新時代推進“放管服”改革方法論

王潤涵

（南京師范大學公共管理學院，江蘇南京210046）

黨的十八大以來，黨中央、國務院根據以往行政審批制度改革中積累的經驗教訓，針對過去長期存在的“重審批、輕監管、弱服務”現象，持續推進“放管服”改革，加快轉變政府職能。在2017 年全國深化“放管服”改革電視電話會議上，李克強總理強調在新形勢下推進“放管服”改革，政府要做到為促進就業創業降門檻，為各類市場主體減負擔，為激發有效投資拓空間，為公平營商創條件，為群眾辦事生活增便利。針對做到這五個“為”的方法和路徑，李克強總理進一步指出：“首先要在‘放’上下更大功夫，進一步做好簡政放權的‘減法’，又要在創新政府管理上破難題，善于做加強監管的‘加法’和優化服務的‘乘法’。”[1]做好這三道“計算題”，是政府做到五個“為”的具體路徑選擇，也是新時代推進“放管服”改革的重要方法論。該方法論有利于突破長期以來政府機構改革“精簡—擴張—再精簡—再擴張”的循環怪圈，有利于打破政府一放就亂、一收就死的現象，有利于增強改革的系統性和協調性。因此，對“放管服”改革的方法論進行探討和研究，具有十分重要的理論和現實意義。

一、做好簡政放權的“減法”是政府做到五個“為”的基礎路徑

（一）在縱向層面減少中央政府對地方政府的權力干預

上下級政府間權力關系一直以來都是我國政治體制改革中繞不開的話題。尤其是中央地方關系，更是我國政治體制改革中要處理的關鍵環節。地方政府在我國行政體系中具有重要作用。它不僅僅是中央政策的貫徹執行者，還是與公民接觸最直接、最能掌握本地居民需求的政府機構。在計劃經濟時期，我國中央政府的權力過度集中，地方政府的可支配權力很小，大多都是一味執行中央政府的行政命令。因此，地方政府的積極性大大降低，無法發揮出地方政府的創造力和活力。隨著我國市場經濟的不斷發展和政治體制改革的不斷深化，尤其是推進國家治理體系和治理能力現代化的目標，要求中央政府必須進一步下放權力給地方，充分發揮地方政府的自主性和能力。所以深入推進簡政放權，首先就是要“賦予省級及以下政府更多自主權”[2]。

首先，減少中央政府對地方政府的權力干預，需要明確各自的職能邊界和權力范圍。中央地方政府職能和權力范圍劃分不清，是中央政府統攬過多地方政府權力的主要原因之一。我國中央政府的職能主要是負責國民經濟宏觀管理和制定整體戰略規劃，從全局上進行把握，牢牢掌握好社會主義改革的前進方向。地方政府則主要負責該地區具體的經濟結構和產業布局的規劃和調整，以及具體實施國家的大政方針戰略。國家的方針政策的實施好壞，關鍵取決于地方政府是否有作為，能作為，敢作為。只有劃分清楚各自所擁有的權力和職能，才能確保各級政府正確履行其職能，才能確保中央將部分權力及時下放給地方，才能確保整個行政體系的高效運轉。

其次，減少中央政府對地方政府的權力干預，需要將事權和財權統一下放給地方。在我國傳統的政治體制中，制約地方政府發揮效力的一大困境就是事權和財權的不匹配。事權在地方，財權在上級政府的不匹配性，造成了地方政府在履行政府職責中“心有余而力不足”。因此，在中央政府賦予地方政府更多事權的同時，還要下撥對應的財政基金，使得地方政府的財權與事權及時匹配。也需要繼續深化稅收制度改革，增加地方稅種，適當提高地方稅收的管理支配權。并且還需逐步完善我國的財政轉移支付制度，“采取一般補助和專項補助相結合的轉移支付方式，同時減少、合并專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規模和比例。”[3]并實時監督財政資金的流轉走向避免上級政府從中侵占挪用。

