PPP機制在東莞社區居家養老服務中的應用研究

方 燁

(東莞職業技術學院 財經系,廣東 東莞 523808)

2019年3 月 28 日，東莞市政府新聞辦、市民政局聯合召開 “東莞市居家養老服務新規 ” 新聞發布會，發言人介紹東莞市60周歲以上老年人口達到32.97萬，占戶籍總人口的14.2%[1]。東莞老年人口數增加迅速，社區居家養老產品的市場需求日益攀升。社區居家養老是大多數老年人首選的養老方式。但居家養老的成本居高不下,僅依靠政府財政支出難以為繼[2]。社區居家養老服務社會參與力量缺乏，資金籌集渠道狹窄，供給主體單一已經嚴重阻礙了社區居家養老服務發展[3]。社區居家養老服務引入PPP，能夠有效緩解財政壓力大、服務質量不好、效率低等問題。但PPP項目復雜且風險大，需要構建高效的協同合作運作機制，包括PPP運作模式、投資回報機制、風險分擔機制、績效評價機制[4]。學者們對社區居家養老PPP項目的運行機制的研究關注較多,從社區居家養老服務PPP典型案例中剖析其運作模式和運作機制。如江西省章貢區社區居家養老服務PPP示范項目的運行機制研究(章萍，2018)[4]、安徽省合肥市金玫瑰居家養老示范項目(章萍，2018)[5]。但較少關注社區居家養老PPP機制的地方應用問題，以東莞市作為研究對象的更少。本研究基于財政部社區居家養老PPP國家示范項目運行機制經驗，以東莞為樣本進行實證分析，提出PPP機制應用的對策建議，致力于為社區居家養老服務PPP有效運轉提供標準化、規范化發展路徑。

1 社區居家養老服務PPP國家示范項目運行機制經驗分析

社區居家養老服務PPP項目屬于中低端養老產業，在養老服務PPP項目中所占比例較少。而社區居家養老服務是養老服務體系的主要組成部分，這與其PPP項目占比少形成鮮明反差。究其原因，主要是社區居家養老服務PPP發展存在投資風險大、回報難等困境。

根據財政部PPP中心2015年至2018年每年公布的示范項目名單，其中首批示范項目中無養老項目；第二批示范項目中養老項目8個，占項目總數量4%，計劃投資額66.72億元，占項目總投資額的1%；第三批示范項目中養老項目23個，占項目總數量4.5%，計劃投資額121億元，占項目總投資額的1%；第四批示范項目中養老項目8個，占項目總數量2%，計劃投資額45.04億元，占項目總投資額的0.6%。其中，養老PPP國家示范項目中的社區居家養老PPP項目數量極少。在財政部第二批PPP示范項目中，贛州市章貢區社區(村)居家養老服務項目是典型的社區居家養老PPP項目。該項目建立了科學合理的運作模式、投資回報機制、風險分擔機制和績效評價機制，能夠有效應對社區居家養老PPP的發展困境。

1.1 針對新建項目和存量項目采取“BOT+O&M”運作模式

社區居家養老服務PPP項目前期社會資本方投入大，運營周期一般在15～30年之間。在江西省贛州市章貢區社區居家養老服務PPP示范項目中，引入社會資本投資和項目融資，減輕財政負擔。2015年 7月，成立江西添福養老服務有限公司為項目公司(SPV)，其中政府占股20%，社會資本方占股 80%。該項目總投資 16 258.6萬元，其中20%資金(3200萬元)由江西添福養老服務有限公司出資,剩余80%項目公司向國家開發銀行江西省分行申請貸款[5]。章貢區政府針對新建項目和存量項目采取“BOT+O&M” (建設—運營—移交+委托運營)方式，授權項目公司特許經營期為15年。

1.2 采取“使用者付費+政府付費+可行性缺口補助”混合投資回報機制

社區居家養老服務機構提供的養老服務類型和服務等級不同，收費定價較復雜，難以確定調價方式[6]。社區居家養老服務向使用者收費較難，大多數服務對象老人都選擇享受政府財政補貼的免費服務，有償服務選擇很少。社會資本方投資回報較困難，主要依賴財政補助,單一使用者付費運作方式難以保障社會資本方的投資回報。

江西省贛州市章貢區社區居家養老服務PPP示范項目年投資回報率不低于10%。采取“使用者付費+政府付費+可行性缺口補助” 混合投資回報機制，多渠道保障社會資本方的合理收益。使用者付費主要通過向社區居家養老服務對象老人收取有償服務費用。使用者付費的標準和收費方式采用政府指導與市場調節相結合的定價機制，收費標準參照或略低于行業平均水平,采用貨幣結算、積分+貨幣、純積分支付等多種收費方式[7]。政府付費主要指每年開辦運營的社區居家養老服務中心可依據政策享受政府固定補助和民生補助。可行性缺口補助是政府就項目公司風險超過上限的部分，啟動補貼或調節/調價機制給予項目公司一定的投資補助。

