基于張力視角下的流動(dòng)攤販治理困境
——以廣州市流動(dòng)攤販治理實(shí)踐為例

嚴(yán) 慧

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)政府管理學(xué)院，北京100081）

我國(guó)城市化進(jìn)程的加快催生了“城市的面子”和“流動(dòng)攤販的肚子”之間的矛盾，城市流動(dòng)攤販問題業(yè)已成為現(xiàn)代城市治理中一大緊迫性現(xiàn)實(shí)難題。為有效地管理城市流動(dòng)攤販以及打破城市流動(dòng)攤販的治理困境，許多城市圍繞流動(dòng)攤販治理問題進(jìn)行了諸多探索與實(shí)踐，并形成了一些具有地方特色的流動(dòng)攤販治理模式，如廣州的“空間疏導(dǎo)模式[1]、武漢的“社區(qū)備案模式”[2]、香港的“法制化模式”[3]、蘇州的“攤販自治模式”[4]等。

本研究中流動(dòng)攤販?zhǔn)侵笩o固定設(shè)攤點(diǎn)，在城市公共空間中以隨意擺攤方式經(jīng)營(yíng)各種商品或服務(wù)以維持生計(jì)的無證攤販。流動(dòng)攤販作為一種“非正規(guī)經(jīng)濟(jì)（informal economy）”[5]嵌載于城市體系中，一方面可以靈活補(bǔ)充城市的正規(guī)商業(yè)系統(tǒng)，滿足城市居民的低端需求、增加就業(yè)、緩解貧困；而另一方面卻表現(xiàn)出較多的負(fù)外部性，如影響市容市貌、占用公共空間、擾亂城市秩序等。

流動(dòng)攤販治理是我國(guó)各城市面臨的棘手難題，本文運(yùn)用案例研究法，以廣州市攤販治理實(shí)踐為研究對(duì)象，引入張力概念分析流動(dòng)攤販治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并基于利益實(shí)現(xiàn)和管制方式二維分類要素建構(gòu)了流動(dòng)攤販治理議題張力框架，借以探尋其背后隱含的不同利益相關(guān)者之間的關(guān)系，從而找出治理的關(guān)鍵矛盾點(diǎn)及影響因素，以期為我國(guó)城市流動(dòng)攤販治理實(shí)踐尋找突破口。

一、案例背景：廣州市流動(dòng)攤販治理概述

（一）流動(dòng)攤販基本概況

如表1 所示，廣州市流動(dòng)攤販主要是30-50 歲的務(wù)工人員、下崗人員等弱勢(shì)群體，他們文化水平較低，主要從事食品、果蔬、服裝等小規(guī)模商品經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)時(shí)間和地點(diǎn)覆蓋范圍較廣。隨著城市流動(dòng)攤販數(shù)量的不斷增加，他們?cè)诃h(huán)境衛(wèi)生、城市交通、市場(chǎng)秩序、城市規(guī)劃與發(fā)展等方面給城市管理帶來了諸多難題。

表1 廣州市流動(dòng)攤販特征

（二）攤販管理組織架構(gòu)

廣州市流動(dòng)攤販治理實(shí)行“市—區(qū)—街道”三級(jí)管理，分別成立流動(dòng)攤販管理領(lǐng)導(dǎo)小組和流動(dòng)攤販管理服務(wù)中心，由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，各部門各司其職，融入社會(huì)組織和公眾參與（圖1）。

圖1 廣州市流動(dòng)攤販治理組織架構(gòu)（圖片來源：作者繪制）

（三）攤販治理實(shí)踐進(jìn)展

廣州市流動(dòng)攤販治理實(shí)踐經(jīng)過近四十年的逐步發(fā)展演進(jìn)，已形成了具有本地特色的流動(dòng)攤販治理模式——空間疏導(dǎo)模式。回顧廣州市的流動(dòng)攤販治理實(shí)踐，總體上經(jīng)歷了一個(gè)“寬容—排斥—整治”[6]的過程（表2）。

