從發(fā)展到善治：中國之治的歷史路徑與未來趨向

倪 星 羅 丹

一、引言

國家治理現(xiàn)代化是推進經(jīng)濟、政治和社會現(xiàn)代化的前提，是決定國家綜合競爭力乃至前途和命運的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的關(guān)鍵。①薛瀾、李宇環(huán)：《走向國家治理現(xiàn)代化的政府職能轉(zhuǎn)變：系統(tǒng)思維與改革取向》，《政治學(xué)研究》2014年第5期。黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標。黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想，規(guī)劃了國家治理現(xiàn)代化的重要方向和關(guān)鍵路線?！稕Q定》明確指出，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體目標是，到我們黨成立一百年時，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明顯成效”。這一總目標是在總結(jié)新中國成立七十周年歷史經(jīng)驗基礎(chǔ)上提出的，將國家治理能力和治理體系的制度基礎(chǔ)深深根植于我國發(fā)展階段和具體國情，強調(diào)將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，從而為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供重要支撐。

治理不僅包含著政治理念的價值性，還具有政治行為的工具性。②王詩宗：《治理理論與公共行政學(xué)范式進步》，《中國社會科學(xué)》2010年第4期。在綜合性的治理框架中，存在不同的治理目標，需要明確優(yōu)先事項，并根據(jù)對優(yōu)先事項的協(xié)調(diào)采取行動。③Guy Peters.Governance as political theory. New York: Palgrave Macmillan, 2012,p.17-37.治理的最終目的是追求善治，為一系列高效有序的經(jīng)濟社會行動創(chuàng)造條件。善治是現(xiàn)代社會發(fā)展的產(chǎn)物，本質(zhì)上是實現(xiàn)國家與社會關(guān)系的平衡協(xié)調(diào)。①俞可平：《治理和善治:一種新的政治分析框架》，《南京社會科學(xué)》2001年第9期。20世紀70年代末，中國開始從全能主義國家向發(fā)展型國家轉(zhuǎn)變，通過自上而下的倡導(dǎo)和動員實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)先的目標。當前，隨著我國所處發(fā)展階段變化和社會結(jié)構(gòu)調(diào)整，國家治理必須逐漸從片面的強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展向全面追求善治轉(zhuǎn)變。實現(xiàn)善治的目標，需要建立與政治、經(jīng)濟、社會和文化諸方面相適應(yīng)的現(xiàn)代化治理體制，即實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。②俞可平：《中國的治理改革(1978-2018)》，《武漢大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2018年第3期。而衡量國家治理現(xiàn)代化的標準，一方面是權(quán)力運行的規(guī)范性和約束性，在縱向激勵和橫向競爭的基礎(chǔ)上對公共權(quán)力進行監(jiān)督和約束。另一方面是功能的協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)從中央到地方、從政府到社會的制度均衡和功能協(xié)調(diào)。

本文從組織學(xué)視角來分析當前中國國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。國家是一個大型的綜合組織，在國家治理的實踐中，需要兼顧戰(zhàn)略、激勵和約束的綜合作用。其中，戰(zhàn)略保證了國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展方向，激勵通過強激勵和弱激勵提供了國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展動力，約束通過反腐敗和問責等發(fā)揮糾偏控制功能。從組織學(xué)視角出發(fā)，建構(gòu)“戰(zhàn)略—激勵—約束”的分析框架，有助于深入剖析中國國家治理從發(fā)展到善治的歷史脈絡(luò)，并面對當前國際國內(nèi)形勢的急劇變遷，為形成中國特色的現(xiàn)代化治理模式提供理論參考和政策建議。

二、發(fā)展型國家的特征與局限

（一）發(fā)展型國家的基本特征

發(fā)展的本質(zhì)是轉(zhuǎn)型問題，即從一種均衡狀態(tài)（貧困）向另一種更高級的均衡狀態(tài)（現(xiàn)代化）過渡。20世紀70年代末，中國逐漸脫離全能國家模式向發(fā)展型國家轉(zhuǎn)變，國家與市場關(guān)系隨之重新定位和調(diào)整。黨的十一屆三中全會將經(jīng)濟建設(shè)作為工作重心，在市場領(lǐng)域注入政治資源的同時，將政府、企業(yè)和個體經(jīng)營者從計劃經(jīng)濟體制中分離。作為發(fā)展型國家，中國在過去40年中呈現(xiàn)出發(fā)展主義和公私緊密合作的特征。③郁建興、石德金：《超越發(fā)展型國家與中國的國家轉(zhuǎn)型》，《學(xué)術(shù)月刊》2008年第4期。

