黨建引領鄉村治理現代化的實踐與思考

【摘要】鄉村是國家發展的重要場域，鄉村治理是國家治理體系的基礎，鄉村治理現代化是鄉村振興的基石，也是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路。武漢市新洲區鳳凰鎮以建制鎮試點建設為契機，初步探索出了一條黨建引領、法治先行、自治為本的鄉村治理模式。這種模式有供其他地區參考、借鑒的價值，但也存在一些不足。必須堅持問題導向，在加強村級黨組織建設的同時，進一步完善自治、法治、德治相結合的治理體系，方能為鄉村治理現代化提供可借鑒推廣的“鳳凰經驗”。

【關鍵詞】黨建引領；鄉村治理；現代化；鳳凰鎮

【中圖分類號】D267.2【文獻標識碼】A【文章編號】2095-5103（2020）17-0028-04

【基金項目】本文系2019年度武漢市黨校系統調研課題“黨建引領下的鄉村治理現代化研究”和2020年度湖北省黨校系統調研課題“新冠肺炎疫情下農村貧困地區韌性治理的實現路徑研究”的研究成果。

【作者簡介】文婧，中共武漢市委黨校（武漢行政學院）理論中心講師，博士。研究方向：中外社會建設與治理比較研究。

鄉村社會是國家治理的重要場域，鄉村治理是社會治理的基礎和關鍵。黨的十九屆四中全會指出，“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系”，并將其作為“構建基層社會治理新格局”的重要內容[1]。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》強調，要進一步完善現代鄉村治理的制度框架和政策體系，到2035年，鄉村治理體系和治理能力基本實現現代化[2]。健全鄉村治理體系，推進鄉村治理現代化，是鄉村振興的重要基石，也是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路[3]。文章以武漢市新洲區鳳凰鎮為例，系統考察近年來該建制鎮在黨建引領下、法治化軌道上創新鄉村治理模式的探索與實踐，進而探討在全面深化改革和全面推進依法治國的背景下提升鄉村治理能力、推動鄉村治理現代化的具體路徑。

一、鳳凰鎮的鄉村治理實踐

武漢市新洲區鳳凰鎮地處舉水河西岸，與麻城市和紅安縣毗鄰，是全國首批建制鎮示范試點[4]。近年來，該鎮以建制鎮試點建設為契機，聘請專業律師團隊創設鄉村治理體系規范，在法治先行的基礎上進一步健全和完善村級黨組織領導的村民自治機制，初步形成了黨建引領下、法治化軌道上的鄉村治理新模式。

1.堅持黨建引領，把基層黨組織的政治優勢轉化為鄉村治理的服務優勢

一是在村級黨組織與村委會并存的“二元權力結構”下進一步明確村黨支部的領導地位。通過自治章程的形式明確村民委員會成員接受村黨支部的領導，村黨支部有權推薦村民理事會候選人，村務監督委員會在村黨支部領導下開展工作等，全面實現村民自治組織在黨的領導下運行。二是創新農村基層黨組織設置。組建4個片區綜合黨委，試行回鄉能人、下鄉市民、企業出資人（經營者）、鎮直機關、部門負責人兼職委員制度，通過打造“黨建示范帶”、整合優勢資源、拓寬資源共享等推動區域經濟發展。三是拓展提升“紅色陣地”服務功能。加強20個村（社區）的黨群服務中心建設，完善綜合文化服務中心、退役軍人服務站、農家書屋、老年活動中心等公共公益配套設施[5]。每村（社區）成立“紅色工作隊”，每月至少開展一次服務活動，發揮農村基層黨組織在清潔家園、關心關愛空巢老人等工作中的指導作用。

2.堅持法治先行，以法治思維謀劃鄉村治理，促進社會和諧穩定

一是構建完善的法律規范體系。聘請專業律師團隊設計治理體系規范，如《村民自治章程》和《村規民約制定辦法》，內容覆蓋村級各組織的工作辦法、糾紛、合同、檔案、建設工程、房屋翻建、公共用地、村務公開、村務監督等鄉村治理實踐中最核心最根本的問題。二是深入開展“七五”普法宣傳教育活動。建立普法“一制四化”機制，組建以村民小組長為骨干的普法志愿者隊伍，在鳳凰廣場設立法治長廊，在各村（社區）安裝法治宣傳欄，并以鎮會議室為場地建立道德法治講堂，常年聘請知名人士或邀請先進個人開展道德法治講座，全面提升鄉村干部群眾法治和道德素養。三是持續深化鄉村法律服務體系建設。推進“一村（社區）一法律顧問”工作，積極發揮村（社區）法律顧問在普法宣傳、提供法律意見、處理法律案件、調處矛盾糾紛等方面的作用。加強鎮綜治辦、派出所、信訪辦和各村委會的協調對接，組織鎮20個村（社區）的人民調解員進行網上操作系統培訓，努力推動人民調解工作創新升級。