自進(jìn)入21 世紀(jì)，廣州市在流動(dòng)攤販管理機(jī)制方面進(jìn)行了大量的實(shí)踐探索，2010 年，廣州市城管委開始嘗試整治流動(dòng)攤販，計(jì)劃建設(shè)疏導(dǎo)區(qū)吸引流動(dòng)攤販進(jìn)行規(guī)范運(yùn)營(yíng)；2011 年以政府補(bǔ)貼的方式在荔灣區(qū)率先設(shè)立了首批流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)[7]，不到一年便在全市設(shè)立了100 多個(gè)流動(dòng)攤販?zhǔn)鑼?dǎo)點(diǎn)；此后又借鑒新加坡管理商販的經(jīng)驗(yàn)做法，成立了流動(dòng)攤販管理領(lǐng)導(dǎo)小組和服務(wù)中心負(fù)責(zé)管理流動(dòng)攤販；2018年8 月，為進(jìn)一步規(guī)范管理流動(dòng)攤販臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)，廣州市城市管理委員會(huì)印發(fā)管理辦法，要求各級(jí)城市管理部門引導(dǎo)流動(dòng)攤販到臨時(shí)疏導(dǎo)區(qū)進(jìn)行規(guī)范販賣，這些治理實(shí)踐一定程度上有效地改善了廣州市的流動(dòng)攤販問題。

表2 廣州市流動(dòng)攤販治理歷程

二、廣州市流動(dòng)攤販治理困境簡(jiǎn)述

在探討廣州市流動(dòng)攤販治理面臨的困境之前，首先需要明確的是廣州市城市管理的主管部門是廣州市城市管理委員會(huì)（即市城管委），而我國(guó)其他大部分城市的城市管理部門為城市管理局或城市管理和綜合執(zhí)法局（即城管執(zhí)法局）。在廣州，市城管委作為市人民政府的工作部門，是城管執(zhí)法局的上級(jí)機(jī)構(gòu)。

流動(dòng)攤販問題是困擾現(xiàn)代城市管理者的一個(gè)現(xiàn)實(shí)緊迫性難題，是各城市共同面臨的世界性治理難題。總體來看，廣州市流動(dòng)攤販治理主要面臨以下三個(gè)困境：生存困境、執(zhí)法困境以及空間困境。

（一）生存困境：城市的“面子”與流動(dòng)攤販的“肚子”

流動(dòng)攤販難題是伴隨著城市化進(jìn)程以及社會(huì)轉(zhuǎn)型的加速推進(jìn)而產(chǎn)生的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，廣州市流動(dòng)攤販數(shù)量激增，流動(dòng)攤販隨意設(shè)攤販賣，各攤販相互競(jìng)爭(zhēng)并占道經(jīng)營(yíng)[8]，嚴(yán)重影響了城市的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生、城市交通等。由于流動(dòng)攤販群體的特殊性，設(shè)攤販賣作為城市中貧困群體借以維持生計(jì)的生活來源，對(duì)其進(jìn)行取締和管制無疑會(huì)造成城市大部分弱勢(shì)群體失業(yè)、加劇其貧困程度，進(jìn)而引發(fā)流動(dòng)攤販自身的生存問題，無法滿足流動(dòng)攤販的“肚子”需求。如若不對(duì)這些商販加以管制，他們的受教育程度以及文化素質(zhì)相對(duì)較低，只顧維持生計(jì)而不會(huì)考慮城市的總體發(fā)展，將會(huì)變成城市可持續(xù)生存的阻力，因而無法滿足城市的“面子”需求，由此便催生了城市的“面子”與流動(dòng)攤販的“肚子”之間的生存困境。

