在南中國海北部設立特別敏感海域的思考

韓 科

一、特別敏感海域的概念及其產生緣由

特別敏感海域是指需要通過IMO的行動進行特別保護的海洋區域。這些區域經過確認在生態、社會經濟、科學特征等方面具有特殊意義，而這些特征又特別容易受到國際航運活動的破壞。在確認特別敏感海域時，相關的滿足法律條款要求的保護措施（APM）必須得到IMO的批準或采納，從而防止、減少或消除對環境的威脅從而保護環境。[1]

自1986年起，國際海事組織下屬的海上環境保護委員會（MEPC）根據1978年國際油輪安全和防污染會議的決議開展了有關特別敏感海域的研究。1991年IMO大會通過了A.720（17）號決議， 采納了《特殊區域指定和特別敏感海域鑒定指南》。1999年IMO大會又通過了A.885（21）號決議，對上述文件所建議的工作程序進行了更加詳細的闡述。2002年該決議被A.927（22）號決議取代，新文件更新并簡化了原有的建議性指南。[2]在2005年11至12月召開的IMO 第 24 次大會上， 經修訂的《特別敏感海域鑒定和指定指南》（Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas（PSSAs））以A.982（24）號決議被采納。[3]

特別敏感海域制度適用于任何海域，不僅限于封閉或半封閉海域，開闊海域也可適用。其認定標準有三方面，只要滿足一個方面的條件就能被認定為特別敏感海域：

（1）生態標準，包括生態系統的獨特性或稀有性，魚類或海洋生物的重要棲息地，生物的相互依存性，生態代表性、多樣性、整體性、脆弱性等。

（ 2）社會、文化和經濟標準，包括在漁業、休閑、旅游等社會經濟方面的重要性，對當地居民生存的重要性，文化遺產等。

（3）科學和教育標準，包括重要科學價值、監測研究的重要樣本、存在特有的生態現象等。

與特殊海域制度相比較，特別敏感海域制度下可采取的措施則相對靈活，不僅可采取各種限制污染物排放的措施，還可以采取強制引航、強制報告、定線制、分道通航、禁止通航、禁止錨泊等措施，這些措施更為直接和有力。

二、特別敏感海域的發展現狀

從1990年至今，IMO根據美國、澳大利亞等23個成員單獨或聯合申請，已在全球批準15處特別敏感海域，其中5處是由2個及以上成員國聯合申請的。在2016年7月MEPC第70屆會議上，由巴布亞新幾內亞代表團提交的關于在該國沿海設立特別敏感海域的提案已經審議通過，隨后俄羅斯代表團提議的關于評估特殊區域和特別敏感海域有效性的提案雖未被委員為采納，但亦引起了廣泛關注。逐年遞增的申請提案反映出特別敏感海域制度在保護海洋環境方面的實效作用，是IMO成員國對該制度功效認可的表現。[4]

觀察世界特別敏感海域和交通流量密集分布海域可發現，幾乎所有的特別敏感海域都分布在船舶交通流量特別密集的海域，但在我國沿海乃至于整個東北亞海域，尚未有經IMO審議批準的特別敏感海域，因此，有必要探討在我國沿海地區設立特別敏感海域的必要性和可行性。

三、南中國海北部設立特別敏感海域的必要性

南中國海是重要的國際通航水域，也是全球海上運輸最為繁忙的海域之一，途經該海域的運輸量約占全球海運總量的30%，途經該海域的船舶僅油輪每天就多達230艘。此外，南中國海具有豐富的海洋油氣礦產資源、港口航運資源、熱帶亞熱帶生物資源，同時也是我國最重要的海島和珊瑚礁、紅樹林、海草床等熱帶生態系統分布區。南中國海北部沿岸海域，特別是河口、海灣海域，是傳統經濟魚類的重要產卵場和索餌場。此外，南中國海是古代海上絲綢之路區域，相關海底沉船、沉物等是寶貴的人類文化遺產。[5]

南中國海具有極其重要的戰略價值。根據《全國海洋功能區劃（2011—2020年）》，南中國海海域要加強海洋資源保護，加快以海島和珊瑚礁為保護對象的保護區建設，加強水生野生動物保護區和水產種質資源保護區建設；加強重要海島基礎設施建設，推進南中國海漁業發展，開展海洋生物、油氣礦產資源調查和深海科學技術研究，推進南中國海海洋資源的開發和利用等。在南中國海設立特別敏感海區，有助于實現上述規劃目標。從技術角度看，南中國海海域具有重要的生態、經濟、文化、科學研究和社會價值，也完全符合設立特別敏感海域的各項標準。