發(fā)展型國家（Developmental State）這一概念最早由美國政治學(xué)家約翰遜（Chalmers Johnson）在1982年出版的《通產(chǎn)省與日本奇跡》中提出，并用來解釋20世紀六七十年代的東亞奇跡。他尤其強調(diào)官僚的專業(yè)性、國家經(jīng)濟發(fā)展政策的優(yōu)先性、國家能力的主動性和公私部門合作的緊密性等。英國學(xué)者戈登·懷特（Gordon White）進一步將發(fā)展劃分為“資本主義型”和“社會主義型”。④White, Gordon,and Robert Wade. Developmental States in East Asia. London: Palgrave Macmillan, 1988,p.29.隨后，學(xué)者們不斷擴展發(fā)展型國家的概念外延，奧尼斯（Ziya Onis）對這些觀點進行了概括性總結(jié)。⑤Onis, Ziya.“The Logic of the Developmental State”. Comparative Politics,1991,24(1), pp. 109-126.學(xué)術(shù)界一般將發(fā)展型國家用于解釋二戰(zhàn)后迅速崛起的亞洲新興國家，其目標的優(yōu)先性決定了國家性質(zhì)，強調(diào)經(jīng)濟優(yōu)先主義，主張擴大市場。與此同時，發(fā)展型國家實現(xiàn)經(jīng)濟增長需要具備三個前提：第一，國家決策不受其他市場主體干擾，具有自主性；第二，行政官僚擁有自由裁量權(quán)，這意味著政治精英掌握統(tǒng)治權(quán)，而行政官僚掌握執(zhí)行權(quán)，政治精英為行政官僚的行為提供自主性空間；第三，行政官僚和企業(yè)產(chǎn)生緊密的聯(lián)系和合作，發(fā)展型國家戰(zhàn)略地位的鞏固依賴于和企業(yè)建立的政治聯(lián)盟。這樣的制度前提意味著發(fā)展型國家的本質(zhì)是公私關(guān)系和官僚自主性。⑥Chalmers Johnson. MITI and the Japanese miracle: the growth of industrial policy. Stanford&CA: Stanford University Press,1982,pp. 26-28.行政官僚將發(fā)展目標轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟政策，并通過與企業(yè)資本的合作形成關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。尤其是在壟斷行業(yè)，關(guān)系網(wǎng)絡(luò)加深了企業(yè)對政府的依賴，不僅使企業(yè)遵從國家一致性的發(fā)展目標，而且在持續(xù)互動過程中降低了企業(yè)運行的風險。

發(fā)展型國家的興起對減少市場干預(yù)的自由主義經(jīng)濟國家產(chǎn)生了沖擊，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界和實務(wù)界的巨大爭議。當前，對發(fā)展型國家興起原因的探討主要集中在以下方面：第一，從“國家中心論”視角切入，發(fā)展型國家的崛起是為了趕超早期現(xiàn)代化的國家。一旦完成了趕超目標，發(fā)展的方向不再是明確的。另外，隨著經(jīng)濟發(fā)展目標建立的官僚激勵機制也會瓦解。盡管大多數(shù)的發(fā)展型政府仍然發(fā)揮在經(jīng)濟建設(shè)中的調(diào)控作用，不斷改善政府對市場的干預(yù)模式，但在20世紀70年代后，發(fā)展型國家正在逐漸退出歷史舞臺。①Callon Scott. MITI and the breakdown of Japanese high-tech industrial policy. Stanford&CA: Stanford University Press, 1995,pp. 1975-1993.第二，從“社會中心論”視角切入，全能主義使市場喪失活力，導(dǎo)致社會不足以自發(fā)生成市場經(jīng)濟的力量，由此需要政府干預(yù)和激活經(jīng)濟發(fā)展。第三，在獲得政治穩(wěn)定之后，爭取經(jīng)濟發(fā)展和對西方國家的趕超，成為新興發(fā)展中國家執(zhí)政合法性的來源。而政府的治理績效在何種程度上提供合法性，取決于民眾對經(jīng)濟發(fā)展目標的共識和認可程度。第四，政治壓力使得國家轉(zhuǎn)向追求經(jīng)濟發(fā)展的目標，包括現(xiàn)政府無法滿足公眾物質(zhì)需求而引發(fā)的政治信任危機，通過國際貿(mào)易獲得維護國家安全的物質(zhì)資源，政治精英通過培育市場企業(yè)尋找政治聯(lián)盟，等等。

發(fā)展型國家通過對發(fā)展策略和發(fā)展模式的靈活調(diào)整有效促進了經(jīng)濟增長。以中國為例，在發(fā)展策略上突破了傳統(tǒng)計劃性指標的硬約束，形成了差別化的適應(yīng)性發(fā)展方略。根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦，不同地區(qū)采取了不同的發(fā)展模式，從而具有高度的靈活性和適應(yīng)性。擴大生產(chǎn)性產(chǎn)品而非消費性產(chǎn)品，使工業(yè)生產(chǎn)以組織化的方式開展。高水平的生產(chǎn)投資，進一步地將新技術(shù)轉(zhuǎn)移到實際生產(chǎn)中，實現(xiàn)資源合理配置，符合國家長遠發(fā)展的需要。從過去40年的實踐來看，中國的發(fā)展有效地實現(xiàn)了制度和市場的良性共演。一方面，通過利用具有比較優(yōu)勢的常規(guī)弱制度建立市場，培養(yǎng)對市場的適應(yīng)力。②洪源遠：《中國如何跳出貧困陷阱》，香港：香港中文大學(xué)出版社，2018年，第18頁。經(jīng)濟的變化勢必進一步推動制度的演化，從而逐漸利用新興的市場來培育強制度。另一方面，強化的制度反向鞏固和維護市場的發(fā)展。在此意義上，發(fā)展型國家與其說是國家干預(yù)的結(jié)果，倒不如說是不同國家和市場組合中的國家主導(dǎo)型模式。同時，由于官僚具有較高的自主性，通過對資源的競爭獲得更加穩(wěn)定的支配能力，形成了“官方+市場”③周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》2018年第2期。模式。通過行政指令、計劃和補貼投資的形式對產(chǎn)業(yè)政策進行調(diào)控，將經(jīng)濟激勵和政治激勵掛鉤，催生出地方政府之間的晉升錦標賽模式，產(chǎn)生了中國經(jīng)濟增長的奇跡。

