠償案件實踐判決來看，“大棚房”租賃者已經(jīng)交付的租金可以請求返還，但其他損失應由自己承擔。[5]租賃者能否獲得補償，重點要搞清責任主體是誰。在“大棚房”的拆除過程中，一共有三方主體，分別是政府、租賃者、銷售者。首先，政府在我國法律規(guī)定中并沒有向租賃者補償?shù)呢熑魏土x務。大棚房的拆遷與普通蔬菜大棚或農(nóng)村宅基地的拆遷性質(zhì)不同。對于普通蔬菜大棚或農(nóng)村宅基地的拆遷，屬于國家對農(nóng)業(yè)用地的征收，我國法律明確規(guī)定了相應的補償標準。③而“大棚房”違反了《土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，擅自變更了耕地性質(zhì)，在沒有履行農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的情況下將農(nóng)用地用于其他非農(nóng)建設，應將其界定為違章建筑。到目前為止，無論是《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》還是各地方性法規(guī)對于違章建筑的拆除，都確認了不予補償?shù)囊?guī)定，政府也由此不需要對“大棚房”的拆除進行任何補償。其次，“大棚房”銷售者應對“大棚房”租賃者提供相應補償。租賃者和銷售者享有或承擔的一切權(quán)利和義務都源于租賃合同而產(chǎn)生。顯然租賃合同的效力在租賃者和銷售者關(guān)系中起著決定性的作用。租賃者和銷售者簽訂的合同名義上是租賃，但實為以租代售商品房，用農(nóng)用地的形式掩蓋建設用地的真實用途，是典型的以合法形式掩蓋非法目的合同。此外，“大棚房”大量占用耕地，變相進行房地產(chǎn)開發(fā)，危害到了國家糧食安全，損害了公共利益。結(jié)合以上兩點，我們可以認定該租賃合同應屬于法定無效合同。“大棚房”的銷售者基于合同無效，對租賃者交付的租金構(gòu)成了無權(quán)占有，租賃者通過訴訟手段要求銷售者全部返還租金應得到法院的支持。而除了租金以外的其他費用和損失，由于租賃者自身也存在過錯，應由自己承擔。

（二）非訴訟方式獲得補償

在“大棚房”租賃者的救濟中，除了采用訴訟途徑，我們更應該積極鼓勵租賃者采用非訴途徑尋求補償。目前，我國的非訴訟途徑主要包括和解、調(diào)解、仲裁等。適于該問題的非訴訟途徑主要是和解和調(diào)解。和解，即“大棚房”的銷售者和“大棚房”的租賃者直接進行協(xié)商，就糾紛達成和解協(xié)議。調(diào)解，指的是“大棚房”的銷售者和“大棚房”的租賃者在第三方的協(xié)助下就糾紛達成調(diào)解協(xié)議，這里的第三方主要指的是政府。雖然訴訟的手段可以幫助租賃者獲得補償，且在法院實踐中已經(jīng)得到了認可，但與和解和調(diào)解相比，訴訟還是有很多自身的缺點：第一，訴訟手段解決糾紛的時間比較長，“大棚房”的租賃者往往都不是當?shù)氐木用瘢唛L的訴訟過程要耗損大量的時間和金錢；第二，由于雙方的對抗關(guān)系，在最終執(zhí)行前銷售者很有可能轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，造成最終執(zhí)行困難；第三，“大棚房”拆除過程中時間短數(shù)量多，如每戶都提起訴訟，將會給當?shù)氐姆ㄔ阂约胺ㄔ旱墓ぷ魅藛T帶來很大的辦案壓力，同時還會降低訴訟效率。和解和調(diào)解與訴訟最大的不同在于其解決糾紛的協(xié)議是基于銷售者和租賃者自愿達成的，這就為快速解決糾紛打下了基礎。雖然在和解和調(diào)解的過程中會存在雙方相互妥協(xié)和讓步，換句話說租賃者獲得的補償有可能會減少。但正是租賃者的這種讓步使銷售者有利可圖，并且更愿意配合租賃者進行補償。此外，我們還要注意到租賃者和銷售者地位本身并不平等。租賃消費也是消費的一種，租賃者也是消費者，消費者在財力、人力、信息獲取等方面與銷售者相比都處于劣勢。在這種情況下租賃者很難靠自身的能力獲得與銷售者平等協(xié)商解決問題的機會。與普通的消費者相比，政府與公司企業(yè)的交集要多得多，例如：工商、稅務、質(zhì)檢、安檢、行業(yè)主管部門等。此時就需要政府作為第三方，積極行使職權(quán)，為雙方創(chuàng)造平等的溝通機會，盡快拿出妥善的解決方案，協(xié)助“大棚房”經(jīng)營者和“大棚房”的租賃者達成協(xié)議。

