基層政府精準治理的路徑與重點

吳永輝

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北 武漢430072）

一、精準治理：基層政府的現實需求

國家治理現代化的目標一經提出，學術界便進行了積極的回應，從多個角度對其內涵、方向、路徑等進行解讀，協同治理、多元治理、網絡治理等相關理論被反復提及，一系列研究成果得以產出。其后，各級政府部門也紛紛開展治理的實踐，在多元主體的共同參與下，過往許多難以解決的復雜性公共問題得到了有效的處理，公共物品和公共服務的供給效率明顯提高。可以說，以治理理論作為解決公共問題的工具，已經成為了各級政府的共識，但當前的治理模式囿于低績效的粗放治理，存在治理主體能力較低、治理對象界定不清、治理工具供給不足、治理方式缺乏認同等問題[1]。這些問題的存在，嚴重制約了治理績效的進一步提高，影響了治理現代化的實現。

與此同時，在治理現代化的目標導向下，不同層級的政府盡管秉持著共性的價值準則——“以人民為中心”，但在實踐中卻表現出差異化的行為取向，這一現象在政策過程中體現較為明顯。有學者指出，中央政府的政策制定由于牽涉到多領域的利益關系，為了使政策順利出臺，在折中協調的過程中便不得不采用帶有一定模糊性的表述，常表現為“指導性和宏觀性”的話語[2]。相比于中央政府政策制定的模糊性，基層政府作為法定行政層級的最后一環，在政策執行過程中必須用明確的應對方案來解決具體的公共問題，因而對政策模糊性的容忍程度較低。實際上，形成一個高效明晰的治理模式，是當前基層政府在治理現代化進程中的現實需求。從這個角度上來看，“粗放式治理”由于缺陷較為明顯，難以完全實現基層政府的工作目標，與之相對應的精準治理成為了提高治理績效的替代性選擇。

既有文獻以過程推進的方式，為我們呈現了理解精準治理內涵的清晰圖景：精準獲取治理個體的信息——對“信息池”進行科學的分析和篩選——從歷史經驗中汲取知識——選擇合理有效的治理工具加以匹配[3]。一方面，由于最理想的治理效果是每個居民的需求都能夠在一定程度上得到滿足，而精準治理建立在海量信息基礎上的服務供給能夠最大程度匹配居民需求，因此在不斷趨近這一目標的過程中，基層政府能否妥善推進精準治理就成為了至關重要的一環。另一方面，盡管精準治理因其更具吸引力的績效預期而受到基層政府的青睞，但實現理想目標的具體路徑尚需理清。

二、基層政府治理的特征及其暴露的問題

首先，從治理主體來看。基層政府作為基層多元治理主體的主導力量，能力不足的情況較為突出，主要表現在直接參與治理的工作人員能力和素質不高，在復雜公共事務的處理上有些力不從心。由于基層政府的資源相對有限，特別是財政資源和編制資源的不足，難以完全仿照上級地方政府設置業務繁復的工作部門、配備專業化的工作隊伍[4]。在編制一定的前提下，基層政府為了完成工作任務，不得不雇傭大量編外人員[5]，由此降低了政府工作人員的科層化程度。在執行部門指派的任務時，由于治理經驗的缺乏，編外人員易與公眾產生摩擦，導致公眾對基層政府的不滿。

其次，從治理機制來看，基層政府未能妥善地發揮組織協調的作用，壟斷治理權限的情況仍舊十分普遍，導致各主體間的協同作用沒有得到充分發揮。

當前基層的工作事務較為復雜，且相互聯結的程度較高。“精準扶貧”“鄉村振興”等國家戰略下沉到基層，給基層政府帶來了較大的工作壓力。在這種局面下，基層政府不可能具備妥善完成這些工作所需要的全部知識與能力，理應尋求轄區內的企業、社會組織、居民自治組織、公眾等多主體參與治理，以降低公共事務的治理成本，提高公共事務的治理效率。在協同社會治理看來，各主體的協調配合，能夠實現彼此間功能的耦合，強化作為一個整體的系統的功能[6]。但是從基層政府工作的具體情況來看，多元主體有效參與基層治理的渠道還未能得以開辟，彼此間協同的力量也未能得以有效發揮。