最后，減少中央對地方政府的權力干預，需要增強地方政府的執政能力。面對中央政府下放的權力，地方政府接得住和如何接也是地方政府亟需思考和解決的問題。切實提高地方政府的執政能力和水平，要求要切實增強地方政府公務人員的行政能力和水平。對于新賦予給地方政府的部分權力，進行針對性的能力培訓和專業知識講解，根據新賦予的權力范圍設置相應的履職部門和人員。上級政府也需要在技術、經費、裝備、人才等方面給地方政府提供支持和保障，幫助地方政府接得住、管得好，充分發揮地方政府的特有優勢。

（二）在橫向層面減少政府對企業和社會的權力干預

政府和市場之間的關系，是學界關于政府職能范圍所探討的永恒話題。隨著中國特色社會主義市場經濟不斷完善和發展，市場開始在資源配置中起決定性作用，“全能型”政府、“無限型”政府已經無法適應社會主義市場經濟新的發展要求。李克強總理強調：“發展社會主義市場經濟，按照黨章明確的從根本上改變束縛生產力發展的經濟體制，必然要求政府職能發生重大改變，……把不該由政府管理的事項交給市場或社會，把該由政府管理的事項切實管住管好。”[4]深化簡政放權，重點就是要減少政府的權力，將更多權力交還給市場和社會。

建立和完善權力清單管理制度是減少政府對企業和社會權力干預的有效方法。李克強總理強調：“全面推行清單管理制度，這是鞏固和擴展“放管服”改革的成效的制度保障。”[5]自“放管服”改革實施以來，省市縣三級政府已經相繼公布其權力和責任清單，取得了初步成效。但是當前的權力清單制度也依然存在著諸多問題。例如各地權力清單的標準和規范不統一，內容千差萬別，表述模糊不清，相關權力界限劃分不明顯，不利于群眾理解和監督，以及部分地區還存在著清單制度的形式主義作風，將權力清單制度視之為走過場，存在“兩張皮”等等。針對這些問題，既需要政府通過出臺清單制定標準和樹立標桿，進一步明確權力清單、責任清單、負面清單的內容和表達形式，使清單更加規范合理；也要求政府增加權力清單向公眾公開的透明度和辨識度，使群眾更容易更方便了解相關清單的內容和權力范圍；還需要加大對各級政府權力清單的檢查和監督力度，把不該有的權力堅決攔在清單之外，對于任性用權的要堅決查處和追責，確保清單制度發揮應有的積極作用。

減少政府的行政審批事項是減少政府對企業和社會權力干預的核心內容。我國的行政審批是計劃經濟時期的產物。隨著社會主義市場經濟不斷發展，我國行政審批制度的缺陷日益明顯，政府越來越存在越位、缺位、失位等現象。因此，減少政府對企業和社會權力干預的核心內容就是要減少政府的行政審批權力。黨的十八大以來，我國政府在減少行政審批事項方面的改革成效顯著，但是問題依然突出。因此要繼續深化行政審批制度改革，繼續減少政府行政審批事項。要更大程度、更深層次的放權，通過砍掉更多政府部門行政審批，削減更多中央施加給地方的審批事項，取消和下放更多相同相近或相關聯的審批事項，取消更多投資項目的強制性評估等措施，切實增強簡政放權的系統性、協調性和聯動性。要規范審批行為，通過創新和優化審批方式，大力精簡申報材料并壓縮審批時限，努力做到“零超時”的目標，進一步推進審批程序規范化、標準化、透明化，為激發有效投資拓空間。