四、“大棚房”法律規(guī)制的對策建議

土地廣袤、農(nóng)村地區(qū)眾多、不同地域情況千差萬別，這是我國農(nóng)村現(xiàn)狀。保護耕地以及糧食安全，不僅僅是法律問題也是鄉(xiāng)村治理問題，其復雜性可見一斑。如法律規(guī)定過于具體，限制的太多太死，就會喪失活力與適應性。反之，則會造成農(nóng)村資源的濫用，混亂不堪的局面。如要完善相應的法律制度，只有加強監(jiān)督和行政管理的法律規(guī)制，才能保證法律既不“太僵”也不“太松”。

（一）建立全國范圍內(nèi)的耕地備案登記制度

耕地的統(tǒng)一備案登記是在現(xiàn)有的土地登記制度上將耕地獨立與農(nóng)村宅基地、設施農(nóng)用地以及其他農(nóng)村建設用地進行登記，更方便政府直接對耕地進行監(jiān)督和管理，及時發(fā)現(xiàn)問題，在問題出現(xiàn)和發(fā)展階段就及時處置，防止再次出現(xiàn)擅自變更耕地性質(zhì)的違法行為。此外，國家建立統(tǒng)一的耕地備案登記，也有利于對耕地的統(tǒng)計，可以防止多部門交叉管理，各部門數(shù)據(jù)不一致的情況。在國土部門通過測繪和衛(wèi)星遙感相結(jié)合掌握的耕地面積基礎上，將全國的耕地按照“一鎮(zhèn)一村一冊”的原則由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（包括街道辦事處）以村為單位登記造冊。耕地備案要與農(nóng)村土地確權(quán)相結(jié)合，查清農(nóng)村每一宗土地的權(quán)屬、界址、面積和用途（地類）等，按照統(tǒng)一的宗地編碼模式，對每一塊耕地建立檔案，并將有關(guān)信息全部納入監(jiān)管平臺。耕地備案還要與土地質(zhì)量等級制度相結(jié)合。2016年底我國實施了《耕地質(zhì)量等級》標準，該標準從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)角度出發(fā)，對耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施構(gòu)成的滿足農(nóng)產(chǎn)品持續(xù)產(chǎn)出和質(zhì)量安全的能力進行評價，將耕地質(zhì)量分為10個等級。[6]一等地質(zhì)量最高，十等地質(zhì)量最低。當土地質(zhì)量變化時，及時更新耕地備案，確保耕地的動態(tài)更新。經(jīng)過備案耕地的使用要嚴格進行審查，尤其是對鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)項目進行開發(fā)時應按建設用地進行管理，對其占有的耕地以占一補一、占優(yōu)補優(yōu)、先補后占為原則進行開墾補充，切實保護好國家耕地紅線。

（二）進一步強化耕地保護行政規(guī)制

正如我國其他很多領域一樣，雖然耕地保護立法還有很多不足，相關(guān)制度還不完善，但對于耕地保護不力的主要頑疾仍在執(zhí)法。進一步強化耕地保護行政規(guī)制，我們可以從這兩方面下手：第一，政府有關(guān)部門應加強對普通民眾和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有關(guān)耕地保護及土地紅線的法律宣傳教育。加強對普通民眾的宣傳教育，一方面可以使其認識到“大棚房”的危害性，不給“大棚房”的銷售創(chuàng)造潛在市場，從需求一側(cè)遏制類似侵占耕地現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面可以讓民眾增強維護糧食安全的法律意識，增強民眾對違法行為的辨識能力，法律意識和辨別能力強的民眾還可以作為監(jiān)督者，對政府監(jiān)管部門的監(jiān)管形成有效補充。除了對普通民眾進行宣傳教育外，還要加強對基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進行宣傳教育。確保我國的國家政策切實有效的執(zhí)行到底，落到實處。對于侵占耕地的現(xiàn)象嚴格查處，絕不姑息，更不可成為其保護傘。第二，要進一步厘清耕地保護監(jiān)管體制。多層次，多部門，多環(huán)節(jié)監(jiān)管是我國監(jiān)管體制的普遍模式。這種模式的弊端是容易造成各部門之間監(jiān)管分工不合理，信息溝通不充分，形成分段式的監(jiān)管碎片。工商、稅務、審計、地方政府等各部門在監(jiān)管上各有優(yōu)勢。各監(jiān)管部門間深化妥恰地配合就顯得尤為關(guān)鍵，特別是監(jiān)管信息的交流。要梳理監(jiān)管信息的傳導途徑，減少監(jiān)管上的漏洞，避免出現(xiàn)監(jiān)管上的“中空地帶”和“重疊地帶”。“中空地帶”會給不法分子可乘之機，“重疊地帶”會浪費行政資源降低執(zhí)法效率。在保障執(zhí)法效果的情況下不斷完善監(jiān)管體制，減少“兩帶”區(qū)域，把保護國家耕地和糧食安全落到實處。