四、劃定特別敏感海域的可行性探討與措施建議

根據第三部分的描述，對照《特別敏感海域鑒定和指定指南》， 南中國海北部區域滿足特別敏感海域認定標準中的生態標準和社會、文化、經濟標準。

據IMO工作章程和工作慣例，IMO只在低政治敏感度的領域進行技術合作，南中國海北部海域在國際上無任何領土主權爭議，保證了在此區域設立特別敏感海域的可行性。根據上文中對南中國海北部海域的生態和環境的重要性以及脆弱性的分析，考慮到盡可能減少對現有國際航行船舶通航秩序的影響，筆者認為，可在設立禁排區、禁止錨泊區、限速和分道通航制區域等附加保護措施中優先考慮設立禁排區、禁止錨泊區等措施以減少船舶活動對海洋環境的污染，尤其應加強對國際航行船舶的防污染監管。

根據MEPC第70屆會議情況，俄羅斯所提交的關于評估特殊區域和特別敏感海域的提案雖然未獲通過，但過去幾十年來特別敏感海域數量和面積迅速增加，已引起國際社會的廣泛關注，并在考慮通過采取一些限制性措施來抑制特別敏感海域數量和面積的無限增長。綜上所述，筆者認為我國有必要盡早對南中國海北部海域設立特別敏感海域問題進行深入研究，以早日通過IMO審議，成功設立相關特別敏感海域。

1.加強頂層設計和平臺建設，為申請特別敏感海域確立制度基礎

爭取我國整體海權利益，需要統籌把握國際形勢和外交大局，動員國內有關資源，妥善協調各方利益，并切實加強各涉海部門的協作。就設立特別敏感海域而言，海事部門是向國際海事組織提出申請的牽頭部門，而與設立特別敏感海域目的相關的則可能是其他部門。如以保護漁業資源為目的，國內主管部門為農業部和海洋漁業部門等；如以保護海底油氣和礦產資源為目的，國內主管部門為國土資源部和海洋局等。就申請所需提交的材料而言，海洋生態學、社會與經濟、教育和科研等方面的信息通常由海洋、規劃等部門掌握。就實施相關保護措施而言，相關涉海部門更需要加強配合，形成監管合力，避免越權或相互推諉。為此，建議將設立特別敏感海域納入我國海權頂層設計范疇，在部際層面建立協調機制，加強有關涉海部門的信息交流和協調配合。

2.加強基礎研究和技術儲備，為設立特別敏感海區打好技術基礎

為合理設立特別敏感海域，應充分了解我國沿海有關區域的水上交通、船載客貨運輸、港口物流、海洋環境、漁業及生物資源、海上油氣及礦產資源開發、與周邊國家的海洋權益糾紛等情況，并深入研究特別敏感海域的相關保護措施。作為申請特別敏感海域的牽頭部門，海事部門現階段的研究基礎相對薄弱，建議統籌規劃，加強黃海、東海、南海有關省級海事管理機構與相應涉海部門和研究機構的聯系溝通，積極獲取上述領域的信息并就設立特別敏感海域開展區域性專題研究，包括可能的選址區域、擬采取的相關保護措施、監管模式等，做好技術儲備，待時機成熟時可提出合適提案。

3.加強對特別敏感海區實施效果的跟蹤，把握爭取制度性話語權的時機

目前全球共有15個特別敏感海域，其中近10年產生了4個，近期國際海事組織海洋環境保護委員會會議上，關于特別敏感海域的申請和討論也有增多趨勢。可以看出，目前各沿海國普遍重視特別敏感海域的作用，正積極運用這一制度謀求海洋權益。從已實施的相關保護措施來看，船載貨物也直接或間接地受到了該制度的影響。

五、結語

目前，國際社會有進一步完善特別敏感海域制度的需求。作為航運大國，我國船隊越來越多地受到特別敏感海域的影響，應當把握完善特別敏感海域制度這一爭取制度性話語權的時機。對此，我國在加強沿海特別敏感海域設置研究的同時，應重視自身船隊、航運企業、包括石油等的重要貨物運輸所受的影響。建議協調國內主要航運企業定期報告關于在特別敏感海域的航行情況，海事管理機構應妥善加以分析，提煉有關依據，研究相應對策，以備在合適時機向國際海事組織提出關于修訂特別敏感海域有關規則的提議，在制度性話語權的爭取上贏得主動。