進一步減少政府市場準入程序，降低市場準入門檻是減少政府對市場和社會權力干預的具體要求。隨著近幾年持續的簡政放權，我國商事制度改革成效明顯，企業拿“照”的程序大大簡化，但是在“照”之后還有種類繁多的各種“證”需要辦理，且辦證程序復雜，管卡多、時間長。當前制約我國企業發展的障礙之一就是“準入不準營”。因此，減少政府對市場和社會的權力干預要求我們必須要對市場準入條件進一步加以放寬，對工商登記前置審批事項進一步加以削減。尤其是需要進一步減“證”，這就要求對法律法規沒有規定的證明要一律取消，對于企業需要的各種證件政府要精簡整合，努力實現多證合一、一照一碼。也要積極推進“證照分離”改革，盡最大努力，用最佳方式為企業提供最便利的條件，切實做到為促進就業創業降門檻，使注冊企業盡快開業經營。

進一步減少政府收費項目是減少政府對市場和社會權力干預的基本內容。政府對企業稅收及相關涉企收費過多，是長期制約我國企業發展的一大問題。繳費過多增加了企業運行成本，壓縮了企業利潤，減少了企業的市場競爭力，不利于企業的良好運行和發展，更打擊企業發展的積極性。深化簡政放權，就要進一步減少政府的各種收費項目。全面落實結構性減稅政策，為中小企業提供相關稅收優惠政策。增加稅收的公開透明度，使政府有理、有據、依法收稅，讓納稅人便捷、安心、公平繳稅。政府要制定收費目錄清單，明確收費項目和資費標準，嚴格按照規定收費。對于一些審批中介打著政府旗號搞壟斷，收費主體多、種類多的情形，要進一步治理壟斷性中介服務和收費亂象，減少涉企收費。要加大對一些中介機構的整頓力度，加快中介機構與政府部門徹底脫鉤，斬斷利益鏈條，真正做到為各類市場主體減負擔。

二、做好加強監管的“加法”是政府做到五個“為”的關鍵路徑

政府簡政放權，能進一步激發市場和社會的創造力和活力，為我國經濟增長提供新的動力支持；能有效激發地方政府的積極性，充分發揮地方的區域優勢，刺激地方經濟的發展。但是由于市場調節有其自發性和盲目性，社會第三方組織體系不健全等一些問題依然存在，政府積極放權于市場和社會的同時，為了保證社會主義市場經濟的有序發展，為公平營商創造一個良好環境，政府也必須要充分發揮市場監管的職能，加強對市場和社會的監管。因此，做好加強監管的“加法”是政府做到五個“為”的關鍵路徑。這就需要通過加強以下三方面內容來做好這道“加法題”。

一是要加強監管人員的監管意識和能力。馬克思主義強調物質決定意識，意識反作用于物質。加強政府對市場和社會的監管，就必須要強化監管人員的監管意識，樹立監管人員正確的監管觀念。過去我國政府中長期存在著“重審批輕監管”的現象，政府人員監管意識薄弱，直接導致了政府的監管不到位。要對監管人員加強思想的教育和意識的引導，使其充分認識到政府監管的重要性，強化履行市場監管職能的責任意識。根據“誰審批誰監管、誰主管誰監管”的要求，對監管人員的具體責任和任務加以明確，致力于提高監管人員的監管能力。對于那些在其位不謀其職，玩忽職守，不履行監管職能的監管人員，要追究其責任。

二是要加強政府監管的體系建設。首先要創新監管方式。在推廣“雙隨機、一公開”監管全覆蓋的同時，還要進一步建立健全隨機抽查系統，完善監管程序和相關細則，規范監管行為，確保實施公正監管、推進綜合監管、探索創新監管、追尋審慎監管。可以充分發揮行業協會商會以及社會力量在監管中的作用，健全公眾參與監督的激勵機制，使監管主體多元化。可以探索更多的監管渠道，發揮網絡的積極作用，充分運用“互聯網＋”，推動智能監管，使監管渠道多樣化。其次要擴大監管范圍。除對一些重點領域和重點環節加強監管外，也要加強對其他相關領域和中間環節的監管，適當增加對高風險企業的監管力度和抽查概率。除對市場經濟運行的主體加強監管外，還要對市場經濟運行的客體加強監管。要從之前的事前審批嚴，轉向強化事中事后監管，從之前的“嚴進寬管”轉向“寬進嚴管”。在加強政府對市場和社會的監管同時，還要加大政府政務公開力度，讓政府接受群眾和社會的監督，讓權力在陽光下運行。最后還要完善監管的運行機制。要切實提高整個市場監管體系運行的系統性和協同性，中央要做好監管的頂層設計，健全監管權責體系，保證監管合理規范有序進行。通過深化政府機構改革，努力解決長期存在的“部門監管職能交錯、邊界不清、事中事后協同監管難的問題。”[6]要鼓勵地方積極探索新的監管模式，發揮部分地區“摸著石頭過河”的特有優勢，增強中央和地方、政府和社會監管的聯動性，做到相互監督、相互促進。

