國家治理視域下公共服務供給改革的必要性分析

李云端

[摘 要] 國家治理體系和治理能力是一整套緊密相連、相互協調的有機整體治理架構，是基于黨領導下有效運作完善的制度體系和有效實施的機制，涵蓋了經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設、法律規定等要素，公共服務作為國家治理龐雜體系的重要內容和實現方式是實現國家治理現代化的重要抓手和動力機制。對接公共服務需求精準發力，準確界定政府、市場的公共供給邊界和方式，重新定位公共服務有助于理順中央和地方權責關系，明晰政府、市場、社會在公共服務供給與分配中的權責協調統一，與此同時，實現人的治理理念與行為與組織制度體系、法治、大數據的有效協同是提升有效供給、優化供給結構、實現改革聯動和集成的重要方式。

[關鍵詞] 國家治理；公共服務供給改革；協同性

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A

推進國家治理體系現代化離不開一個有機的制度系統，全面深化改革是一場革故鼎新的深刻實踐，隨著政府一元供給向“多中心”治理格局轉變，公共服務供給主體的增加、供給方式的多樣化、以及供給目標的擴展，使得公共服務供給碎片化越來越突出。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”，并將完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系現代化作為全面深化改革的總目標，強調注重“系統性、整體性、協同性”。與公共服務體系中的多元供給體系應運而生的是協同機制建設的有效性，及公共服務供給改革的協同性探討問題。

一、在國家治理視域下公共服務供給改革的協同性涵義

20世紀90年代以來受全球化浪潮推動下用市場力量“再造政府”呼聲越來越強烈，新公共管理主張將公眾視為顧客，將公共部門競爭引入市場機制，打破政府提供公共物品的壟斷地位，使得公共部門和私人部門、公共部門機構之間在提供公共產品和公共服務上彼此競爭，通過引競爭機制入以此達到公共服務供給效率提升的目的；以“顧客滿意”度作為測評政府績效的標準。公共管理學術界對“新公共管理運動”進行了全面反思，“協作政府”（collabortive government）成為西方研究和實踐的熱點。中國政府改革提出了一種有別于西方“協作型政府”，將物理學家哈肯的協同概念引入，且符合當前中國政府改革現實和未來政府發展形態的協同型政府（Synergetic Government） 。

合作是縱向與水平方向雙向高度整合，常基于科層制管理中不同組織間非正式的互動接觸、自愿達成協議的互動過程；協作是一種簡單集合、機械的配合；協同與協作相關，但是又不僅僅限于協調和合作的范疇。《辭源》中將協同解釋為和合、一致，反映的是事物之間、系統或要素之間保持合作性、集體性的狀態和趨勢。哈肯認為，協同不僅強調各個部門之間互相協作而產生的整體效應，而且注重各個子系統間有序結構產生，不僅是各子系統的量的疊加更是各個環節系統彼此配合產生的質的飛躍。基于這樣的定義，協同體系不僅包括協同治理體系中各參與主體間的橫向協同與合作，也包括各主體的不同層級之間垂直的縱向跨部門互動合作關系，是一個立體、全方位、多角度的充分互動的縱橫聯動機制。由于受外界各種復雜因素和環境的影響，各個主體間深度互動、集體行動的效果達不到協同不但不會彼此促進、反而會彼此消耗，相互掣肘，產生1+1<2的效果。

動力齒輪效應指出每一個小齒輪廓曲線是彼此共軛的，相互影響，因此最關鍵的是做到和諧、協調、有效運轉，各個公共服務治理主體齒輪彼此兩兩嚙合才能實現最佳效果。因此協同強調在相關主體有意愿的情況下，彼此同心合力，以高度的融合度和復雜性，將各個協同主體作用效果發揮到最大。一是以資源協同、服務效能協同實現環境資源的最佳利用和公共利益的做大化。二是各個子系統錯綜復雜卻井然有序、密切配合，達到相互嚙合運動效果最佳狀態。政府內部層級之間，部門企業總分公司之間、地方政府與上級行業協會、中介評估機構條塊之間的權責清晰科學、政府與市場社會各個子系統之間是相互影響、利益兼容。

國家治理視域改革呈現出全面發力、多點突破、點面結合、縱深推進的新局面，公共服務作為實現國家治理體系和治理能力現代化的重要指標和微觀路徑，須以公共服務供給作為重要指標、以公共服務供給改革為有效動力，充分挖掘和利用各種資源和各個子系統的關系，使國家治理體系中一系列制度安排、組織架構、運行機制等方面的系統工程集成有效、鏈合聯動、達到總體效應、總體效果最大化。基于此，公共服務供給改革是一個“牽一發而動全身”的系統工程，要求在多元主體平等、分工合作的治理多元聯動治理模式中，每個子系統要考慮自己和其他改革的關聯性，達到系統集成、協同配合，形成合力。