1.3 科學合理的風險分擔機制

江西省贛州市章貢區社區居家養老服務PPP示范項目通過嚴格的風險識別、風險論證及評估、遵循風險承擔原則、風險與收益及回報掛鉤和建立風險防范監督機制防范項目風險。在項目識別和準備階段，政府成立了項目協調工作組，有效避免政府方面風險；還充分征求民意確定PPP項目建設規模，以免導致公眾反對的風險。委托PPP咨詢機構——北京中設泛華工程咨詢有限責任公司,提供PPP實施方案、社會資本方遴選、合作協議起草等等全過程專業咨詢服務，避免出現政府決策、項目測算不當、合同文本不完善等項目風險。

1.4 客觀公正的績效評價機制

江西省贛州市章貢區社區居家養老服務PPP示范項目在運營過程中，每年開展兩次績效評價,并將項目績效評價結果作為按效付費、落實整改和監管問責的重要依據。每年1月和7月，項目實施機構依據編制的《項目績效考核指標及相關考核表》，組織民政等相關職能部門對項目進行考核。考核不通過，項目公司可整改，整改仍不通過則政府方有權自行或委托第三方進行必要的整改，并扣減相應的補助資金，一切風險與費用由 PPP項目公司承擔[7]。

2 東莞社區居家養老服務PPP的必要性和可行性分析

2.1 必要性分析

2.1.1現行運營模式不能滿足發展長遠需要 東莞市居家養老服務起步較早，從2006年開始試點推廣。現所有養老服務需求的鎮街社區、村都建立了社區居家養老服務中心。主要采取“服務外包”和“社區自主運營”兩種運營模式。其中，“服務外包”模式是指政府通過招投標，將居家養老服務服務整體打包交給社工機構運營，該運營模式占比84.4%[8]。“社區自主運營”模式是指由政府投入財政資金購買服務，社區自主運營居家養老服務中心。“社區自主運營”的社區或村，大多是在社區服務中心開展服務“一個地點，兩塊牌子”，通過社區或村委會聘用當地“4050”人員提供居家養老服務[8]。目前15.6%的社區、村仍然采取的是這種政府包辦模式。

就“服務外包”和“社區自主運營”兩種運營模式比較而言，“服務外包”模式服務成效更好。在與石龍鎮興龍社區工作人員就社區居家養老服務成效問題進行訪談得知，“服務外包”模式即由社工機構運營的居家養老服務中心，雖然相比“社區自主運營”模式而言，經費支出大一些，用于支出老年人服務經費縮減一些，但服務更加專業，活動更加豐富。

而“服務外包”模式讓居家養老借力社會資本，發生了政府與社會資本的互補性演進。相對于“社區自主運營”模式由政府包辦而言，是公共治理的進步。但“服務外包”模式中政府和社會資本方主要是為各自利益開展合作，缺乏共享共創的穩定合作機制，難以達成預期的互補成效[4]。“服務外包”模式中，政府主管部門對運營機構的監管不力，績效考核流于形式，居家養老服務質量難以提高。運營機構只滿足于考核合格，缺乏提高服務質量的深層動力。

2.1.2服務需求增長，財政負擔持續加重 2019年2月20日，東莞市出臺《東莞市居家養老服務管理辦法》。該辦法擴大了居家養老服務老人的范圍，刪除了戶籍限制，在莞所有年滿60周歲的老人符合條件均可申請。這將增加居家養老服務對象人數，相應居家養老財政支出將有所增加。東莞市雖屬于經濟發達城市，但養老財政持續吃緊。據統計，2017 年至2019 年東莞市養老服務財政共投入 3.54 億元[9],居家養老服務財政投入還將持續增長。

2.2 可行性分析

2.2.1當地養老市場大，需求旺盛 根據《東莞市老齡事業發展“十三五”規劃》的預計，2020年，60周歲以上的戶籍老年人占戶籍總人口比例超過17%。社區居家養老作為老年人養老的主流方式，養老需求將不斷攀升。東莞市于2016年已經有594個社區(村)開展居家養老服務，實現有居家養老服務需求的社區(村)全覆蓋。居家養老服務運營點多，對社會資本吸引力大。

2.2.2當地市場活力大，社會資本方選擇多 就社工機構而言，截至2018年11月，東莞市有45家社會服務機構，其中近五成有承接政府購買服務。東莞市共有專職社工1 615人，社會工作服務點達659個[10]。東莞位于粵港澳大灣區腹地，經濟發達，對社會資本的投資吸引力大。