（二）執(zhí)法困境：城市執(zhí)法人員與流動(dòng)攤販的沖突

城市執(zhí)法人員作為公共組織的執(zhí)行人員，為了維護(hù)城市公共秩序，保證城市交通順暢，需要對(duì)隨意設(shè)攤的無證攤販進(jìn)行勸導(dǎo)與管理，履行其城市管理者的職責(zé)。近年來，城市執(zhí)法人員與流動(dòng)攤販?zhǔn)冀K處于一種尷尬的對(duì)立關(guān)系，關(guān)于暴力執(zhí)法、暴力抗法的報(bào)道頻頻出現(xiàn)，2014 年，廣州市城管局公布了多起“城管攤販沖突事件”的視頻[9]，這一樁樁“鮮血淋漓”的沖突事件背后反映的是流動(dòng)攤販治理的執(zhí)法困境。城市執(zhí)法人員需要履行其工作職責(zé)，流動(dòng)攤販作為城市的弱勢(shì)群體需要生存，城市執(zhí)法人員若因同情等惻隱之心放寬執(zhí)法，則會(huì)使自身陷入執(zhí)法不力的責(zé)任困境；若一味地依靠政府的強(qiáng)制約束力而對(duì)這些無證流動(dòng)攤販進(jìn)行沒收、驅(qū)逐和禁止，不僅會(huì)更加激化雙方的矛盾，從旁觀者（市民、媒體等）看來這也是一種缺乏人文關(guān)懷的表現(xiàn)，從而使城市執(zhí)法人員身處“兩頭不落好”的尷尬境地，即城市執(zhí)法人員在流動(dòng)攤販治理中的執(zhí)法困境。

（三）空間困境：疏導(dǎo)區(qū)的固定性與攤販的流動(dòng)性

空間疏導(dǎo)模式是廣州市治理流動(dòng)攤販空間難題的創(chuàng)新性舉措，有效地緩解了廣州市流動(dòng)攤販隨意擠占城市公共空間的難題，使城市市容市貌與流動(dòng)攤販生存之間的矛盾得到了一定程度的平衡。但這種通過設(shè)立疏導(dǎo)攤販點(diǎn)吸納攤販以對(duì)其進(jìn)行規(guī)范化治理的方式使流動(dòng)攤販不再具有“流動(dòng)性”，而是需要到固定的疏導(dǎo)點(diǎn)設(shè)攤販賣。

疏導(dǎo)區(qū)從制度層面上賦予了攤販“空間使用權(quán)”[10]，同時(shí)限制了攤販的“可選擇性設(shè)攤空間”，在設(shè)立疏導(dǎo)區(qū)之前，攤販可以在市場(chǎng)周邊，車站、學(xué)校、公園等公共場(chǎng)所附近設(shè)攤販賣，可根據(jù)自身情況保持一定的“自由流動(dòng)性”，而疏導(dǎo)區(qū)的設(shè)立恰恰消解了這種流動(dòng)性，使流動(dòng)攤販變成了“臨時(shí)固定攤販”；另一方面，疏導(dǎo)區(qū)的選址如何選擇才能最大化流動(dòng)攤販的利益，也成為流動(dòng)攤販規(guī)范化治理中的空間選擇難題，由此引發(fā)了流動(dòng)攤販治理中的攤販流動(dòng)空間困境以及空間選擇困境。

三、治理困境：基于議題張力框架的分析

（一）分析框架

1.“議題張力框架”的考察

“議題張力框架”是由美國(guó)學(xué)者納特（Nutt）和巴可夫（Backoff）于20 世紀(jì)90 年代初在其著作中系統(tǒng)提出來的。引入“張力（tension）”框架描述“議題（issue）”，可以為戰(zhàn)略管理者提供全方位、多角度的議題識(shí)別方法[11]，從而幫助他們從眾多混亂復(fù)雜的信號(hào)中識(shí)別出最關(guān)鍵的議題。納特和巴可夫?qū)⒆h題定義為兩種“新情況（development）”之間的張力[12]，并基于組織“審視新情況的方法”以及“對(duì)新情況的注意力方向”兩個(gè)維度建構(gòu)了“議題張力框架[13]”（圖2）。議題張力框架可以幫助政府決策者在不同的利益需求之間進(jìn)行平衡，從而做出具有關(guān)鍵意義的決策。