（二）發(fā)展型國家的局限性

政府介入經(jīng)濟領(lǐng)域進行干預(yù)和扶持是實現(xiàn)后發(fā)趕超的關(guān)鍵因素，④耿曙、陳瑋：《發(fā)展型國家:理論淵源與研究進展》，《中國政治學(xué)》2019年第2期。因而政府干預(yù)的有效性是討論發(fā)展型國家的重點。⑤陳瑋：《發(fā)展型國家”的三次理論辯論：政府介入的必要性、有效性和時機》，《公共行政評論》2019年第1期。學(xué)者們認為，相較于“國家中心論”或“社會中心論”的爭論，二者融合形成的“國家——社會論”更有利于解釋后發(fā)展國家的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。⑥黃宗昊：《“發(fā)展型國家”理論的起源、演變與展望》，《政治學(xué)研究》2019年第5期。作為影響發(fā)展型國家政府干預(yù)有效性的關(guān)鍵因素，國家能力和發(fā)展階段是關(guān)注重點。⑦陳瑋：《“發(fā)展型國家”的三次理論辯論：政府介入的必要性、有效性和時機》，《公共行政評論》2019年第1期。國家能力包含著國家主體行為的自主性，指的是國家作為大型組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)關(guān)系?，F(xiàn)代國家的能力更是一種具有滲透和協(xié)調(diào)功能的制度建設(shè)能力，其中協(xié)調(diào)功能尤為重要，是造成國家之間能力差異的關(guān)鍵要素。國家能力趨弱，發(fā)展型國家也逐漸衰微。⑧陳瑋、耿曙：《發(fā)展型國家的興與衰：國家能力、產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展階段》，《經(jīng)濟社會體制比較》2017年第2期。另一方面，隨著發(fā)展型國家所處的發(fā)展階段和發(fā)展資源獲取能力的不同，其對政府干預(yù)有效性也會產(chǎn)生不同程度的影響。學(xué)者們認為，在后發(fā)展型國家的起步時期，政府干預(yù)是有效的，因為此時有趕超和模仿的對象；而在后發(fā)展型國家的成熟時期，因無法根據(jù)模仿對象制定清晰的行動計劃，政府干預(yù)則是失效的。①耿曙、陳瑋：《政企關(guān)系：雙向?qū)ぷ馀c中國的外資奇跡》，《社會學(xué)研究》2015年第5期。中國早期處于學(xué)習趕超階段，以西方發(fā)達國家為明確的學(xué)習、模仿和追趕目標，形成了緊密的政企關(guān)系和強激勵的官僚體制，政府和企業(yè)之間建立了較為緊密的合作網(wǎng)絡(luò)。而以GDP為核心考核指標的官僚激勵體制推動了中國經(jīng)濟的發(fā)展。②③Li, Hongbin, and Li-An Zhou.Political turnover and economic performance: the incentive role of personnel control in China. Journal of public economics ,2005.89(9-10), pp.1743-1762.在強激勵的模式下，以GDP增長為目標的競爭模式，與政治晉升和官員流動制度相配合，強化了官僚組織內(nèi)部的政策執(zhí)行力，使官員競相投入資源發(fā)展經(jīng)濟，催生了經(jīng)濟增長的奇跡。④⑤周雪光:《逆向軟預(yù)算約束：一個政府行為的組織分析》，《中國社會科學(xué)》2005年第2期。