3.堅持自治為本，讓村民成為鄉村治理現代化的積極參與者和真正受益者

一是健全村民自治機制。創新村級議事協商制度，創造村民參與村民自治的現實基礎。一方面通過村民戶代表解決外出務工等原因導致村民會議開會難的問題；另一方面以書面征求意見、公告等方式彌補傳統開會形式的弊端，調動村民普遍參與村莊事務管理的積極性。二是加強村民理事會建設。設立塆、村兩級村民理事會，充分發揮族長、老黨員、老干部、經濟文化能人等骨干作用，實現村民自我管理、自我教育、自我服務。在各村成立紅白理事會和外出務工人員互助理事會，引導村民建立良好鄉風民俗，聚集村民力量實現互幫互助，促進村民之間形成精神共同體。三是推進“網格化+十戶聯防”群防群治工作。充分發揮網格化管理功能，調動村（社區）、組干部、網格員、中心戶長、老干部、老黨員等積極性，全面收集社情民意、矛盾糾紛、治安、事故隱患、自然災害等各類信息，做到早發現、早上報、早預防。組織群眾參加社會治安保險投保，積極推進“十戶聯防”工作，切實增強村民的安全感和互助意識。

二、鳳凰鎮鄉村治理實踐中存在的主要問題

自2018年5月《村民自治章程》及相關配套制度運行以來，鳳凰鎮始終堅持在法治框架和法治軌道內推進鄉村治理創新與轉型，在引導鄉村干群樹立法治思維、調動村（居）民參與各項事務管理積極性等方面成效顯著，但在具體實踐中也存在以下問題。

1.村級組織建設存在短板

一些村級黨組織體系不健全，有些村只有村民小組組長，沒有黨小組組長。年輕人外出務工較多，村級黨組織黨員數量少，無法較好發揮黨員先鋒模范作用和黨組織戰斗堡壘作用。

2.村民自我管理、自我約束、自我服務的積極性不高

一方面，鄉村社會內部空心化、老齡化傾向明顯，大部分青壯年往往春節后就外出務工，不便參與村級事務，留守的多是婦女、兒童、老人，不愿參與村級事務；另一方面，在少數村（社區）內部，一系列的決策、管理、監督等鄉村公共事務仍由村“兩委”組織包辦，甚至由個別主職干部“說了算”，普通村民難以真正參與民主決策、管理和監督之中。此外，現行自治章程等村規民約的內容繁雜冗長，對于文化程度普遍偏低的村民來說，理解、熟悉和記憶比較困難，無法充分激發其參與意識。

3.社會組織在村級事務中的參與感不足

當前活躍于鳳凰鎮的社會組織主要是到學校、福利院、精準扶貧戶等開展活動的外部志愿性、愛心公益類社會組織。雖然也有紅白理事會、外出務工人員互助理事會、養老互助協會等本地內生性社會組織，但其具體運作仍在探索之中。鄉村公共服務體系不完善，村級社會組織類別較少，共建共治共享的社會治理格局還未完全成型。

4.鄉村治理的法治化水平有待進一步提升

一是部分黨員干部仍受限于傳統農村內生制度下的人治思維，在難以找到明確法律依據的情況下，處理政務、村務及事務往往只依據上級要求，決策的盲目性和隨意性較大。一些村對提交“民事民議”的項目事務，不能針對性地在法治軌道內加以引導，導致村民決議的項目不能落地，影響了村民參與議事積極性。二是受居住條件和勞動時間限制，農村普法教育常常難以集中開展，加之普法內容的針對性和實效性不強，法治宣傳效果并不理想。一名村（社區）法律顧問聯系幾個村，有的村一個月僅服務一次，且缺乏動態考核調整機制，律師積極性普遍不高，低成本、高層次、大規模、起長效的公共法律服務體系尚未有效形成。

三、推進鳳凰鎮鄉村治理現代化的對策與建議

提升鳳凰鎮鄉村治理能力和治理水平，必須深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，在完善村級黨組織建設、增強村民主體意識、激活社會組織活力、“德法并重”[6]等方面下功夫、做文章，實現從治理理念到治理方式的全面性變革，為鄉村治理現代化貢獻“鳳凰經驗”。

