地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

■ 譚樹楠（西南民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

一、引言

在中國政府收入增速降低、經(jīng)濟(jì)放緩的背景下，政府債務(wù)成為中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的攔路虎。其積極方面的作用非常顯著，為公共產(chǎn)品提供發(fā)展資金；另一方面，其消極作用也不可忽視，它通過政府稅收或銀行利率等渠道擠出私人投資，限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。雖然中央與各級(jí)地方政府在監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)控制方面采取了很多措施，然而收效甚微。其規(guī)模、增長速度愈演愈烈。同時(shí)結(jié)構(gòu)不合理，舉債主體和融資方式也趨于多樣化，各種債務(wù)融資手段變換花樣輪番出場，地方政府債務(wù)壓力進(jìn)一步加大。截止到目前，我國地方政府債務(wù)前后經(jīng)歷了兩次審計(jì)，審計(jì)數(shù)據(jù)截至到2013年6月底，地方政府的債務(wù)余額比前年增長了近70%，達(dá)到了17.89億元，增速較快。其中在地方政府債務(wù)中負(fù)有償還責(zé)任的和負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的占比分別為60.85%、 14.9%。雖然債務(wù)率與國際認(rèn)定的風(fēng)險(xiǎn)值還有一定的差距，對(duì)于地方政府債務(wù)不斷累積可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)仍不能忽視。近年來，中央政府對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)給予了更多的關(guān)注，重要的會(huì)議報(bào)告均對(duì)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作出重要批復(fù)和指示。所以，分析地方政府債務(wù)產(chǎn)生的原因，從中探討防范風(fēng)險(xiǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，在當(dāng)前背景下很有意義。

二、我國的政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)狀分析

目前政府債務(wù)呈現(xiàn)出債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、增長速度加快、舉債主體種類繁多，債務(wù)覆蓋面廣等。截至到2017年末，全國地方政府債務(wù)余額為16.47萬億元，而且，在大規(guī)模的債務(wù)中，隱性債務(wù)占有相當(dāng)大的比重，而且存在著顯性債務(wù)隱性化的趨勢(shì)。從借債地區(qū)分布、政府等級(jí)、借債主體分布、償債資金來源等四個(gè)角度對(duì)我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析。由于全國數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)難度過大，本文主要采用2013年審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)以及已經(jīng)搜集到的最新數(shù)據(jù)。

（二）債務(wù)區(qū)域分布

根據(jù)審計(jì)署公布的數(shù)據(jù)，分東中西三個(gè)區(qū)域進(jìn)行劃分統(tǒng)計(jì)，整理成表1。

表1 各省債務(wù)規(guī)模及占比 單位：億元

在所分三個(gè)區(qū)域中，東部地區(qū)債務(wù)占47.5%，排名第一，西部地區(qū)為28.7%緊隨其后，中部地區(qū)為23.6%。相對(duì)而言略低一些。反映出債務(wù)規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正向相關(guān)關(guān)系。基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)規(guī)模與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相掛鉤，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，基礎(chǔ)建設(shè)的要求也就越高，從而經(jīng)濟(jì)壓力也就越高，該地區(qū)也就越傾向于通過借債來緩解。東部地區(qū)是我國經(jīng)濟(jì)最活躍地區(qū)，維持或提高現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r就意味著對(duì)公共物品的需求量也會(huì)更大，因此傾向于采用舉債的方式。而西部屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程相對(duì)較慢，對(duì)公共物品的建設(shè)要求相對(duì)較低，因此資金需求量小，再加上經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高，其償債能力較差，因此借債能力弱。

（三）政府層級(jí)債務(wù)規(guī)模

根據(jù)我國政府的劃分層級(jí)，分為省、市、縣、鄉(xiāng)四個(gè)層級(jí)進(jìn)行分析，整理成表2。

表2 2013年6月底地方各級(jí)政府性債務(wù)規(guī)模情況表 單位：億元

在政府所承擔(dān)的債務(wù)（無論顯性還是隱形）中，市級(jí)政府所占比例最高，其中，隱形債務(wù)方面省級(jí)政府債務(wù)占29.03%，縣級(jí)政府債務(wù)占28.18%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府性債務(wù)占比最低造成。差距的主要原因是事權(quán)和財(cái)權(quán)的分離。市級(jí)政府承擔(dān)大量的城市化建設(shè)任務(wù)，是主要是政策執(zhí)行者和債務(wù)借貸者，但自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、工業(yè)發(fā)展水平等相對(duì)要差一些。省級(jí)政府的隱性擔(dān)保債務(wù)量是所有層級(jí)政府中最高的。因?yàn)槭〖?jí)政府財(cái)政支配權(quán)力相對(duì)較大，承擔(dān)下級(jí)政府債務(wù)的兜底責(zé)任更重。

