西北地區民辦社會工作組織發展問題
——以甘肅省社會工作服務組織為例

付 釗

（西北政法大學哲學與社會發展學院，陜西西安710063）

一、選題背景

截至2018 年底，各地在民政部門登記注冊的社工組織已達9793 家；各地社區、事業單位和社會組織等設置社工崗位了383000 個，同比上年增長37000 個；全國社會工作服務站已經達到5.1 萬個；全國省、市、縣級已有社工行業協會867 個，較2017 年增加了14.7%，社會工作服務機構數量保持持續增長。十六屆六中全會指出，要構建結構完善、素質高效的社工隊伍已是大勢所趨。民政部《全國社區服務體系建設規劃(2016—2020 年)》中指出到2020 年國內城鄉社區至少配備1 名社區社會工作者;城市社區和農村社區分別平均擁有不少于10 個和5 個社區社會組織，當地社區注冊志愿者數量占本地區居民總數的13%。全面實現小康社會的宏偉目標時，同時要建成由黨政領導、制度配套、功能齊全、層次多樣、服務優良、效益明顯、覆蓋城鄉健全的社會工作體系[1]。歷觀國內外社會工作發展經驗，高校及社工機構是培育社工人才的中堅力量。在我國“小政府大社會”轉型進程中，民辦社會工作服務機構在社會服務、社會治理方面發揮著獨特作用。產生于西方的社會工作，近年來在國內發展迅速，相比較于西方仍舊處于萌芽階段，國內東西部發展極為不平衡，東部城市逐漸探索出一套經驗模式，而西部內陸地區艱難探索，與此同時，在培養社工人才，推動社會工作職業化、滿足社會服務需求、創新社會治理模式轉變的社會工作組織亦是如此。當前國內社會工作組織基數小、專業能力欠缺、自我生存能力不足，在培養社工人才、提供社會服務諸多方面受制于資金支持小、政策保障少、區域環境差、自我建設能力不足等，為使社工組織實現其社會福利服務、社會治理服務目標；發揮其維護社會秩序、構建社會資本、推動社會和諧的功能。社會工作組織的注冊、孵化、運行的制度化、專業化、體系化、規范化必不可少，本文以甘肅省的社會工作機構為例，探究西北地區社會工作組織機構的發展現狀，試提出適合西北民族地區社會工作組織機構發展的路徑。

二、研究方法

本次研究采用量與質的混合方法進行研究，運用結構式訪談法、問卷法及相關文獻研究對甘肅省社會工作組織的基本資料進行收集，通過實地參與走訪調查，訪談社工組織主要負責人，在獲得甘肅省社會組織基本信息后選擇具有代表性的進行質性研究。

（一）資料收集方法

1.實證研究：問卷法和訪談法。

對甘肅省社會工作組織進行排序抽樣，選取抽樣單位10 個，隨后深入社會工作組織單位、所轄服務社區進行實地走訪，通過問卷調查、組織負責人及社區工作人員的實地訪談、參與觀察社會組織的項目運作狀況。同時，對各地區政府部門、民政部門、司法部門的社會組織相關負責人、一線社工、居民、組織理事長等人員進行半結構式訪談，協同探究社會工作組織存在的問題、原因、發展路徑與策略。

2.文獻研究。

研究通過瀏覽網站、查閱報刊、閱讀著作等方式，采用內容分析、二次分析等方法，將當前我國及國外有關社會工作組織發展的現狀、困境、對策等相關的理論成果進行梳理和歸納，對我國的社會社工組織發展模式同國外進行比較，并從中吸取國外及港澳臺的社工組織發展模式經驗。

（二）資料分析方法

本次研究采用結構式訪談結合問卷樣本資料，對10 份個案的訪談時間、被訪機構基本資料、被訪者基本資料等進行歸納整理。隨后對調查數據進行編碼分析。第一，用組織的英文單詞organization 首字母“O”代表問卷個案編碼，例如“O1”為問卷調查個案機構1；S（social work）——一線社工，C（community worker）——社區工作，B(board chairman）——機構理事長代表訪談個案編碼，例如“S1”代表對以一線社工為訪談者的訪談個案1；用訪談者姓名的字母代表個案編碼，例如“XW”代表被訪者小溫的資料編碼；用問題的英文首字母“P”代表對某一問題的看法；訪談和問卷時間是年月日數字組成，第二，用“一”連接訪談者編碼、問題編碼等。如“O1-C1-XW-P1-20190226”表示，2019 年2 月26 日在O 機構（O1）對被訪對象（C1）小溫（XW）對有關問題1（P1）的看法和陳述。

