減稅降費背景下我國非稅收入研究

張玉婷

[摘 要] 隨著“營改增”新一輪“減稅降費”政策的力度不斷加大，各級地方政府收支矛盾也在不斷顯現，地方政府的財政壓力不斷增大。非稅收入的征收與管理更有靈活性，地方政府可能會增加對非稅收入規模，造成非稅收入規模不合理的增長。文章分析了非稅收入的發展現狀及存在的問題等，并進一步提出相關的政策建議。

[關鍵詞] 減稅降費；非稅收入；地方稅；分稅制

中圖分類號：F812.4 文獻標識碼：A

根據財政部的統計，2019年累計減稅降費達到2.36萬億元，我國實施了對多方面的全面減負。2016年“營改增”政策在全國范圍內實施，起到了明顯的減稅效應，增稅率逐步下降。非稅收入是我國財政收入的重要組成部分，隨著我國稅制改革和減費降稅進程的推進，對于地方政府收入規模尤其是稅收收入規模影響較大，地方財政壓力不斷增大。地方政府為了實現政策目標，實現地區經濟發展，地方政府會有較大動機增加非稅收入規模[1]。

關于非稅收入的增長原因，一些學者從不同的角度進行分析：首先從財政分權的角度，席鵬輝、梁若冰（2014）從縣級層面研究1998-2007年福建、浙江和江西非稅收入與財政分權的關系，研究表明，基層政府的非稅收入與財政分權程度成反比，與財政壓力成正比：即財政分權程度越顯著，財政壓力越小，非稅收入越少[2]。其次從地方政府競爭的角度，孟天廣、蘇政（2015）認為地方政府間政治競爭對非稅收入的規模變化有重要作用：非稅收入規模受“同儕效應”和“鄰居效應”的影響，非稅收入的增長規模與該省內地級市的數量成正比；“鄰居效應”是由地區之間的競爭導致的[3]。最后，還有部分學者從其他角度分析影響非稅收入規模的因素，郭月梅、歐陽潔（2017）研究發現，非稅收入規模與地方政府財政透明度成反比，與地方政府預算軟約束成正比[4]。

關于非稅收入與經濟增長的關系，首先是非稅收入對經濟的影響，劉江浩（2017）研究非稅收入與經濟增長率的關系，研究發現專項收入競爭不利于經濟發展，罰沒收入競爭有利于經濟發展。其次是非稅收入與經濟存在協整關系，劉寒波、李晶（2008）建立向量自回歸模型，研究發現稅收收入、非稅收入和GDP存在長期穩定的關系，稅收收入和非稅收入不存在明顯的替代關系；運用相同方法的還有白彥鋒、王婕（2013），研究發現非稅收入對經濟不存在擠出效應；程曉麗（2015）研究政府非稅收入同經濟增長的關系，表明經濟增長對非稅收入有著決定作用，同時非稅收入對經濟增長也有反作用。

一、非稅收入的發展歷程與現狀分析

（一）非稅收入發展及現狀

非稅收入是除稅收收入以外的財政收入，全部納入了預算內管理。按照全口徑統計，非稅收入包括一般公共預算中的非稅收入、政府性基金預算收入、國有資本經營預算收入，土地出讓金是政府性基金的主要組成部分。進一步分析一般公共預算收入中的非稅收入，從結構進行分析，國有資源有償使用收入、國有資本經營收入和專項收入占比較大，2011年我國預算外收入全部納入預算內管理，非稅收入的比例呈現不斷增長的趨勢，表1列示了2011年-2019年稅收收入和非稅收入的絕對規模和相對規模變化，稅收收入占一般公共預算收入的比例在2019年為82.99%，相比于2018年下降了2.31%。

（二）非稅收入發展過程中存在的問題

相對于稅收收入而言，地方政府對非稅收入的征稅征繳和管理方面具有較大的控制權，也比較廣泛。當減稅政策的實施引起稅收規模的減少，增速下降，地方政府財政缺口的時候，為了滿足地方經濟保持高水平增長，滿足地方發展的需要，地方政府更傾向于增加非稅收入的規模來彌補財政缺口。非稅不斷增長的同時也存在一些問題。

1.地方非稅收入規模較大。2011年非稅收入納入預算管理以來，規模在不斷增大，2011年非稅收入14136.04億元，2019年32390.02億元，增長2.3倍，2011-2019非稅收入平均增速15%。在京津冀地區，2019年北京市非稅收入994.52億元，占一般公共預算收入17.1%；天津市非稅收入1634.2億元，占一般公共預算收入32.3%；河北省非稅收入2630.4億元，占一般公共預算收入29.72%。在減稅降費政策的影響下，地方政府更依賴于非稅收入。但是非稅收入征管不規范，征管范圍較廣泛，征管主體也較多。近些年來，非稅收入快速增長是一種不合理的經濟發展現象。我國地方政府非稅收入非合理化增長會帶來一些問題。

2.非稅收入征管主體較多、收繳行為不規范。非稅收入種類較多，征收不規范，票據管理存在一定的缺陷，比如罰沒收入和行政事業型，其收繳單位較多而且比較分散，難以有效管理。非稅收入存在多部門征收、多部門管理、各項收入邊界不清等問題，同時部分收費項目設置不合理缺乏一個總體的監管部門，會造成非稅收入管理成本較高，各地政府非稅收入征收標準和管理模式不同，缺乏一個統一的機制，地方政府可能根據支出的需要靈活地征收專項收入來彌補財政資金的缺口，罰沒收入不合理的征收也可能加大繳納主體的負擔，產生不利的社會影響。

二、相關政策建議

（一）合理劃分中央與地方的財權與事權，完善地方稅體系

1994年分稅制改革后，我國中央政府和地方政府財權和事權進行了重新劃分，財權不斷上移，事權不斷下降，“營改增”之后，地方主體稅種缺失，為了滿足地方經濟的發展，地方政府面臨較大的財政壓力。因此，應當按照財權與事權相統一的原則，在實施減稅降費政策的同時，合理分配中央、地方政府、各級政府之間的財權與事權的關系，積極推進中央和地方政府財權與支出責任劃分改革，理順中央和地方的關系，規范中央政府和地方政府的職權和社會責任。中央政府承擔相應的財政支出，地方政府主要提供更有效率的地方公共品。加快建設地方稅體系的進程，增加地方財政收入，緩解地方政府的財政壓力，使非稅收入保持合理的增長。

（二）加強財政預算的公開透明程度

建立一套非稅收入的公開制度，加大非稅收入信息的公開程度，加快非稅收入的法律體制建設歷程，為加強非稅收入管理提供法律依據，提高對非稅收入的征收、管理的透明度。提高財政收支的透明度有助于社會成員了解資金的使用情況，非稅收入征收的過程，每一個環節都應讓社會成員參與進來，對各類非稅收入的征收范圍和標準等相關信息都應向社會公開，減少亂收費的行為。改進預算編制方法，提高資金使用效率，減少地方政府的財政壓力。

參考文獻：

[1]賈康.非稅收入規范化管理研究[J].財政監督，2006（19）：4-9.

[2]席鵬輝，梁若冰.省以下財政分權、地方政府行為與非稅收入——來自閩、浙、贛三省的實證證據[J].山西財經大學學報，2014，36（07）：15-24.

[3]孟天廣，蘇政.“同儕效應”與“鄰居效應”：地級市非稅收入規模膨脹的政治邏輯[J].經濟社會體制比較，2015（02）：165-176.？

[4]郭月梅，歐陽潔.地方政府財政透明、預算軟約束與非稅收入增長[J].財政研究，2017（07）：73-88.？