當然，用發(fā)展型國家來解釋國家的崛起也遭到了很多學(xué)者的質(zhì)疑。首先，將國家簡化為自利性的官僚，過于強調(diào)經(jīng)濟官僚的理性和工具性，而忽視了國家內(nèi)部運作的復(fù)雜性。同時，金融危機的爆發(fā)更是瓦解了發(fā)展型國家的“計劃理性”。其次，發(fā)展主義取向?qū)е碌呢毟徊罹嗪透瘮〉葐栴}日益嚴重，使得政治合法性面臨嚴峻挑戰(zhàn)。再次，發(fā)展型國家的核心觀點是官僚會根據(jù)國家的長短期利益理性地制定經(jīng)濟政策，但競爭性觀點則認為官僚并非從國家利益出發(fā)，而經(jīng)常是與少數(shù)利益集團和政治精英之間的妥協(xié)。⑥D(zhuǎn)avid C.Kang. Crony Capitalism，Corruption and Development in South Korea and the Philippines. New York：Cambridge University Press, 2002, pp.3-5.最后，經(jīng)濟發(fā)展是后發(fā)展國家的主要目標但并非唯一目標，經(jīng)濟目標需要與其他目標之間相互協(xié)調(diào)、配合。⑦Eun Mee Kim. Contradictions and Limits of a Developmental State: With Illustrations from the South Korean Case. Social Problems, 1993.40(2), pp.228-249.國家的自主性能力被視為實現(xiàn)經(jīng)濟增長的主要能力。在過去40年中，中國作為一種典型的發(fā)展型國家，義無反顧地將經(jīng)濟發(fā)展作為政策優(yōu)先目標，建立了一套雙向激勵兼容的機制。一方面，政府通過制定產(chǎn)業(yè)政策激勵市場和私營企業(yè)的發(fā)展；另一方面，以GDP增長掛鉤政治激勵的“官方+市場”模式進一步強化了國家對市場干預(yù)的能力。但是，這并不意味著擁有較大決策權(quán)的技術(shù)官僚單憑激勵就能夠?qū)崿F(xiàn)政策目標，現(xiàn)實中往往出現(xiàn)重復(fù)投資、地方保護主義等問題，削弱中央對全國整體性的經(jīng)濟調(diào)控能力。因為將經(jīng)濟發(fā)展凌駕于社會福利，政府以財政收益最大化作為工作重心，無力且無心承擔社會責任，也很少考慮與社會之間的良性互動，出現(xiàn)經(jīng)濟治理強而社會治理弱的極度不平衡狀態(tài)。

很顯然，雖然國家治理現(xiàn)代化暗含了發(fā)展主義的價值預(yù)設(shè)和導(dǎo)向，但國家治理是具有高度復(fù)雜性、系統(tǒng)性的組織行為，需要在不同的時空條件下進行整體性和協(xié)調(diào)性推進，單從經(jīng)濟激勵方面推動國家治理是不全面的。對組織激勵功能的單一強調(diào)，是對現(xiàn)代化的割裂，因為難以想象沒有對權(quán)力邊界的約束和控制，沒有維持社會穩(wěn)定的政治吸納等戰(zhàn)略，單一的物質(zhì)發(fā)展訴求能夠維持國家發(fā)展的持續(xù)性和穩(wěn)定性。而在國家治理現(xiàn)代化的實踐過程中，目標趨同，而手段是多樣和特殊的。因此，不僅需要對實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化目標的多種手段進行批判性審視，而且要將在現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的各種新的和特殊的手段納入到治理框架中，才能不斷豐富現(xiàn)代化的實踐和內(nèi)涵。當前，從發(fā)展階段和發(fā)展模式來看，隨著中國從后發(fā)展國家狀態(tài)起步逐漸實現(xiàn)了趕超，原有的組織方式已無法適應(yīng)新的發(fā)展階段，而需要發(fā)展出一套綜合性組織治理模式。國家治理現(xiàn)代化的訴求不僅局限于經(jīng)濟激勵的發(fā)展目標，而更為重要的是對權(quán)力的控制約束性和維持社會穩(wěn)定的戰(zhàn)略性調(diào)整。因此，要把握推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的確切內(nèi)涵，就必須從組織戰(zhàn)略、激勵和約束三個層面加以綜合考慮，實現(xiàn)戰(zhàn)略、激勵和約束三者之間的動態(tài)均衡，從單純的經(jīng)濟發(fā)展走向綜合性的良善治理，才能推動經(jīng)濟社會政治等各方面的可持續(xù)發(fā)展，真正實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興。

三、國家治理的組織學(xué)分析框架

（一）組織學(xué)分析框架：戰(zhàn)略—激勵—約束

本文運用“戰(zhàn)略—激勵—約束”的組織學(xué)分析框架來解釋中國國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級。戰(zhàn)略、激勵和約束三者的結(jié)合是理解國家治理轉(zhuǎn)型的切入口，單一強調(diào)激勵因素已無法適應(yīng)我國國家發(fā)展階段的變化，而將戰(zhàn)略和約束因素納入到分析框架中，對國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型更加具有解釋力。①Soss, Joe, Richard Fording, and Sanford F. Schram.The organization of discipline: From performance management to perversity and punishment. Journal of Public Administration Research and Theory,2011.21(2), pp.203-232.