再次，從治理任務來看，基層政府的治理任務聚焦于微觀領域的執行性工作。由于處在最低的行政層級，制度設計、政策出臺等政府治理的宏觀任務不在基層政府的職責范圍內，如何將各項宏觀政策在微觀領域落實到位，才是基層政府關注的核心所在。“任務導向”下的基層政府工作包括維護基層穩定、組織生產建設、豐富文化生活、發展鄉鎮經濟等內容。此外，對于轄區內突發的公共問題，基層政府也要在第一時間快速響應。

最后，從治理目標來看，基層政府的工作目標易于陷入互相矛盾的境地。壓力型體制下基層政府的工作重心是完成自上而下層層傳導甚至“加碼”的各項指標[7]。與此同時，作為轄區內公共產品和公共服務的應然提供者，能否采取有效措施滿足轄區內居民的需求，是衡量基層政府工作效能的主要依據。在某些情境下，上級下派的任務與居民的需求處在兩個相反的向度，令基層政府一度十分頭痛的經濟發展與環境保護之間的“兩難抉擇”便是對這一問題的現實反映。在考核壓力及晉升激勵的雙重作用下，一旦上級下派的任務與轄區居民的需求產生了沖突，前者在基層政府官員效用函數中的排序顯然將會勝過后者，基層政府很大程度上會以“選擇性治理”的方式優先解決上級政府要求處理的問題。

通過分析基層政府的治理特征，基層政府治理的四個突出問題得以顯露：一是能力建設缺位引起的工作效率低下；二是工作方式不當誘發的社會矛盾頻發；三是機制尚未建立導致的協同效應欠佳；四是價值導向模糊造成的治理目標偏差。基于此，精準治理呼喚以公共利益為價值本位的理念回歸。在此基礎上，為了提高基層政府的工作效率、穩定基層社會秩序、滿足居民不斷增長的公共服務需求，專業化的培訓、參與規則的建立、技術手段的下沉與工作方式的創新構筑了基層政府推進精準治理的現實路徑。

三、基層政府精準治理的路徑探尋

（一）提升治理主體能力：強化基層工作人員業務培訓

如前所述，基層政府參與治理的工作人員包括兩類，一類是在編的公務員群體，另一類是編外的合同制聘用人員，由于缺乏足夠的資源供應，編外人員很難在短時間內實現身份的科層化與正式化，因此兩類群體參與治理的情況將會長期存在。實際上，雖然編外人員在參與治理時經常因身份問題遭到公眾的質疑與反抗，但身份的正式與否與治理能力的高低間并非存在著完全的正向關系。從這個角度來看，基層工作人員的治理能力需要進行常態化的建設，特別是諸如行政執法等對專業性要求較高的基層工作，必須吸納專家資源，以專業化培訓來填補“能力缺口”[8]。

其中：Δe13為微分算子，由微分旋轉矩陣減去單位陣得來；δθ13x、δθ13y、δθ13z分別表示定位器1的z方向主動移動副與理想x，y，z軸的角度誤差。δP表示托架中心點相對于基坐標系的位置誤差，δP=(δxp,δyp,δzp)T；δl13表示定位器1的z方向位置度誤差，δl21、δl23、δl33、δl43定義類似；表示定位器i對應的球鉸中心相對于托架坐標系原點的位置誤差，表示托架坐標系相對于基坐標系旋轉矩陣的微分,

此外，為了解決因人力不足導致治理效果低下的問題，基層工作人員的能力建設除了專業化的硬性要求外，還要在明確工作職責、培育溝通協作能力以及強化責任意識等方面加以重視。與此同時，針對不同崗位的工作特點及能力要求，基層政府也要采取差異化的培訓策略。