圖2 議題張力框架

2.流動(dòng)攤販治理中的議題張力框架建構(gòu)

本研究在借鑒該框架的基礎(chǔ)上，結(jié)合廣州市流動(dòng)攤販治理實(shí)踐，建構(gòu)了流動(dòng)攤販治理中的議題張力框架（圖3），以組織對(duì)流動(dòng)攤販的“管制方式”以及治理中的“利益實(shí)現(xiàn)”作為分類要素，將流動(dòng)攤販治理中城市管理者關(guān)注的新情況分為四類：“發(fā)展”、“規(guī)范”、“生存”和“共生”，指引城市管理者將注意力傾向于發(fā)展需要、規(guī)范需要、維護(hù)攤販生存需要或推進(jìn)利益群體共生需要來理解治理中面臨的新情況。

圖3 流動(dòng)攤販治理中的議題張力框架

在流動(dòng)攤販治理中，當(dāng)政府決策關(guān)注實(shí)現(xiàn)城市的公共利益并采取驅(qū)逐、排斥的管制方式時(shí)，組織將會(huì)更多關(guān)注城市的發(fā)展，注重城市交通及環(huán)境質(zhì)量的改善；關(guān)注實(shí)現(xiàn)城市的公共利益并采取較為寬松的管制方式時(shí)，組織將會(huì)更加注重滿足城市的多元化需求（如就業(yè)、貧困、低端消費(fèi)需求等），使社會(huì)各利益相關(guān)群體在城市中得以共存共生；關(guān)注實(shí)現(xiàn)城市居民的個(gè)體利益并采取驅(qū)逐、排斥等管理方式時(shí)，組織主要關(guān)注對(duì)流動(dòng)攤販群體的規(guī)范與整治；關(guān)注實(shí)現(xiàn)城市居民的個(gè)體利益并采取較為寬松的管制方式時(shí)，組織會(huì)關(guān)注流動(dòng)攤販這類弱勢(shì)群體在城市中的生存。

在流動(dòng)攤販治理實(shí)踐過程中，每種新情況作為“誘因（incentive）”的新情況會(huì)與其他新情況相結(jié)合誘發(fā)形成張力。在該框架中，與張力相鄰的兩個(gè)框中是既可以緩解也可以加劇張力的“調(diào)節(jié)器（moderator）”，“誘因、張力和調(diào)節(jié)器為政府決策者提供了一條確定議題的路徑[14]”。要想清晰地表達(dá)議題就需要對(duì)該議題中存在的各組張力進(jìn)行解釋和說明。

（二）流動(dòng)攤販治理困境所體現(xiàn)的張力分析

1.“發(fā)展—生存”張力。城市進(jìn)行流動(dòng)攤販治理，大多是由于城市中的流動(dòng)攤販造成的“臟、亂、差”等現(xiàn)象嚴(yán)重影響了城市的市容市貌、環(huán)境衛(wèi)生以及導(dǎo)致交通堵塞等問題。在流動(dòng)攤販治理實(shí)踐中，大多數(shù)城市管理部門會(huì)對(duì)流動(dòng)攤販采取驅(qū)逐、禁止等排斥性的管制方式，為了城市的“面子”損害了流動(dòng)攤販這些弱勢(shì)群體為了生存對(duì)“肚子”的利益訴求，由此引發(fā)的張力就是城市發(fā)展與流動(dòng)攤販生存需要之間的利益訴求不一致。