（四）舉借主體

根據(jù)債務(wù)的舉借主體，整理表3。政府部門占地方政府債務(wù)總額的38.96%和融資平臺(tái)公司占比22.69%，兩者是借債隊(duì)伍中的主力。地方政府融資平臺(tái)擁有龐大的債務(wù)規(guī)模，主要因?yàn)槌鞘谢A(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量資金，在短期內(nèi)很難產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，一旦資金鏈斷裂，依靠公司自身是無法償還已借債務(wù)，最后的壓力還是落在了政府擔(dān)子上。

表3 地方政府債務(wù)余額舉借主體情況表

（五）償債資金來源

目前我國地方政府主要償債資源是土地收入，但其不具有連續(xù)性和長期性。2013年審計(jì)報(bào)告顯示，截至2012年底，11個(gè)省、316個(gè)市、縣的1396個(gè)縣級(jí)政府明確承諾用土地出讓資金償還債務(wù)。債務(wù)余額3.49萬億元，省、市、縣債務(wù)余額9.36萬億元。前者占后者的比重為37.23%。這說明土地收入已經(jīng)成為地方政府還債資金的主要來源之一。如果，與土地關(guān)系密切的房地產(chǎn)行業(yè)進(jìn)入衰退期或者泡沫被戳破，地方政府手中的土地?zé)o法轉(zhuǎn)換成資金，其償債能力相比之前而言大大減弱，信用風(fēng)險(xiǎn)會(huì)持續(xù)擴(kuò)大。另一方面，隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，掌握在政府手中的土地?cái)?shù)量會(huì)越來越少，土地財(cái)政收入的連續(xù)性無法得到保證。長期采用這種方法必然是不可取的。

三、可能存在的風(fēng)險(xiǎn)

政府大量舉借債務(wù)，到達(dá)某極限值會(huì)產(chǎn)生極大的風(fēng)險(xiǎn)。一旦后續(xù)資金不能到位，經(jīng)濟(jì)會(huì)面臨崩盤。面臨的風(fēng)險(xiǎn)可能會(huì)有如下幾種：

（1）供給予需求兩方面的不對(duì)稱使得地方政府控制債務(wù)規(guī)模的難度加大。政府融資需求強(qiáng)烈，通過基礎(chǔ)設(shè)施拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長，在財(cái)政不足的情況下，只能通過擴(kuò)大負(fù)債滿足需求。另一方面，因?yàn)椤罢庞没糜X”的存在和貸款金額大，金融機(jī)構(gòu)也偏向于向有政府背景的項(xiàng)目提供融資。

（2）隱性債務(wù)統(tǒng)計(jì)難度大、形成渠道多、借貸數(shù)量大。隱性舉債方式多樣，通過平臺(tái)公司、PPP、各類發(fā)展基金和引導(dǎo)基金等融資，不僅有表內(nèi)貸款，還有表外的信貸融資，涉及違規(guī)操作，導(dǎo)致隱性債務(wù)規(guī)模快速增長。

（3）地方政府債務(wù)的外部性風(fēng)險(xiǎn)。債務(wù)從下級(jí)政府轉(zhuǎn)向上級(jí)政府、從上級(jí)轉(zhuǎn)向下級(jí)的縱向外部化，在同級(jí)政府之間轉(zhuǎn)移的橫向外部化，政府與市場之間間的外部化，以及上文提到的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)金融化。

四、結(jié)論與政策建議

雖然地方債務(wù)的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，各種債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸增大。就整體來看，仍然處于可掌控的范圍之內(nèi)。為了地區(qū)經(jīng)濟(jì)能夠保持健康平穩(wěn)持續(xù)發(fā)展，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，需要更加客觀直觀地認(rèn)識(shí)和管控政府債務(wù)規(guī)模。本文提出以下的建議：

（1）全面檢測地方政府的隱性債務(wù)，控制增量，化解存量。顯性債務(wù)規(guī)模可通過統(tǒng)計(jì)測出，不知規(guī)模的隱性債務(wù)可能是最大的威脅因素，所以檢測政府的隱性債務(wù)并進(jìn)行清理，是當(dāng)前首要解決的問題。

（2）財(cái)政體制改革力度應(yīng)加大，使得政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)能夠相匹配。事權(quán)和財(cái)權(quán)的不對(duì)等造成市縣層級(jí)的政府舉債過大，對(duì)這一方面進(jìn)行改革，可以減少債務(wù)的產(chǎn)生。