（二）建立協同治理機制：完善多元主體的參與規則

對于政府而言，推動多元主體參與治理的關鍵是制定一個合理有序的參與規則，如同政府需要通過制定市場規則來規范競爭一般，如果缺乏普遍認同的參與規則，其他治理主體將很容易陷入無法參與或是無序參與的境況，以致影響治理效果。以公眾參與為例，由于基層政府直接面向公眾，其施政行為對公眾有最為直接的影響，因此也受到公眾最多的關切，無論從增強合法性還是提高治理績效的角度考慮，基層政府都應當成為公眾參與治理的實踐舞臺[9]。目前，基層公眾在政府評議、聽證、環評等領域進行了廣泛的參與，對基層政府的行政行為產生了可見的影響。與之相類似，社會組織、企業、居民自治組織等主體也在一定程度上參與到了基層政府治理的過程，而以基層黨建驅動基層社會發展的實踐，也在近年來成為提升治理績效的主要舉措。

（三）提高任務處理效率：技術手段的下沉與工作方式的創新

近些年來，隨著科學技術的迅猛發展，技術治理成為了中國治理語境中引導政策推行與改革實踐的主要邏輯[10]。將新興的技術手段運用于國家治理過程，無論是作為典型宣傳還是提升行政效率，都成為了各級政府樂于接受的選擇。特別是大數據、云計算、人工智能等互聯網信息技術的普及和應用，更為技術治理的開展提供了必要的前提和基礎。

從當前的現實情況來看，大數據等技術在網絡輿情決策、交通運營管控、自然災害預測等方面發揮了重要作用，為治理績效的提高提供了強有力的技術支持。然而，技術治理的熱潮雖然對政府治理方式產生了深刻的影響，但信息技術的使用還遠未普及，于廣大的基層政府工作人員而言，對以大數據為代表的新技術的了解和應用程度仍然處于一個較低的水平。

另一方面，雖然信息技術嵌入社會治理領域已然成為技術治理的主要特征，但技術治理的內涵并不盡于此，政府管理方式的“技術化”也是其表現形式之一[11]。擯棄傳統的行政指令性業務處理方式，采用現代化管理技術與手段，實現治理流程規范化和標準化，業已成為政府部門提升治理績效的重要方式。

作為技術治理的典型，新技術的擴散以及現代化管理手段的應用，應當在基層政府實現精準治理的過程中發揮重要的作用。實際上，雖然技術治理還遠未覆蓋基層政府治理的各個領域，但其作為一種治理理念已經逐漸被接受和認可，技術的下沉以及工作方式的創新，也已經投入到了實踐中。以基層政府的精準扶貧為例，扶貧信息庫的建設、扶貧資源的調度、扶貧成效的實時公開等工作都通過信息技術得以實現[12]，基層政府可以共享這些資源以優化精準扶貧工作。建檔立卡、指標管理等管理方式的普及[13]，也將扶貧過程展現的更為清晰和透明。

（四）治理目標的重新定向：公共利益至上的理念回歸

在晉升錦標賽的強激勵下，為了在激烈的競爭中獲取有限的升遷機會，地方政府官員往往會對上級行政首長提出的可度量的發展指標不斷加碼[14]。對于基層政府官員而言，同一級別為數眾多的競爭者，圍繞著稀缺的晉升機會所展開的競爭，其激烈程度更甚。在這一背景下，基層公眾的公共服務需求由于難以被有效度量，因而很少被納入考核指標體系中，在一定程度上處于被忽視的地位，由此帶來了長期性的惡劣影響。

由于政府官員已經在一定程度上對“政績出官”的考核升遷模式形成了路徑依賴，因此要改變這樣的制度基礎殊為不易。實際上，基層政府治理目標間的矛盾本質上是官員個人利益與公共利益之間的矛盾，這一矛盾因制度設計的不健全造成，但并非是不可調和的。有學者提出了“為和諧而競爭”的新的治理模式，其內涵是通過向下賦權，以公眾滿意度作為決定官員能否升遷的主要依據，而公眾滿意度則主要與地方公共產品的供給及公眾公共服務需求的滿足程度息息相關[15]。為了實現自身發展，官員就必須把提升公眾滿意度作為工作的著力點，由此，官員的個人利益與公共利益實現了統一。