2.2.3PPP項目運作經驗豐富，成效佳 東莞PPP項目成功運作經驗豐富。截至2018年，東莞市有32個項目納入PPP項目庫，總投資達451.72億元。該庫項目落地率為75%，在廣東省排名第三[11]。這為社區居家養老服務引入PPP打下了良好的基礎,但PPP項目復雜且風險大，推行PPP需要構建穩健的運作機制，逐步試點推廣。

4 PPP機制在東莞社區居家養老服務中應用的對策建議

4.1 首選采取“O&M”委托運營方式

東莞市已經實現社區居家養老服務中心的全覆蓋，在試點階段，可以在原來的服務場所基礎上繼續運營，適合采取“O&M”委托運營方式。這就需要將東莞社區居家養老服務運行模式由“社區自主運營”模式和“服務外包”模式轉變為“O&M”委托運營方式。其中，采取“社區自主運營”模式的社區、村首先應當轉變觀念，積極與社會資本合作。采取“服務外包”模式的社區、村，應加大與第三方機構的合作深度，轉換運作模式。最終形成政府保留公共資產權，將社區居家養老服務中心運營權交付給社會資本方的運營方式。

4.2 采取“使用者付費+政府付費+可行性缺口補助(VGF)”混合回報機制

東莞市居家養老服務基本是提供無償服務，有償服務開展很難。目前經費主要來源于政府的運營補貼和補助資金。運營補貼是指每開辦一家居家養老服務中心一次性補助5萬元開辦費。根據《東莞市居家養老服務管理辦法》規定，補助資金按不同政府資助對象老人的評估等級標準發放，其中，重度失能老人每月720元、中度失能老人每月480元、輕度或能力完好的老人每月360元。這一做法可以在PPP模式中政府補助運作方式中繼續沿用。為克服收費難問題，建議采取“使用者付費+政府付費+可行性缺口補助(VGF)”混合回報機制，增加有償服務部分，以及稅收優惠、資金補貼等方式，確保社會資本方每年不低于8%～10%的投資回報率。

4.3 構建能有效發揮政府和社會資本方優勢的風險分擔機制

目前東莞居家養老服務合同規定簡單，缺乏政府和社工機構在居家養老服務中的風險分擔規定。在PPP模式中，風險分擔機制的建立應按照風險分擔原則，在政府方和社會資本方之間根據雙方優勢合理分擔風險。其中，征地拆遷、政策、法律變更風險由政府承擔，融資、設計、建設和運營維護等方面風險由社會資本方承擔，不可抗力風險等由政府和社會資本方共同承擔[12]。社區居家養老服務PPP項目中，政府方應當承擔養老法律、政策變動風險，遵守PPP項目合同規定的項目運作方式，確保社會資本方的投資回報。社會資本方則承擔社區居家養老服務中心運營風險及市場需求變化風險，自負盈虧。

4.4 形成PPP項目全生命周期的績效評價機制

東莞市每年由各鎮(街道)社會事務局組織一次績效評價，每三年左右由財政部門聘請第三方機構開展一次中期績效評估。根據《東莞市居家養老服務管理辦法》第22條規定，各鎮(街道)社會事務局組織每年一次的績效評價以政府購買服務的方式委托第三方評估機構并成立評估小組組織實施,績效評價結果作為落實整改和項目期滿合同是否展期的依據。具體規定自主供給服務的村(社區)整改后仍不合格，將予以通報并中止其服務合同；服務機構整改后仍不合格，由服務購買方中止政府購買服務合同，且2年內不得參與居家養老服務項目招投標。

現行績效評價規定僅限于運營過程中的績效評價,PPP項目應當形成全生命周期的績效評價機制。根據2020年3月31日財政部印發的《政府和社會資本合作(PPP)項目績效管理操作指引》的通知(財金〔2020〕13號)規定，在項目前期，由項目實施機構制定詳細的績效目標和績效評價指標表，引入第三方專家論證。項目運營期，每年至少開展一次績效評價，且每3～5年開展中期評估。在項目移交后，財政部門還需會同相關主管部門、項目實施機構開展PPP項目后評價。

5 研究結論與展望

從長遠看，東莞現行的社區居家養老“政府包辦”和“服務外包”運營模式，養老服務供給效率和水平并不高，并將導致財政壓力逐步增大。試點推行PPP模式發展社區居家養老服務具有必要性和可行性。試點推行PPP是東莞社區居家養老服務可持續發展的有效路徑。

目前PPP發展從重“量”轉向重“質”，社區居家養老服務PPP的實施推廣亟需構建穩健的運行機制。全國范圍內社區居家養老PPP項目開展較少，處于項目移交階段的社區居家養老PPP項目更少，對PPP全過程運行機制的成效還無法全面評價。養老領域的PPP項目近年來較多關注醫養結合項目和養老院等機構建設。社區居家養老是我國養老體系的主要組成部分，發展社區居家養老PPP應當引起足夠重視。