組織戰(zhàn)略是動態(tài)的長期計劃，描繪了組織實現(xiàn)目標和愿景的途徑。②王詩宗、宋程成、許鹿：《中國社會組織多重特征的機制性分析》，《中國社會科學(xué)》2016年第4期。盡管長期目標變化不大，但組織采取的策略會隨時改變。組織戰(zhàn)略能夠引導(dǎo)發(fā)展的方向，主要在于：其一，組織戰(zhàn)略規(guī)定了其活動范圍和空間，強化組織的自主性，③Gen, Sheldon, and Amy Conley Wright.Strategies of policy advocacy organizations and their theoretical affinities: Evidence from Q‐methodology.Policy Studies Journal ,2018,46(2), pp. 298-326.能夠在戰(zhàn)略定位的基礎(chǔ)上實現(xiàn)長期的規(guī)劃；其二，通過戰(zhàn)略制定和戰(zhàn)略選擇，大大增強了組織抵抗外部風險的能力，④Rochet, Claude, Olivier Keramidas, and Lugdivine Bout.Crisis as change strategy in public organizations. International Review of Administrative Sciences, 2008,74(1), pp.65-77.減少偏離組織目標的可能性。

20世紀20年代，激勵問題開始進入學(xué)術(shù)界的視野并日益占據(jù)中心位置，為了解決委托方和代理方的信息不對稱問題而建立的激勵理論逐漸發(fā)展起來。以結(jié)果為導(dǎo)向的組織激勵，與政治環(huán)境和組織關(guān)注焦點密切聯(lián)系。組織激勵產(chǎn)生轉(zhuǎn)型動力的主要原因在于：其一，激勵使橫向政府組織之間展開對財政資源的競爭，而競爭帶來溢出效應(yīng)，組織之間的競爭會產(chǎn)生比壟斷組織提供服務(wù)更加公平合理的結(jié)果。另外，圍繞著精細化和量化目標考核的政績競爭使政府組織之間爭相進行創(chuàng)新活動，⑤陳家喜、汪永成：《政績驅(qū)動: 地方政府創(chuàng)新的動力分析》，《政治學(xué)研究》 2013年第4期。以此獲得上級關(guān)注，爭取更多的晉升機會，而創(chuàng)新有利于發(fā)展。其二，激勵使委托方讓渡了部分剩余控制權(quán)，代理方為了獲得更高收益而在不確定條件下加倍努力，獲得積極參加競爭、戰(zhàn)勝競爭對手的動力。其三，激勵使組織聲譽成為價值追求，形成行為認同和價值認同，從而有利于維持組織聲譽。組織聲譽是政治合法性的重要來源，為了獲得和維持組織聲譽，組織需要保持戰(zhàn)略的獨特性，不斷探索、強化和維持組織發(fā)展的動力。

組織約束，即是限制、控制和對工作績效設(shè)定標準。組織約束是不同情境下對組織績效的壓力，⑥⑦Klein H J, Kim J S.A field study of the influence of situational constraints leader-member exchange, and goal commitment on performance.Academy of Management Journal, 1998.41(1), pp.88-95.也可將其視為加強公共服務(wù)動機合法化的工具。一方面，隨著市場競爭機制引入到政府治理變革中，權(quán)力與利益關(guān)系更加具有風險性和敏感性。由于市場的不完善和政府組織對壟斷性資源的控制，必須加強對組織行為的約束。另一方面，通過等級控制和方向糾偏可防止理性官僚將公權(quán)私有化，從而獲得人民群眾的政治信任和認同，增強組織合法性。

（二）“戰(zhàn)略—激勵—約束”與國家治理現(xiàn)代化

當前，隨著時代的發(fā)展，政治文化和階層結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，新的利益訴求生成。市場經(jīng)濟的縱深發(fā)展催生了新興的利益階層，他們成為助推經(jīng)濟改革的中堅力量。而隨著新興利益階層的壯大，產(chǎn)生了新的政治偏好和利益訴求，又需要通過包容性的政治體制改革進行吸納和扶持。與此同時，全球化和資本流動改變了封閉模式，資本的開放和金融制度改革的雙重自由化改變了聯(lián)結(jié)國家、企業(yè)和市場的合作模式。面對全球化、政治文化和階層結(jié)構(gòu)的變化和政治參與擴大化所帶來的挑戰(zhàn)，發(fā)展型國家的執(zhí)政能力需要進行升級優(yōu)化，從單純的經(jīng)濟發(fā)展邁向全方面的善治成為必然趨勢。

組織戰(zhàn)略引導(dǎo)著發(fā)展型國家轉(zhuǎn)型和國家治理現(xiàn)代化的方向。組織戰(zhàn)略是主體有目的的計劃和行動，保障國家治理現(xiàn)代化的正常運轉(zhuǎn)。伴隨經(jīng)濟和社會變遷，中國社會利益出現(xiàn)了日漸多元的發(fā)展態(tài)勢，新興利益階層試圖在政治領(lǐng)域表達和維護自己的利益。在不斷活躍的社會力量和新涌現(xiàn)的利益訴求共同作用下，國家政權(quán)展現(xiàn)出更多的適應(yīng)性和彈性，通過政治吸納擴大政治參與，將越來越多的社會力量融入到國家治理結(jié)構(gòu)之中。通過政治吸納，不斷接納這些新興社會力量，使其獲得共享發(fā)展收益的機會，并擴大和更新社會支持和執(zhí)政基礎(chǔ)，保障國家基本政治秩序的穩(wěn)定。