（三）調查對象的基本情況

本次研究抽樣選取甘肅省社會工作組織10 家，其中蘭州市2 家，其余市級單位各1 家，通過問卷調查選取資料，統計分析得出以下基本資料。

表1 抽樣調查10 家社會工作組織的基本情況

個案編碼O1 甘肅HQ 社工機構O2 甘肅BCM 社會工作服務中心O3 定西LZ青少年社會工作服務中心O4 嘉峪關市Q 社會工作服務中心O5 康樂CS社會工作服務中心特色項目 惠童之家、社區照護慈善項目、社區陪伴、災區救援青少年教育、心理咨詢項目三社聯動項目O6 張掖市PC 社會工作服務中心O7 平川XFL 社會工作服務中心O8 甘谷縣LZ 社會工作服務中心O9 張掖市JD 社會工作服務中心O10 甘南藏族自治州XLH 社會工作服務中心民族社會工作志愿者社會公益項目農村社會工作殘疾人社會工作婦女保健培訓民族社會工作督導機制 是 否 否 否 是 是 否 否 否 是內部培訓/月 2 0 0 0 0 1 0 0 1 1是否有盈利性項目 是 是 是 否 是 是 是 是 是 否是否承接政府、中央財政、省級福利彩票公益金、社會慈善福利基金是是是否是否是是是是機構發展的困難機構自身組織框架欠缺政策支持力度小資金來源單一人才支持不足人才支持不足活動開展志愿者（義工）參加頻率高（＞7 次/月）高 中（3-7 次政府支持力度小資金來源單一人才支持不足人才支持不足機構自身組織框架欠缺/月） 中 中 高 中 低（小于3次） 中 高

表2 被訪者基本情況

三、西北地區社會工作組織發展現狀

（一）甘肅省社會工作服務組織的基本情況

據不完全統計，截止2019 年，甘肅省登記在冊的社會工作組織有117 家，2012 年9 月甘肅省首家甘肅惠群社會工作服務中心在西北地區落地生根，隨后如雨后春筍般進入發展快車道，其中2013 年新成立11 家，2014 年新成立12 家，2015 年新成立21家，2016 年新成立13 家，2017 年新成立24 家，2018年新成立36 家[2]，在省市民政部門登記的占總數比例為69.2%.縣區級的相對較少，占總數的30.8%，由省級民政部門登記注冊的僅有13 家，只占總數的11.1%。117 家社會工作機構擁有正式員工964 人，擁有社工職業資格證書的595 人，其中助理社工師468 人，中級社工師127 人，具有專業資格技能的員工占總數的61.7%，2017 年起，甘肅省建立“三社聯動”試點工作項目，以項目化運作方式，通過政府購買服務、委托社工組織運行，將專業服務送到居民身邊，試點社區承接的社工組織由2017 年的6 個擴大到2019 年的12 個。

（二）西北地區社會工作組織發展現狀

1.專業社工組織數量增加，結構化趨于合理。

據不完全統計，從2012 年9 月開始先后有117家專業社會工作組織開始在甘肅省生根發芽。社工組織數量和規模都有所增加，社工組織之間的橫向聯系和民政部門的縱向聯系趨于緊密，社會工作組織網絡化趨勢逐漸加強，以甘肅省惠群社會工作服務中心為代表的社工組織迅速發展，甘肅省逐年加大對社工組織發展的政策力度，2011 年以來相繼出臺《甘肅省中長期人才發展規劃（2010-2020）》《甘肅省社會工作人才隊伍建設中長期規劃(2011-2020》《關于加快發展民辦社會工作服務機構的指導意見》等一系類配套政策，通過降低社會組織準入門檻、簡化入駐手續等辦法和政策大力倡導高校老師、社會工作畢業生、社會志愿者創建社會工作組織，鼓勵一些社會公益慈善機構轉型，隨即省、市、縣各級社會工作組織紛紛成立，在地域社區養老、社會組織培育、社會治理、社工人才培訓、偏遠地區扶貧等方面承接了較多的社會化服務購買。