三是要加強監管的懲戒力度，推進監管的法制化建設。實施依法監管，是社會治理由人治走向法治的必由之路，也是依法治國的必然要求。目前，我國關于市場監管的相關法律法規還不健全，這就為一些不法企業提供了可乘之機，也為一些監管權力主體提供了徇私枉法的間隙。因此，首先必須要加強監管的法律法規建設，完善關于監管的相關法律和執法程序。將監管人員的監管權力有效關在制度和法律的“籠子”里，將市場和社會的主體有效套進監管的“圈子”。其次，要加大對違法人員的懲處力度，增強政府監管的威信和對不法分子的震懾力。通過實施吊銷營業執照、注銷撤銷經營許可證、列入黑名單等措施對違法的市場主體進行懲戒，使市場主體對政府監管心存敬畏之心。李克強總理強調：“要加快實行巨額懲罰性賠償制度，建立完善跨地域、跨部門、跨行業的失信聯合懲戒機制，讓違法經營者付出高昂代價，在市場上無法立足”[7]。再次，要加強社會信用體系建設，搭建企業信用信息公示系統，充分運用大數據、云計算等技術，建立健全市場主體誠信檔案和“黑名單”制度，建立跨部門聯動響應機制和失信懲戒機制，充分發揮全國信用信息共享平臺作用，使失信企業“一處失信，處處受限”。

三、做好優化服務的“乘法”是政府做到五個“為”的核心路徑

建設服務型政府，是我國政府建設的目標和方向。社會主義市場經濟的深入發展，要求政府要有更高的服務水平與之相適應。但我國政府還存在著諸如政府部門服務意識不強，部門間存在“信息孤島”現象，政府業務環節多、服務效率低下，網上服務水平不高等問題，嚴重降低了政府的服務質量。深化“放管服”改革，實現政府做到五個“為”，核心路徑在于政府要提高服務水平和能力，向市場和社會提供更加便捷高效的優質服務。優化服務之所以是一道乘法題，是因為政府要通過轉變政府工作方式和方法，切實為群眾辦事生活增便利，為群眾創業創新和企業經營發展營造良好的環境，使人民群眾以最便捷的方式最大化的滿足其需求，取得事半功倍的服務效果。因此，做好優化服務的“乘法”，就要破除四個方面的影響。

一是要破除陳舊服務觀念。提高政府服務能力和水平，首先必須要提高政府人員的服務意識，更新服務觀念。由于受計劃經濟時期“全能型政府”“管制型政府”思想觀念影響，政府中“重權力輕責任”、“官本位”觀念依然存在。政府部門要加強對工作人員思想教育，培育政府人員“以人為本”的服務理念，轉變其對政府職能的認識，推動政府人員由管理理念向服務理念轉變。還要重塑行政文化，在整個行政體系內營造出風清氣正、服務至上的行政氛圍。環境對人的影響是潛移默化的，通過在整個行政系統的大環境內塑造濃郁的服務氛圍，有利于影響個體的行為，使其樹立正確的服務意識。