值得注意的是，滿意度作為一個主觀概念，在測量上不易操作。因此在今后的研究中還應該通過合理的指標設置，將那些能夠體現滿意度的指標篩選出來，作為提升考核準確性的支撐材料。

四、基層政府精準治理的研究重點

明確了基層政府治理的特征及其推進精準治理的路徑，并不意味著精準治理就此可以順利實現。為了取得理想的治理效果，還需要對關鍵的基礎性問題展開初步的探討，而這些問題也應成為今后基層政府精準治理領域的研究重點。

（一）精準治理是一個動態的概念

精準治理作為對政府治理能力提出的更高要求，應當給各級政府帶來一定的壓力。但需要明確的是，精準治理的績效衡量一定是在充分考慮地區差異的基礎上做出的，如果不考慮地區間在治理條件上的差異，東中西部長期存在的發展不均衡將會導致精準治理的績效衡量出現偏差。從我國的現實情況來看，發展水平較低的中西部地區基層政府，由于客觀條件所限，取得同樣的治理效果往往需要比東部地區基層政府付出更多資源。在政策擴散方面，東部發達地區行之有效的治理舉措，如果全盤移植到中西部地區，可能會出現“水土不服”的情況。從這個角度上來看，精準治理不存在固定的模式和統一的標準，也不是一個一成不變的靜態概念，應該以動態視角來審視精準治理在實踐中的進展，以差異化考核方式來衡量精準治理在地區間的績效，提高作為動態概念的精準治理的靈活性，確保其能夠隨著治理情境（特別是基層政府治理情境）的變化而變化。

（二）完善頂層設計破除體制性障礙

理解基層政府的行為邏輯，需要在充分考慮預設條件的基礎上進行，換言之，基層政府必須在既有的政策和制度框架內完成治理任務。基層政府的精準治理作為制度體系下的治理變遷，其實現路徑在很大程度上取決于當前制度運行的情況。因此，為了確保基層政府精準治理的路徑暢通，需要通過完善頂層設計破除體制性障礙。

當前，制約基層政府實現精準治理的體制性障礙依然存在，尤其是基層政府財權與事權劃分的不盡合理——基層政府承擔了基層公共服務供給的職責，卻未能獲取相應的財政支持，導致基層政府的負擔較為沉重[16]。

在廣大中西部地區，基層政府的財政收入在很大程度上依賴于中央或上級政府的轉移支付，在復雜的轉移支付體系中，名目繁多的項目成為了承載財政資金的主體。在精準治理的現實需求下，為了提高治理績效，基層政府一方面要全力滿足公眾的公共服務需求，另一方面又要“跑項目”“要項目”，巨大的工作負擔和由此導致的精力分散使基層政府的工作步履維艱，遠沒有具備實現精準治理的各項條件。

精準治理作為提升治理績效的系統工程的一部分，在推進過程中理應確保各項改革實現整體性、系統性和協調性的統一。具體而言，中央政府通過自上而下的權威傳遞，以頂層設計來實現改革舉措的配套及推進，特別是應該對如何進行合理的財權劃分加以深入研究，以解決基層財政暴露出的問題。

（三）“治理域”的合理界定

在治理視域內，似乎所有公共事務都可以通過多元主體共同參與的方式來加以解決。誠然，多元主體的通力協作是治理的顯著特征，然而，治理的意涵絕不僅限于此，過分強調多元主體的存在實際上是對治理的片面理解，反而容易泛化治理的應用。從這個角度上來說，對“治理域”進行合理界定就成為了一個較為重要的問題。

所謂“治理域”，應該從遞進的兩方面加以理解，一是就治理面向的公共事務性質而言，是否任何公共事務的解決都需要多元主體的參與？二是如果特定公共事務的確需要多元主體的參與才能取得更好的治理績效，那么就參與治理的主體而言，其是否具備了相應能力及素質要求？