雖然所有人都看出蕭飛羽是誠心問計，可無論鐵衛、刀手，還是劍士昔日都是絞盡腦汁與黑旗會周旋，這會也如黔驢技窮似的面面相覷。蕭飛羽見眾人沉吟習慣地聳了一下肩膀道：“雖然黑旗會不會坐視分壇覆滅，但我會設法使他們來此的步伐略為遲緩，這樣我也許能使我愚笨的腦瓜子乍現一縷靈光，你們也能一邊從容修煉，一邊細思量。”

2.社會工作組織理事長兼職情況普遍。

政府通過政策，通過降低準入門檻、簡化入駐手續等辦法和政策大力倡導高校老師創辦社工機構，社會工作組織數量不斷增加，由高校教師創辦的社工組織數量亦是如此。據表1 可知，社工組織主要負責人（理事長）兼職占64.1%，專職占35.9%，說明目前甘肅省社工組織主要負責人（理事長）兼職情況相對普遍。

3.地區地域發展不平衡。

甘肅省社會工作組織在省內的分布數量與人口規模、經濟發展水平呈顯著關系。若不考慮其他因素的影響，社工組織基數與城市人口數量呈正相關，人口規模越大的市，各類社工組織的數量和總體數量都越多。社工組織基數與地區GDP 產量之間存在非常高的正相關關系，經濟發展水平越高的市（州），社工組織基數越多。以甘肅省市級單位為例，蘭州市經濟實力和人口規模都處于甘肅省首位，社工組織在此落戶的有50 家，占甘肅省社工組織總數的42.7%；以蘭州市區級為單位為例，城關區的社工組織有17 家，占蘭州市社工組織總數的33.3%。

4.參與社會治理和公共服務的作用逐步凸顯。

2017 年以來，隨著甘肅省“三社聯動”試點工作項目、中央財政、省級福利彩票公益金、社會慈善福利基金支持社會組織參與社會服務項目的逐步正規化和項目運行化；由政府主導，向社會組織購買社會服務的支付逐步建立和完善，社會工作直接參與到社會服務和社會治理之中，廣大居民直接面對面接受相關精神、娛樂、文化服務。政府及民政部門與社工行業的交流日益密切，社會治理和社會服務的主體由一元向多元轉變，政府及民政部門對社工組織參與社會服務的行政干預管控向支持性參與轉變。在提供社會服務，創新社會治理模式方面發揮越來越顯著的作用。

四、西北地區社會工作組織發展困境

（一）西北地區社會工作專業組織基數較少，分布不均衡

（二）缺乏“自我造血”能力，“人才荒”明顯

社工組織的資金開支一方面來自于扶貧資金、活動項目資金、機構人員培訓資金、督導項目資金、社工崗位購買資金等，對于剛剛步入正軌的社工機構而言，一方面尚未實現“自我造血”實現經濟獨立，另一方面政府資金投入不足。此外，根據調查蘭州市50 余家社會組織一線社工的薪金情況，4000 元及以上機構占總數的4%，2000-4000 元的機構占總數的92%，由此可見，甘肅身社會工作組織一線社工的工資大都處于3000 元左右，在此影響下，社工人才薪金空間不足、發放不及時、組織機構專業目標與社會工作者專業目標相違背，致使社工人才大量外流。

（三）社工組織“偽”專業化與“機會主義”并存

社會工作專業在我國發展處于萌芽階段，社工組織和社工人才入職準入門檻低，提供的服務缺乏專業性。筆者從承接政府“三社聯動”項目的H 社工服務中心觀察發現，為了完成政府項目，在運行過程中僅有2 名社工，通過利用當地高校志愿者和社區志愿者參與項目活動，減少購買社工費用開支，服務內容簡單化一，缺乏專業視角，社會工作專業化實務方法和技巧的運用簡化為提供午餐配送、理發服務等，未能發揮社會工作的專業價值理念，通過此方式，存在“機會主義”收欽項目資金占為己有。除此之外，機構之間行業交流迫于形勢，督導機制流于表面，機構設置混亂，項目資金使用不明確、內部人員培訓不及時等，大都是甘肅省社會工作組織面臨的主要問題，嚴重阻礙了專業社會工作的整體性發展。