政治吸納作為一種組織戰(zhàn)略，發(fā)揮著維持國家穩(wěn)定、保障國家善治方向的作用?，F(xiàn)代政權(quán)的基礎(chǔ)和政治權(quán)力均來自于人民，只有將不同社會群體納入政治參與的框架之中，才能保證政治的合法性，實現(xiàn)國家的良善治理。在不改變原有的政治框架的基礎(chǔ)上，通過靈活運用政治吸納戰(zhàn)略，將不同階層和不同背景的社會團體吸納到特定的政治活動和空間中，有利于形成政治認同，擴大政治參與的基礎(chǔ)，調(diào)動不同社會階層參與治理的積極性，從而保障發(fā)展的方向。①肖存良：《政治吸納·政治參與·政治穩(wěn)定——對中國政治穩(wěn)定的一種解釋》，《江蘇社會科學(xué)》2014年第4期。

組織激勵是推動發(fā)展型國家轉(zhuǎn)型和國家治理現(xiàn)代化的動力。激勵制度是基于人類動機的組織行為模型，②Dixit A.Incentives and organizations in the public sector: An interpretative review.Journal of human resources, 2002.37(4), pp. 696-727.通常假設(shè)個人（以及個人的集合，例如團體、組織和政府）具有出于渴望獲得獎勵和避免制裁的動機。獎勵可能是金錢、自尊、工作保障、晉升以及為公共利益服務(wù)的無私價值等不同組合。激勵措施所采用的手段相應(yīng)地包括薪酬、預(yù)算、法律約束和市場化壓力等。組織激勵往往通過政治晉升、激勵契約等手段使組織成員與組織發(fā)展目標保持一致。國家治理的核心在于設(shè)計一個合理的激勵機制，實現(xiàn)政府官員個人利益與政府治理目標之間的激勵兼容。

經(jīng)濟發(fā)展需要提供合適的激勵才會發(fā)生。中央政府和地方政府在目標函數(shù)與約束條件上的結(jié)構(gòu)性差異，決定了兩者之間在激勵行為方面的諸多不同。根據(jù)激勵的強度，可以劃分為強激勵和弱激勵。③黃曉春、周黎安：《政府治理機制轉(zhuǎn)型與社會組織發(fā)展》，《中國社會科學(xué)》2017年第11期。其中，強激勵意味著下級政府擁有更多的剩余索取權(quán)，從而更積極地參與到政治錦標賽的競爭博弈過程中。中央政府的考核標準和獎懲體系引導(dǎo)了地方官員的行為選擇，地方政府之間的橫向競爭激發(fā)了政府官員的政治企業(yè)家精神，進而對不同轄區(qū)的經(jīng)濟政策產(chǎn)生影響。地方官員追求晉升，而晉升的前提是要取得超越于競爭對手的經(jīng)濟發(fā)展績效，這就必須親商重商，高度重視那些能夠創(chuàng)造經(jīng)濟價值的企業(yè)，給予其更多的資源支持。由此，在政府與企業(yè)之間形成了共生關(guān)系。地方政府通過土地和資金扶持等助力企業(yè)發(fā)展，而企業(yè)發(fā)展成敗反過來影響了官員參與競爭的行為策略。一個地區(qū)的經(jīng)濟增長不僅依賴地方政府的優(yōu)惠政策和制度條件吸引優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和人才，而且依賴于政治關(guān)聯(lián)的程度和質(zhì)量。本質(zhì)上來說，政治錦標賽的強激勵成為企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護的替代。④周黎安：《“官場+市場”與中國增長故事》，《社會》 2018年第2期。

組織激勵的關(guān)鍵在于注入競爭機制，這種競爭隨著生產(chǎn)要素的流動而不斷擴大。一方面，為了獲得關(guān)鍵性的生產(chǎn)要素資源，搶占發(fā)展先機，地方官員積極吸引外資，在此過程中不斷改進生產(chǎn)服務(wù)，提高行政效率，優(yōu)化服務(wù)環(huán)境和管理水平。另一方面，政府的創(chuàng)新行動大大減少了壟斷租金。過去40年，中國作為發(fā)展型國家強調(diào)基于經(jīng)濟增長的晉升激勵，將晉升和轄區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展掛鉤，形成各層級地方政府橫向競爭的格局。在這樣的互動過程中，不僅激勵在地方政府之間層層傳遞，而且大大減少了中央的監(jiān)督成本。事實證明，在趕超的發(fā)展階段依賴建立在政治錦標賽之上的強激勵，有效地調(diào)動了各級政府和企業(yè)發(fā)展經(jīng)濟的積極性，創(chuàng)造了舉世矚目的增長奇跡。但是，在趕超的目標基本實現(xiàn)，進入并跑甚至領(lǐng)跑的新發(fā)展階段，傳統(tǒng)激勵模式的效應(yīng)漸次衰減，亟需探索新的激勵手段。