在廣州市流動(dòng)攤販治理實(shí)踐的第二階段，隨著城市化進(jìn)程的加快，流動(dòng)攤販數(shù)量屢增不減，負(fù)效應(yīng)開始不斷顯現(xiàn)，流動(dòng)攤販混亂無序的存在與城市發(fā)展起來的新面貌方枘圓鑿、水火不容。城市管理部門在治理中只關(guān)注到流動(dòng)攤販帶來的諸多負(fù)面影響，因而在治理初期對(duì)流動(dòng)攤販采取排斥性管制方式，通過限制流動(dòng)攤販的數(shù)量和經(jīng)營(yíng)范圍以改善城市環(huán)境、維持社會(huì)秩序；而沒有關(guān)注流動(dòng)攤販這類城市弱勢(shì)群體的特殊性、城市社會(huì)保障體系的完整性以及快速城市化背景下帶來的勞動(dòng)力過剩與就業(yè)崗位稀缺之間的矛盾。

緩解這一張力可以發(fā)揮“規(guī)范”和“共生”兩個(gè)調(diào)節(jié)器的作用，政府應(yīng)關(guān)注完善社會(huì)保障體系，增加就業(yè)機(jī)會(huì)以及實(shí)行更加人性化的規(guī)范治理方式等這些隱含在張力背后的真正需要解決的議題。

2.“規(guī)范—生存”張力。在流動(dòng)攤販治理實(shí)踐中，對(duì)流動(dòng)攤販驅(qū)逐、排斥和取締是我國(guó)傳統(tǒng)的管制思維在城市管理實(shí)踐中的具體體現(xiàn)[15]。隨著流動(dòng)攤販數(shù)量的激增，城市執(zhí)法人員與流動(dòng)攤販之間的矛盾沖突也愈演愈烈，由此引發(fā)的張力就是城市規(guī)范管理的需要與流動(dòng)攤販生存之間利益訴求的不一致。

流動(dòng)攤販作為處于城市生活底層的弱勢(shì)生活群體，設(shè)攤經(jīng)營(yíng)是他們賴以生存的希望，一旦被取締就失去了維持生計(jì)的經(jīng)濟(jì)來源，面對(duì)城市執(zhí)法人員的執(zhí)法，他們采取暴力反抗方式也就不難理解。2006年北京“小攤販崔英杰刺死城管隊(duì)長(zhǎng)李志強(qiáng)”事件依然發(fā)人深省，該案件中沒有城管的暴力執(zhí)法，只是出于執(zhí)法人員的責(zé)任正常履職，卻因攤販對(duì)生存的本能追求而最終釀成了悲劇。流動(dòng)攤販屢禁不止，即便城管文明執(zhí)法依然會(huì)出現(xiàn)攤販暴力抗法的背后，除了城管與攤販“飯碗”利益之間的差異，還有很多深層次因素值得我們深思。

城管的執(zhí)法權(quán)限、政府片面追求“形象工程”的城市戰(zhàn)略定位等問題是政府決策者在流動(dòng)攤販治理中需要考慮的問題，而不是只關(guān)注城管與攤販主體之間的利益沖突。緩解城市管理目標(biāo)與流動(dòng)攤販生存需要之間的張力需要政府關(guān)注非正規(guī)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展，在城市的戰(zhàn)略規(guī)劃中考慮民生，為城市居民預(yù)留低端需求及生存空間。

四、張力調(diào)和：兼顧張力場(chǎng)中不同的利益訴求

（一）張力場(chǎng)中的不同利益相關(guān)者及其訴求

流動(dòng)攤販治理中的不同利益主體相互對(duì)立的需要形成了不同的張力，這些不同的張力構(gòu)成了流動(dòng)攤販治理的“張力場(chǎng)（field of tensions）”。