（四）“商業化”運作，社會公信力“倒春寒”

近年來，在甘肅民政部門的大力支持下，政府部門通過社會工作發展政策制定、利用國際社工日大力宣傳等，使社工組織的發展逐漸邁上正軌，隨著社工組織數量的增多，行業內部之間的競爭也隨即增加，未獲得政府財政支持的機構為了滿足基本運營條件，部分社工組織采取商業化運營模式，提供服務專業性和效益性嚴重縮水，外加出現收費項目，使居民對社工行業產生了強烈的不信任感和不滿情緒。

以蘭州市為例，50 家社會工作組織中，僅有12家社工組織獲得2019 年“三社聯動”項目工作的資金支持，11 家社工組織獲得中央財政項目支持，未能獲取財政項目的社工組織逐漸走上商業化運營模式，專業社會工作組織服務流于形式，受行政干預過多，專業化不強，居民感受不到專業社工服務的專業優勢所在，對社會工作缺乏應有的認同，使社會工作組織缺乏權威。居民對專業社會工作者與社區行政人員無法明確區分，導致專業社會工作組織和社會工作者社會認知度低。而社會工作組織因為受自身的體制和服務目標影響，在實施服務中存在許多不足，從而使政府及居民對原本公信力及認知力都不足的社會工作組織產生了更多的誤解[3]。

（五）專業倡導“社工化”與實際執行“義工化”

甘肅省社會工作組織是政府大力倡導，放低準入機制門檻，鼓勵高校教師和社會工作畢業生創辦，以及公益慈善組織的轉型中發展起來的。一部分社工組織由高校老師創辦，將高校學生納入社工組織志愿隊伍行列，參與社工活動，另一部分由慈善組織轉型而來的社工組織轉型不徹底，缺乏專業性目標和理念。具體表現在缺乏專業社工人才、缺乏專業價值理念、項目活動設計不規范、服務介入流于形式、追求短期效益，通過“社工+義工”的形式開展項目[4]，在具體過程中極易混淆社工與義工的地位。以蘭州市為例，目前只有12 家組織擁有督導機制，占蘭州市社會工作組織總數的24%，其中督導次數也為達到規定要求，致使整個社工組織的項目開展中倡導專業“社工化”，而實際工作中卻大量出現“義工化”。

五、西北地區社會工作組織發展的路徑選擇

（一）政府引領、組織協同：推動社會工作組織整體性發展

區域性社會工作的發展，一方面需要頂層制度設計和當地政府部門及主管單位的系統性政策的支持；另一方面需要社會工作組織的協同配合。甘肅省社會工作發展“先天不足，后天畸形”，盡管自2015年以來，甘肅省政府及相關部門重視當地社會工作的發展，出臺一系列社工后勤保障政策，在社工人才隊伍建設、社工崗位開發、社工項目資金支持等方面提出了新要求，對甘肅省社會工作的發展開創了新環境，但是針對于巨大的社會需求狀況和混亂的社會工作組織運營環境，政府與社工組織的統籌協調出現短板，甘肅省社工組織漸呈“金字塔”型，即少數社工組織專業化發展，多數社工組織偽專業化并存。因此，政府應出臺社工發展的整體性制度和政策體系，建立由政府組織領頭抓總，民政部門具體負責，群團組織密切配合，社會力量廣泛參與，社工組織規范運營的工作格局，鼓勵弱小社工組織轉型升級，專業化組織一對一支援欠專業化組織，培養其獨立性和專業性，并將社工組織的發展狀況和社工人才的培養納入年度領導班子考核，逐步推進社會工作組織整體性發展。

（二）督導機制“引進來”與社工人才“走出去”