組織約束對偏離轉(zhuǎn)型軌道的行為進行糾偏控制。以政治競標賽為核心的官員激勵，過度強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展指標，也衍生了一系列負面問題。一些官員利用受托的公共權(quán)力侵占公民財產(chǎn)和經(jīng)濟利益，①吳敬璉：《中國腐敗的治理》，《戰(zhàn)略與管理》2004年第12期。官員利己動機和經(jīng)濟租金相結(jié)合，導(dǎo)致了尋租腐敗的蔓延。②倪星：《論尋租腐敗》，《政治學(xué)研究》 1997年第4期。腐敗嚴重削弱了政府的合法性，妨礙法治秩序和政府正常功能的行使。為了對這些負面問題進行糾偏和控制，就必須加強組織約束機制的建設(shè)，迫在眉睫的是反腐敗和強化行政問責。在改革開放過程中，中國社會各階層固有的利益分配均衡被打破，而新的分配機制尚未建立，公共權(quán)力尋租和官員經(jīng)濟理性的遞加，容易誘致腐敗，③李燕凌、吳松江、胡揚名：《我國近年來反腐敗問題研究綜述》，《中國行政管理》2011年第11期。遏制腐敗的自律約束、制度約束、輿論約束和責任約束等則層層削弱。④何增科：《中國轉(zhuǎn)型期腐敗和反腐敗問題研究（上篇）》，《經(jīng)濟社會體制比較》 2003年第1期。在此形勢下，反腐敗成為防范權(quán)力失控的必然選擇，其本質(zhì)上是強化由上而下的硬性約束，強調(diào)對行政權(quán)力的規(guī)范和控制。地方反腐敗的力度受經(jīng)濟發(fā)展水平、分權(quán)程度和政治周期的影響，⑤倪星、孫宗鋒：《經(jīng)濟發(fā)展、制度安排與地方反腐敗力度——基于G省面板數(shù)據(jù)的分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2015年第5期。逐漸形成了政黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家和社會組成的多元行動中心反腐敗體系。⑥林尚立：《以政黨為中心：中國反腐敗體系的建構(gòu)及其基本框架》，《中共中央黨校學(xué)報》2009年第4期。另一方面，行政問責是減少政府代理風險的糾錯和懲罰手段。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，地方官員的逐利性使其注重權(quán)力資源而忽視履行行政責任。黨的十八大以來的高壓反腐態(tài)勢，有利于推動行政問責制度的建設(shè)，使其成為常態(tài)化的監(jiān)督控制手段。行政問責強調(diào)行政效率和結(jié)果期望達到均衡狀態(tài)，實現(xiàn)權(quán)責一致，這就意味著在民主政治的前提條件下對行政失范行為的預(yù)防和監(jiān)督。行政問責制度的建設(shè)，需要破解當前基層權(quán)責分立的困境，⑦倪星、王銳：《權(quán)責分立與基層避責：一種理論解釋》，《中國社會科學(xué)》2018年第5期。理順權(quán)力關(guān)系和確立責任范圍，實現(xiàn)剛性問責的硬約束。

四、走向善治：國家治理現(xiàn)代化的未來趨向

發(fā)展型國家理論對中國過去40年的跨越式發(fā)展做出了富有啟發(fā)力的解釋，而善治理論的興起則深刻改變了國家、市場與社會之間的關(guān)系。善治的實現(xiàn)不是對國家治理能力的削弱，而是增強了國家的執(zhí)政能力。⑧Bob Jessop. The state and the contradictions of the knowledge driven economy. in John R.Bryson, Peter W.Daniels,Nick Henry et al Edited. Knowledge, Space, Economy. London and New York: Routledge, 2000, pp.75.善治并不意味著對發(fā)展型國家的放棄或是通過單純地利用發(fā)展型國家的經(jīng)濟激勵縮小國家之間差距，而是尋求在戰(zhàn)略、激勵和約束三種功能之間實現(xiàn)均衡，從而更加全面、均衡、協(xié)調(diào)地推動國家治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)從追趕到超越的調(diào)適。

全球化的沖擊、現(xiàn)代社會的發(fā)展和不同時空條件下治理訴求的變化，對國家治理現(xiàn)代化產(chǎn)生了沖擊并帶來了非預(yù)期的后果。⑨文軍：《時空轉(zhuǎn)型中國家治理現(xiàn)代化的訴求困境與未來走向》，《社會發(fā)展研究》2019年第4期。一是治理的短效性，過度重視發(fā)展過程中的短期利益，無法根據(jù)終極利益訴求制定長期的發(fā)展規(guī)劃；二是治理成本過高，治理過程中的重復(fù)性投資和建設(shè)導(dǎo)致的資源浪費，成本過高；三是自主性不足，在黨政領(lǐng)導(dǎo)下的國家治理主體中，“一元”力量強大，“多元”主體的自主性不足，發(fā)揮的社會功能非均衡化。針對當前國家治理現(xiàn)代化中存在的諸多問題，應(yīng)該有針對性地做好預(yù)判和規(guī)劃，不斷調(diào)整和優(yōu)化國家治理現(xiàn)代化的重心和策略，引導(dǎo)國家治理走向善治的光明大道。