二、國家治理視域下公共服務供給改革的協同性的必要性分析

世界正處于百年一遇的大變革之中。經濟全球化、互聯網的破壁效應打破了傳統空間治理疆界、使全球面臨全新的政治生態，在政府向開放、包容、有限的漸進化文明轉型中，新舊動能轉化未完成、市場化水平不高、社會發育不成熟以及固有的落后體制機制沉珂給公共服務供給改革提出新的挑戰，避免碎片化、增強整體性顯得尤為緊迫。

（一）經濟全球化和互聯網破壁效應帶來經濟社會深刻變革增加了行政生態的復雜性和不確定性，是協同治理發展的客觀背景

俞可平教授曾指出：“導致人類政治生活從統治走向治理的因素無疑是多種多樣的，經濟全球化是其中最重要的因素之一”。全球化使得原本屬于單一國家的問題延展到世界各國面臨的共同問題，環境、糧食、人口等問題成為全球各國共同面臨的問題。經濟聯系的密切性增強，使得各國之間既有合作又有矛盾，既有競爭又充滿沖突，傳統的空間治理疆界被打破，使得資源要素流動性增強，各國合作更加緊密彼此依存度增高，形成“你中有我、我中有你”的利益交融局面。正如，吉登斯指出：全球化不是一個單一的過程，而且是各種過程的復合。這些過程經常相互矛盾，產生了沖突、不和諧以及新的分層形式。在這種背景下，為適應內外部環境的變化，公共服務發生深刻變革，尤其是互聯網的破壁效應使信息層級流動為網狀結構，將管理層層節制模式變為參與協作模式，顛覆既有的政策和管制壁壘，開拓性開創了新的治理時代的新篇章：政府從過去無處不在、無所不能的全能性管制型、管理型政府，走向開放包容的有限型、治理型政府。

（二）公共服務供給碎片化現實困境與國家治理體系和治理能力現代化目標的差距是協同治理的現實需要

黨的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”國家治理現代化的目標對改革提出了更高目標和要求。然而正如亨廷頓所說，“現代性孕育著穩定，而現代化過程卻滋生著動亂”。作為全面深化改革的總目標，國家治理體系和治理能力現代化這一目標在建構的過程中，政府、市場、社會經歷深刻的調整和重構，需要化解失衡、整合條塊、克服阻力、提高動力、增強活力并參與全球治理一系列“牽一發而動全身”改革來推動和實現，需要一系列治理理念、法規體系、政策制度、技術方法、外部環境的共契、協調、配合。然而在利益格局調整、權力重新配置、資源重新劃分的多中心治理過程中公共服務供給碎片化使公共供給顯得孱弱無力、帶來成本的巨大浪費甚至是改革的潰敗。在我國破舊立新的過程中長期以來以政府為主導的供給模式的官僚化困境舊體制尚未完全打破，新體制沒有完全建立起來，舊體制于新體制共存加劇了行政組織間的關系矛盾。在這種雙重體制的交互作下，公共服務供給在中央和地方間相互博弈，地方政府間爭奪資源、權責不清、各自為政等問題，導致著彼此間不協調、互相掣肘的矛盾和問題；政治執行不注重基層的創新性、靈活性與頂層設計有效銜接，導致政策被曲解、政策截流、機械執行等亂象，影響供給側結構性改革和高質量發展目標的實現；部門法規和地方政府流程再造的政策相互打架、彼此矛盾。

（三）治理時代多中心參與的公共行動機制是協同合作的基礎

管制時代下政府統攬經濟社會各種職能于一身成為唯一的公共服務主體，“千手觀音”式過度控制性行政干預引發各個部門間互相爭奪資源和汲取利益造成高昂的行政成本，并且使權力尋租和腐敗成為可能，治理時代下政府從高高在上的神壇上走下來，與各個治理主體平等對話、共同參與公共服務供給的提供，此時公共服務的主體不再是政府唯一的主體而是由多個主體共同治理格局，政府、市場、社會各就其位、各司其職、相得益彰，共同適應和滿足。有別于臣民意識為主的管制時代，治理時代多中心參與給予公民更多利益訴求表達機制、監督政府機制和參與政府績效評估的途徑，這些公共行動機制是公民有序政治參與政府治理，形成共建共治共享治理格局的基礎，在新時代治理理念和治理格局下傳統單一管制、管理模式向合作和集體行動機制轉換，協同型政府應運而生。