從第一個方面來說，無論是實踐探索還是理論研究，大量證據表明政府只有與其他社會組織或資源進行充分的合作，才能在復雜環境中實現治理的目標[17]。然而對于基層政府而言，在推動多元主體參與基層公共事務的治理時，協商所帶來的成本往往使其不愿進行這樣的嘗試。換言之，多元主體的參與在實現民主價值的同時，也帶來了利益訴求的沖突，長時間的協調過程可能會在一定程度上帶來效率損失，這樣的行為并不一定符合成本效益原則。

從第二個方面來說，在基層政府建構精準治理多元參與體系的過程中，其他主體的能力和素質建設事實上并未達到參與治理的要求：基層民眾民主參與的意識和能力不足，對公共事務的解決過分依賴于政府；鄉鎮企業更為關注自身的生產運營問題，缺乏參與基層建設的專業性與積極性；社會組織多集中于城市地區，對基層事務缺乏了解……這些現狀表明即便基層政府有意推動多元主體參與治理，但各主體的能力在客觀上也無法突破自己的“治理域”，難以參與到治理過程中。

因此，“治理域”的存在意味著所有的治理主體都有著自己特定的治理限度，這個限度由成本效益和能力所界定。不同主體的“治理域”存在著交叉關系，但在特定公共事務的治理過程中，一定存在一個主導的行為主體。近些年政府部門強調制定責任清單，實際上就是對自身的“治理域”進行明晰，避免對其他主體“治理域”的過度侵犯。

從成本效益的角度考慮，多元主體參與帶來的社會秩序穩定、民眾對政府滿意度的提高、政府公信力提升等隱形價值是數字難以衡量的。此外，孵化基層社會組織、壯大鄉鎮企業實力、提高基層民眾參與意識等舉措也是從能力建設的角度擴大這些主體的“治理域”，在實質而非形式上深化多元主體參與的作用。但只有對不同主體的“治理域”進行合理的界定，才能夠在恰當的領域最大化它們的作用，這也是“精準”二字的應有之意。

（四）防止技術治理制造的復雜性

在基層政府精準治理的實踐中，技術手段的應用發揮了巨大的作用，特別是在精準扶貧中應用互聯網技術建立的扶貧數據庫和幫扶記錄薄[18]，通過對貧困戶信息的化簡并篩選出關鍵信息，顯著提升了精準扶貧的績效。然而，技術治理在推動信息簡化和明晰的同時，卻也經由辦事程序的繁瑣、組織機構的增設等行為不斷走向自己的反面——增加復雜性[19]。如為了應對上級考核和記錄工作內容，政府部門近些年來興起“痕跡管理”之風，強調開展工作要有文字、表格、圖片等材料作為證明。以“痕跡管理”為代表的政府管理方式的技術化，其本意是通過明晰考核內容，將公務人員從模糊的考核體系中解放出來，從而能夠把更多的精力投入到更為重要的工作中。這一方式在實施之初的確對規范政府行為、展現工作績效起到了一定的積極作用。但隨著“痕跡管理”的擴大化，這種管理方式逐步淪為一種“痕跡主義”，成為形式主義的突出表現，嚴重影響了工作實績的取得和治理績效的提升。

技術管理作為一種管理理念或管理方式，終歸只能是工具性的依托，在政府治理現代化的進程中，工具的應用作為提升治理績效的有效手段自不可少。然而，一旦技術手段背離了其工具本質，轉而變為一種目的，那就應該予以及時糾偏，防止技術治理制造的復雜性使其走向績效提高的反面。

五、結語

總的來說，精準治理作為一種新的治理理念與治理實踐，其內含的高績效預期是基層政府實現治理現代化的目的與歸宿。在進行社會治理的過程中，基層政府不能期冀治理問題的主動消解，而是要積極進行治理的“供給側改革”，通過專業培訓、規則制定、技術應用和理念回歸解決突出的治理難題。在此基礎上，政界和學界需要更深入的理解精準治理的動態性、完善頂層設計、合理界定“治理域”以及防止技術治理制造的復雜性，以求切實提高治理績效。●