第一，增強國家治理的自主性和能動性。實現(xiàn)善治的制度安排不是靜態(tài)的，而是國家、市場和社會的動態(tài)互動過程，需要推動國家從靜態(tài)的制度安排者和實踐者向動態(tài)的制度探索者轉(zhuǎn)變。善治不是政治壓力下的被動訴求，而是基于不同發(fā)展階段多元主體共同發(fā)展的行為，需要推動國家治理從晉升壓力和發(fā)展導(dǎo)向的治理向多元治理主體協(xié)商治理轉(zhuǎn)變，激發(fā)基層主體活力，調(diào)動各種參與主體的積極性。

第二，強調(diào)國家治理的綜合性和協(xié)調(diào)性。實現(xiàn)國家治理從單一性的發(fā)展激勵向戰(zhàn)略、激勵和約束均衡的綜合性和協(xié)調(diào)性治理轉(zhuǎn)變。善治是由不同主體和不同層級的治理內(nèi)容構(gòu)成，需要改變發(fā)展主義導(dǎo)向的價值追求，強化對權(quán)力約束和社會的政治吸納戰(zhàn)略，從整體性和綜合性視角推動國家制度優(yōu)勢向治理效能的轉(zhuǎn)化。

第三，從回應(yīng)性治理向預(yù)防性治理轉(zhuǎn)變。新時代的善治要妥善處理在趕超過程中回避和積累的社會問題和政治問題，同時實現(xiàn)新的超越。因此，不僅僅要強調(diào)對問題的回應(yīng)性解釋，同時要具有預(yù)見性和針對性，加強國家治理結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)性優(yōu)化，避免單一強調(diào)經(jīng)濟激勵的簡化方式，將組織戰(zhàn)略、激勵和約束有機結(jié)合起來，切實增強治理效能。

綜上所述，中國國家治理現(xiàn)代化經(jīng)歷了從發(fā)展型國家治理向綜合協(xié)調(diào)型的善治轉(zhuǎn)變的過程。隨著時空條件的變化，新時代國家治理現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型升級有了新的目標，從某種意義上也代表著未來國家治理方向的調(diào)整，這是國家治理不斷走向成熟的象征。毋庸置疑，深圳是探索中國之治的絕佳樣本。在過去的40年里，深圳完美地詮釋了中國之治的發(fā)展邏輯。從一個邊陲農(nóng)業(yè)縣發(fā)展為國際化大都市，深圳在經(jīng)濟、政治、科技、社會等領(lǐng)域都取得了顯著的進步，成為中國改革開放最為亮麗的風景線。深圳樣本的成功，走出了一條“既不同于完全市場化的西方道路，又不同于計劃體制的蘇聯(lián)模式，也不同于中東歐轉(zhuǎn)軌國家和拉美轉(zhuǎn)型國家的‘華盛頓共識’的中國特色社會主義道路”，①②方映靈：《深圳在改革開放中的貢獻和經(jīng)驗》，《重慶日報》2018年9月27日。它為廣大發(fā)展中國家乃至全世界的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供了豐富的、可資借鑒的經(jīng)驗。2019年8月發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)的意見》，將深圳定位為高質(zhì)量發(fā)展高地、法治城市示范、城市文明典范、民生幸福標桿和可持續(xù)發(fā)展先鋒，要求把深圳建設(shè)成為具有全球影響力的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)創(chuàng)意之都、社會主義現(xiàn)代化強國的城市范例和全球標桿城市。很顯然，中央對于深圳的期待已經(jīng)不再是單純的經(jīng)濟發(fā)展，而是全方位建設(shè)中國特色社會主義的先行示范區(qū)。自此，深圳進入了推進治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)、實現(xiàn)全面善治的新階段。2019年10月，黨的十九屆四中全會進一步強調(diào)了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略目標，這意味著新時代治理目標和治理模式發(fā)生了深刻變化，原先簡單以經(jīng)濟優(yōu)先的發(fā)展模式已不再適應(yīng)現(xiàn)新時代的發(fā)展需求，治理手段和方式必須相應(yīng)進行靈活性和針對性的轉(zhuǎn)變。從全球?qū)用鎭砜矗鲊仓卫碚诎l(fā)生深刻變革，以發(fā)展激勵為導(dǎo)向的政府治理受到了權(quán)力規(guī)范的挑戰(zhàn)，政府既要改善行政效率，更要增強公共利益。尤其是處在治理轉(zhuǎn)型過程的當代中國，從發(fā)展走向善治，單靠傳統(tǒng)的激勵手段無法實現(xiàn)，而是需要構(gòu)建綜合性和協(xié)調(diào)性的治理模式，發(fā)揮戰(zhàn)略、激勵和約束三者之間的功能，實現(xiàn)互補、協(xié)調(diào)和均衡，從而更好地實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的宏偉目標。