完善的督導機制是社工組織專業化發展的內在要求，是提升社會工作組織服務水平的重要保障，是實現社工組織戰略規劃、組織文化、項目運營、人才培養、社會服務的重要制度支撐。當前社工組織督導機制流于形式，多數社工組織尚未建立合理的督導機制，因此，一方面要充分發揮地區高校資源優勢，凝聚高校專業社工教師力量，以國內外最新督導理論成果為指導，以實務經驗為契機，在探索規律，完善模式，強化效果，總結反思的基礎上，建立制度完備、專業合理、規范正規的督導機制。另一方面要社工組織內部人員要定期“走出去”，參觀學習國內外一流社工組織的發展模式和理念，探索適合本機構發展的制度模式。

（三）運作“項目化”與管理“規范化”：完善組織規范化管理制度

項目化運行是未來社工行業的大勢所趨，實現社工組織運作項目化與管理規范化必不可少。因此，一方面政府應加強對社會工作組織的規范化管理建設，完善社會工作組織市場準入機制、監督與評估系統體系，社工組織要以專業立基、人才為本為使命，完善組織內部運行規章制度，建立內部人員考核評估機制，提升組織自身競爭力，實現社會工作組織的規范化運作。另一方面要建立項目化運作機制，具體來說一切工作圍繞項目化運轉，包括實現組織機構設置項目化、規章制度制定項目化，精簡項目團隊，合理運用項目資源，項目管理者把握整個項目過程，合理安排項目團隊，明確項目資金分配，規定項目目標和任務，實現項目效益最大化。

（四）統籌區域優勢、開展特色民族社會工作

1.創新服務理念、開展民族特色社會工作項目。

西北地區存在大量的少數民族聚居區，社會工作介入民族地區針對于留守兒童教育、留守老人照顧、婦女掃盲、推動精準扶貧項目持續化、團結民族團結、傳承和保護民族地區特殊文化財富方面發揮重要作用，首先，針對西北地區內社工組織發展狀況與服務能力水平參差不齊的問題，同時發揮西北地區優勢的民族特色，政府需要在借鑒國內外社會工作推廣方面的經驗和成果上，宏觀統籌區域社會工作的發展，利用好優勢民族特點建構和完善社工組織支持政策和框架。其次，西北地區社工組織要依托“三區”扶貧項目，不斷創新服務理念、培養民族地區社工人才、拓寬社工組織服務領域，建設有民族氣息的社工項目點。

2.整合多元民族文化，明確社工角色定位。

西北五省是民族聚集區，少數民族地區的社會工作發展存在兩個突出問題：一是傳統的非同民族社工人才介入的文化差異性，特色民族社會工作服務項目的開展需要適應民族地區的本土化，離不開對民族地區文化價值觀的思考，民族地區固有的宗教信仰、風情習俗、飲食禁忌等與傳統的價值觀存在一定沖突；二是民族地區的社會工作者的角色定位問題，開展民族地區社會工作，專業能力要求高，社會工作者在開展工作過程中極其容易將行政民族事務工作同社會工作相混淆，以行政化代替專業化；針對此問題，首先社工組織需要通過實地調查深刻理解二元對立的兩種文化、分析民族地區居民的現實需要、科學合理地提煉民族地區的特有風俗和社會工作價值理念相適應，形成適應于開展民族地區社會工作的指導方法、介入模式和價值觀念；其次，相關部門和社工組織對民族地區社工人才進行專業的技能培訓，提升民族社工人才運用民族工作理念開展實務工作的水平，提升專業技能水準，以達到適應民族地區開展優質社會工作的需要，從而提高社會工作者在當地的認可度和公信力。

六、總結與反思

當前社會工作在西北地區乃至全國尚且處于起步階段，社工組織的發展僅限于摸爬滾打式的探索階段，面臨著發展不平衡、專業社工人才基數少、商業化運作模式普遍、社會認知度低、偽專業化、自我造血能力不足等組織發展的諸多問題。但是在黨政機關等部門的大力支持和倡導下，其在中國的發展前景必然是明朗的，當下，西北地區的社會工作組織應堅持黨政機關的領導，牢牢把握實現兩個一百年偉大事業為契機，緊緊圍繞西北地區獨特的人文環境和發展特征，因地制宜，在實現全面小康偉大夢想的同時，探索出符合西北地區各省市各民族民眾需要的、能推動各民族人民和諧進步的、具有西北民族地區特色的社會工作組織模式，實現真正的社會工作本土化。●