（三）完善鄉(xiāng)村振興項目的審查機制和加強耕地利用監(jiān)管

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是突破農(nóng)村發(fā)展瓶頸的有效途徑，將城市的人、城市的資金導入鄉(xiāng)村，給農(nóng)村帶來發(fā)展。目前我國的鄉(xiāng)村經(jīng)濟形式還主要以低端市場為主，同質(zhì)化嚴重，基礎設施、硬件條件也不能滿足鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要求，此時勢必要引入新的發(fā)展項目來推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。在這個過程中，政府應完善項目審查機制和加強耕地利用監(jiān)管，其中最具有代表性的就是要防止城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)在鄉(xiāng)村建設中隨著城市人口和資金一同導入到鄉(xiāng)村。城市房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)可謂是一把雙刃劍。有利的一面是房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)是中國近十年經(jīng)濟發(fā)展的主要動力。隨著我國城鎮(zhèn)化水平的不斷提高，持續(xù)火爆的房地產(chǎn)市場刺激消費的作用十分明顯，并帶來很多工作崗位。但是我國房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的弊端也很明顯。行業(yè)制度不完善，本身發(fā)展體制存在漏洞，雖然經(jīng)過了多年的發(fā)展，依然沒有跳出先投資，手續(xù)慢慢辦這種慣性粗曠的發(fā)展模式。無論是“大棚房”，還是“秦嶺別墅”“石家莊別墅”，都是城市房地產(chǎn)業(yè)瘋狂蔓延，將魔抓伸向了土地紅線、生態(tài)紅線、建設用地紅線。把傳統(tǒng)的城市房地產(chǎn)開發(fā)模式生硬套用到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的農(nóng)村建設中，必然會適得其反。所以政府首先要加強對鄉(xiāng)村振興項目的審核，認真辨認項目的本質(zhì)，完善相關(guān)的審核流程，建立健全的審核機制。唯有通過切實有效的審核機制對項目進行篩選，才能讓真正促進鄉(xiāng)村發(fā)展的項目惠及農(nóng)村。審核機制靈不靈，是否有效，僅僅靠完善機制本身還不夠，審核人員本身也是重要的一環(huán)。審核人員的選用要突出其專業(yè)性，擁有相關(guān)專業(yè)背景或從業(yè)經(jīng)驗，這樣才能充分發(fā)揮審核機制的作用。其次，土地用途是監(jiān)管的重點。劃清土地紅線、生態(tài)紅線、建設用地紅線三條紅線是監(jiān)管的前提，以三條紅線為依據(jù)把好土地用途的關(guān)是關(guān)鍵。加強土地用途的監(jiān)管，并不是片面要求是綠地就不能碰，是耕地就不能占，更不能搞行政上“一刀切”。監(jiān)管是有依據(jù)的監(jiān)管，依據(jù)是有計劃的依據(jù)。對于農(nóng)村的土地，要做好頂層設計，充分發(fā)揮好每一寸土地的作用，這樣才最有利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。完善項目的審核機制和加強土地用途監(jiān)管也是當前國內(nèi)環(huán)境的必然要求。房地產(chǎn)行業(yè)法律法規(guī)不健全，三權(quán)分置及土地確權(quán)剛剛起步實施，沒有其他比鄰領域的法律作為依靠和支撐，要想在紛繁復雜的經(jīng)濟環(huán)境中保持鄉(xiāng)村振興路線方向正確不走偏，唯有從以上兩方面下功夫。

注釋：

① 數(shù)據(jù)來源于吉屋網(wǎng)http：//bj.jiwu.com/fangjia/

② 數(shù)據(jù)來源于吉屋網(wǎng)http：//sh.jiwu.com/fangjia/

③《土地管理法》規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用有三部分組成：分別為土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。