1.加強和完善村級黨組織建設，夯實基層組織戰斗堡壘

一是加強村（社區）黨小組長隊伍。在所有符合條件的村民小組中單獨建立黨小組，對黨員人數較少的村民小組聯合建立黨小組。村民小組組長是黨員的，可兼任村民黨小組組長；村民小組組長不是黨員的，先推薦，再通過村民小組黨員大會選舉出群眾威望較高的黨員當選村民黨小組組長。二是優化村級黨組織隊伍結構。在本村致富能人、外出經商務工返鄉人員、復員退伍軍人、大學生村官、青年農民等人群中發展黨員，強化村黨支部的戰斗堡壘作用[7]。三是開展常態化黨員教育培訓。有效整合黨校、職業學院等資源，充分利用遠程教育網絡終端，切實提高農村黨員干部基層治理的能力和水平。

2.增強村民主體意識，提升鄉村自治水平

一是修訂、簡化現行自治章程和村規民約。堅持問題導向，從村民最關心、最直接、最現實的利益問題出發，對自治章程和村規民約適時修訂，進一步提升村民的參與度和認同感。同時，為方便村民理解和記憶，對村規民約的內容進行精心濃縮和逐條提煉，做到簡明扼要、朗朗上口、易懂易記，并嘗試以牌匾的形式讓家家戶戶上墻，在潛移默化中提高其吸引力和約束力。二是實施村民自治“積分制”管理。以戶為積分單位，以戶主為積分主體，從鎮村監管、社會治安、公益美德、脫貧攻堅等方面設置積分項目，通過獎分和扣分，對村民的行為和綜合表現進行量化考核，對積分靠前的家庭戶給予資金等物質獎勵，破解村民主體缺位、民主管理水平不高、村級組織號召力趨弱等問題。

3.激發社會組織活力，實現鄉村協同共治

一是大力培育農村內生性社會組織。培育和發展村級文體組織、互助組織、中介組織等各類社會組織，拓展覆蓋村民多樣化需求的公共服務項目。建立健全政府向社會組織購買公共服務制度，把村民文體活動的組織、公益性服務項目的經營、社會福利項目的實施和管理等公共服務，逐漸讓渡給社會組織。二是積極發展農村社會工作和志愿服務。動員村中有威望、熱心社會工作的“五老一賢”組建志愿服務隊，協助開展政策法規宣傳、矛盾糾紛化解和環境衛生整治等鄉村事務。三是爭取和吸納外部社會力量參與鄉村治理。統籌整合市、區、鎮、村（社區）四級服務資源，到村（社區）開展常態化服務活動，營造共建共治共享的治理格局，吸引更多優秀人才加入農村社會組織中。

4.德法并重，深化法治鄉村建設

一是加大普法宣傳力度。有針對性地選擇與鄉村發展緊密相關的法律法規，如征地拆遷、宅基地糾紛、婚姻家庭等知識，采取法律漫畫、法制小品等通俗易懂的形式進行深入宣傳，注重以案釋法，切實增強農村干部、群眾的法律意識，形成“辦事依法、遇事找法”的法治環境。二是構建多元化糾紛解決機制。加強村級人民調解、治安保衛組織建設，健全區、鎮、村（社區）、村民小組四級人民調解網絡，積極推進人民調解、行政調解、司法調解銜接聯動工作，探索實行人民調解“以獎代補”制度機制，使鄉村內部各類矛盾糾紛及時化解在基層。通過完善經費保障、建立考核評價機制、聘請法律專業本科生和研究生等方式推動“一村（社區）一法律顧問”制度規范化，加大公共法律服務供給。三是提升鄉村德治水平。充分利用“百姓大舞臺”“道德講堂”等陣地資源，廣泛開展“優秀黨員”“優秀村干部”“最美人物”“最美家庭”等評選表彰活動，大力弘揚社會主義核心價值觀和“仁、義、禮、智、信”等傳統美德，實現道德規范對村民行為的軟約束。

參考文獻：

[1]中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[N].人民日報，2019-11-06（1）.

[2]中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》[EB/OL]. http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/23/content_5402625. htm，2019-06-23.

[3]馬桂萍，趙晶晶.習近平關于鄉村治理論述的科學內涵[J].科學社會主義，2020（1）.

[4]萬凌.新洲鳳凰鎮成武漢唯一建制鎮[N].長江日報，2020-01-04（2）.

[5]孫培運.建制鎮示范試點的建設與發展研究——以武漢市新洲區鳳凰鎮為例[D].中共湖北省委黨校，2018.

[6]鄧大才.走向善治之路：自治、法治與德治的選擇與組合——以鄉村治理體系為研究對象[J].社會科學研究，2018（4）.

[7]曹海軍，曹志立.新時代村級黨建引領鄉村治理的實踐邏輯[J].探索，2020（1）.

責任編輯：鐘雪