政府預算管理與國家治理現代化

張曉清

摘要：健全的政府預算管理過程可以提高信息披露的質量，對于國家治理現代化有正向推動作用。面對國家治理現代化的新要求，要在立足國情的基礎上完善我國預算管理體制，加強信息披露力度，實現國家治理體系和治理能力的現代化。

關鍵詞：政府預算管理;國家治理;信息披露

一、引言

國家治理一詞由來已久，其含義隨著時代的變遷在不斷地推陳出新。黨的十八屆三中全會正式提出我國治理要走向現代化，并在國家整體制度層面提出了更高的要求。

現階段在我國財政領域，國家不斷改革現有的機制體制，破除舊有弊端，出臺了一系列相關法律法規與配套文件，其中尤以財稅體制改革最為關鍵。財稅體制是國家治理的基礎和核心，影響最為深遠。政府預算是財稅體制的基礎，是政府行為的出發點。它在一定程度上決定了政府的政策方向和控制能力，改進預算管理制度也是我國深化財稅體制改革的首要方案之一，是政府合理配置社會資源，有效控制公共財政的有力工具。當前我國預算改革取得了巨大進步，各方面都得到了提高，但是我國的預算體系仍有不少漏洞和缺陷，各方面亟需協調和改進。

二、國家治理視角下的預算管理現狀

2013年黨的《黨的十八大政治報告》在“全面深化經濟體制改革”版塊中提出，加強對“一府兩院”的監督，加強對政府全口徑預算決算的審查和監督。報告中把財政體制改革和國家預算管理制度的改革作為經濟體制和政治體制改革的首要路徑。在提高預算管理制度地位的同時，更強調建立公開透明的現代預算制度是深化財稅體制改革的首要方案，也是建立現代財政制度的重要內容之一。

2014年中國中央政治局會議通過的《深化財稅體制改革總體方案》明確提出，要“建立透明預算制度”。“預算制度改革是深化財稅體制改革的首要內容，目標是建立起全面規范、公開透明的現代預算制度”。（1）總體方案提出要根據供給側結構性改革的要求，將預算編制、預算執行以及預算監督合理地結合在一起，達到相互制衡的目的。

2016年財政部制定的《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》中指出，政府會計改革對于國家治理能力和治理體系至關重要，改革會約束政府權力，使權力機關、社會公眾能夠監督政府，達到“善治”的目的。會計工作是預算管理的基礎，政府會計改革有助于構建現代預算制度，從而有助于提升政府財政透明度，夯實國家治理的基礎，促進國家治理體系和能力現代化的實現。

三、預算管理的改進推動國家治理現代化

預算是財政制度最基本的制度。政府預算為政府各項活動的開展提供資金上的支持，是政府活動的集中財務體現。預算在滿足政策實施的資金需求的過程中，需要實現三大基本目標，即配置效率，運行效率和財政約束。

（一）配置效率，即預算會根據政府政策優先順序來配置公共資源。社會公共產品如何進行分配以及分配的范圍等是政府預算管理制度涉及的主要內容。薩繆爾森（Samuelson，1954）最早提出公共產品的定義并以此為政府資源配置奠定了理論基礎。之后，財政分權理論的提出明晰了中央和地方政府的職責以及權力范圍，適度的財政分權體制，有利于地方政府預算的約束、資源配置效率的提高（Stigler，1957）。政府預算管理制度要實現的首要目標就是配置效率的提高（籍吉生，2013）。一個國家的預算制度體現出對政府政策的實施效率，按照政策重要性的程度選出優先順序，以此為依據來配置公共資源，達到對于社會公共產品進行合理分配的目的。

（二）運行效率，即預算能夠促進政府為社會提供公共服務的效率。政府作為公民的代理人，為了更高效地的治理國家，既要做到合法配置公共資源，還要注重如何以最小的成本達到取之于民用之于民的目的。在財政收入既定的情況下，國家治理的能力在很大程度上取決于政府分配財政資源的效率（薛芬，2012）。有效支配社會資源是政府的核心責任，政府選擇何種方式進行預算分配是行使國家權力的集中體現，正因為如此，預算在分配和使用的環節中都需要有相配套的責任體系幫助實施，可以達到防止權力的尋租，防止資源的惡性流動的目的（李金華，2005）。

（三）財政約束，即預算對于政府財政支出的總量能夠進行約束。政府預算制度和國家治理之間的內在互動關系主要體現在政府安排活動的依據是每年的政府財政預算。預算從某種程度上說成為了國家治理活動的約束條件，通過對于財政支出的控制實現對政府治理活動的限制，從而引導國家治理（薛芬，2012）。從1994年到2013年，我國政府財政收入的份額在逐年增長，居民收入反而逐年下降，政府財政存款增長迅速，每年年底均會出現政府部門年底突擊花錢的現象。這說明我國沒有將預算管理制度作為約束和制衡政府征稅和增收其他財政收入的有效機制，預算民主應當作為中國政治改革的起點（韋森，2015）。國家通過對于預算的審計，可以促進政府對自己行政行為的規范，通過預算管理制度，更可以提高政府公開、公平和公正的程度，在減少資金浪費的同時，保證政府財政資金的有效使用，為構建廉潔高效政府建設提供幫助（宋常，2012）。

四、結語

國家治理體系和治理能力現代化是黨對執政能力的新要求，是適應時代發展的新舉措。面對更高的要求，我們不斷要求深化財稅體制改革，使其更加適應當前的國情，更好地為廣大人民提供服務。而作為財稅體制的關鍵內容，我們必須要在預算管理上多下功夫，下足功夫，讓它更好地配置現有的資源，引領我國經濟的發展，不斷地增強我國的綜合國力和發展潛力。

注釋：

樓繼偉、張少春，《深化財稅體制改革》，人民出版社2015年版。

參考文獻：

[1]財政部.會計改革與發展“十三五”規劃綱要.2016.www.cicpa.org.cn/news/ 201610/t20161021_49237.html

[2]堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告.2013.http：//www.mj.org.cn/zsjs/ wsxy/201211/t20121126_145927.htm

[3]籍吉生.國家審計推進全口徑預算管理制度的路徑探析[J].審計研究，2013 （5）.

[4]李金華.審計是國家治理的工具[J].今日中國論壇，2005 （1）.

[5]樓繼偉，張少春.深化財稅體制改革[M].人民出版社，2015.

[6]宋常，王睿，趙懿清.國家審計在走向善治的國家治理中的若干問題[J].審計與經濟研究，2012 （1）.

[7]韋森.政府預算管理制度建設與國家治理體系的現代化[C].北京大學國家發展研究院會議論文集，2015.

[8]薛芬.政府預算變革與政府預算執行審計戰略轉型——基于國家治理的視角[J].審計與經濟研究，2012 （6）.

[9]習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第二十次會議上的講話.http：//www.chinanews.com/gn/2016/01-11/ 7711479.shtml.

[10]財政部會計司.《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》系列解讀之二：加快推進政府及非營利組織會計改革，服務國家治理體系和治理能力現代化.www.mof.gov.cn.

[11] A.Samuelson，The pure theory of public expenditure，Review of economics and statistics，1954.

[12] G.Stigler，Tenable Range of Functions of Local government.Washington，D.C，1957.