表3 流動(dòng)攤販治理中的利益相關(guān)主體

張力場(chǎng)中不同利益相關(guān)者基于不同的利益訴求（表3）形成了不同的張力，這些相互對(duì)立的需要造成了流動(dòng)攤販治理中的困境。在本研究中，流動(dòng)攤販治理中的直接利益相關(guān)者無庸置疑是城市的流動(dòng)攤販群體以及管理流動(dòng)攤販的城市管理部門以及城市執(zhí)法人員，還有一些潛在的利益相關(guān)者主要包括流動(dòng)攤販經(jīng)濟(jì)相競(jìng)爭(zhēng)的正規(guī)經(jīng)濟(jì)群體，以及城市居民消費(fèi)群體等。流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)所帶來的正、負(fù)外部性，給社會(huì)各利益相關(guān)群體帶來了諸多影響，一方面流動(dòng)攤販經(jīng)濟(jì)可以滿足城市居民的低端消費(fèi)需求，為城市增添了活力，另一方面流動(dòng)攤販占用城市公共道路設(shè)攤販賣擾亂了城市的交通秩序，與此同時(shí)也帶來了環(huán)境污染、食品安全與質(zhì)量衛(wèi)生等公共安全問題。

（二）不同利益訴求的調(diào)和

流動(dòng)攤販問題不能完全歸結(jié)為城市的快速發(fā)展，比起關(guān)注流動(dòng)攤販亂象，政府更應(yīng)該關(guān)注社會(huì)保障的不健全、就業(yè)崗位的稀缺性、城市的戰(zhàn)略定位、城市執(zhí)法人員的執(zhí)法權(quán)等潛在的問題，政府在治理中忽略了這些關(guān)鍵因素就很難發(fā)現(xiàn)問題的真正所在，也就無法從根源上對(duì)問題進(jìn)行解決處理。只有政府決策者將關(guān)注點(diǎn)指向這些困境背后的潛在關(guān)鍵性議題，才能走出流動(dòng)攤販的治理困境。

城市在流動(dòng)攤販治理實(shí)踐中，首先應(yīng)當(dāng)識(shí)別出導(dǎo)致沖突和矛盾的誘因，并分析由誘因引發(fā)的不同張力背后隱含的不同利益相關(guān)者之間的利益關(guān)系，從而從根本上制定解決問題的方略。通過構(gòu)建的流動(dòng)攤販治理議題張力框架，可以發(fā)現(xiàn)在流動(dòng)攤販治理中的張力主要涉及到社會(huì)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、城市戰(zhàn)略規(guī)劃等關(guān)鍵議題，因此解決好這些關(guān)鍵性問題才是走出流動(dòng)攤販治理困境的工作重心。

五、研究結(jié)論與討論

城市流動(dòng)攤販問題業(yè)已成為現(xiàn)代城市治理中一大緊迫性現(xiàn)實(shí)難題。本研究以廣州市流動(dòng)攤販治理實(shí)踐為研究對(duì)象，引入了張力概念流動(dòng)攤販治理面臨的現(xiàn)實(shí)困境進(jìn)行了分析，并基于利益實(shí)現(xiàn)和管制方式二維分類要素建構(gòu)了流動(dòng)攤販治理議題張力框架。得出以下結(jié)論：第一，生存困境、執(zhí)法困境和空間困境是當(dāng)前廣州市流動(dòng)攤販治理實(shí)踐中面臨的主要困境；第二，通過建構(gòu)流動(dòng)攤販治理議題張力框架，從張力的視角看，當(dāng)前流動(dòng)攤販治理困境中主要包含兩組張力，一是由城市發(fā)展與流動(dòng)攤販生存而引發(fā)的“發(fā)展—生存”張力，二是城市執(zhí)法人員執(zhí)法與流動(dòng)攤販生存而引發(fā)的“規(guī)范—生存”張力；三是在張力分析的基礎(chǔ)上指出政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注社會(huì)保障、就業(yè)機(jī)會(huì)、城市戰(zhàn)略規(guī)劃等關(guān)鍵性議題，才能找到走出流動(dòng)攤販治理困境的出路。●