二是要破除“信息孤島”。政府部門間相互隔離、信息阻塞，是制約我國行政服務水平提高的重要因素。提高政府服務便利化水平，首要要求就是要打破“信息孤島”，消除數據壁壘，加強政府部門間信息的互聯互通。互聯網的普及和高新技術產業的飛速發展，為打破“信息孤島”提供了切實可行的技術前提。政府要加快內部政務信息系統的整合清理工作，構建統一的信息共享平臺，努力實現政務服務的一網通辦，力爭讓群眾和企業辦事只進一扇門，最多跑一次。中央政府要對政府部門間數據信息共享加強頂層設計，制定切實可行的實施方案，對信息共享平臺、信息共享的標準、目錄以及管理和責任提出明確要求，使各地區各部門在協同聯動、流程再造、系統整合等方面的改革步調一致，協同推進。

三是要破除單一服務方式。過去我國政府服務方式主要是通過行政服務大廳等實體服務機構向相關企業和群眾提供服務，服務方式單一。要提高政府服務水平，除了提升實體政務大廳服務能力外，還要充分利用互聯網的優勢，加快推行“互聯網+政務服務”，推廣實行網上受理、網上辦理、網上反饋，凡是群眾網上能辦理的事情盡可能在網上辦理，力促“群眾多跑腿”向“數據多跑路”轉變。還要創新公共服務提供方式，加快完善基本公共服務體系，增加公共產品和公共服務供給，由政府一家唱“獨角戲”變為政府和社會的“大合唱”。政府要出臺相關優惠政策，鼓勵更多民間資本和社會力量參與進來，推廣政府和社會資本合作模式，充分調動社會各方面的積極性和創造性。政府可以通過委托、承包、采購等方式，將一些適合第三方承擔的服務交給市場和社會組織承擔，以滿足群眾多層次、多樣化公共服務需求。

四是簡化繁瑣手續和辦事流程。李克強總理強調，要力爭企業開辦時間再減少一半、項目審批時間再砍掉一半。要做到這些，就必須要繼續簡化優化相關辦事流程，最大化精簡辦事程序，減少辦事環節。要升級政務大廳功能，積極探索將之前分窗口辦理的事項整合為綜合窗口辦理，為群眾提供“一站式”服務，讓群眾只進一扇門就能辦妥所有相關事項。積極推行一站式辦理、上門辦理、限時辦理、自助辦理、同城通辦等服務模式，解決政府與公眾之間“最后一公里”的問題。針對傳統管理環節多、材料多、往返多等現實問題，要大力削減各類無謂的證明和繁瑣的手續，對于沒有法律法規規定的證明要一律取消，從源頭上避免各類“奇葩證明”“循環證明”等現象。要變“群眾來回跑”為“部門協同辦”，推動“條塊分割”向“整體聯動”轉變，增強部門之間服務的協調性，相關證明信息可以探索跨部門、跨地區、跨行業互認共享，辦事部門可以通過與其他部門的信息共享獲取相關信息來進一步減少申請人的申請證明材料，進而提高辦事效率。

四、統籌協調“加、減、乘”三者關系

深化“放管服”改革，轉變政府職能，是一項長期的系統工程。簡政放權、加強監管、優化服務是三位一體的，深化“放管服”改革既不是簡單調整政府機構，也不是簡單對政府權力進行“加減乘”，而是要以系統性、協調性思維對政府從機構、權力到理念進行全方位改革。因此，正確認識“放管服”改革“加、減、乘”三者之間的關系，統籌運算這三道計算題，也是深化“放管服”改革，實現政府五個“為”的關鍵所在。

首先，做好簡政放權的“減法”是做好“加法”和“乘法”的基礎和前提。簡政放權的“減法”是“放管服”改革這道復雜的方程式中第一步要解答的。李克強總理多次強調深化“放管服”改革的關鍵在于“放”上。推進簡政放權，是政府實現五個“為”的必要舉措，也是政府實現由管理型政府向服務型政府職能轉變的必然要求。只有通過簡政放權，做到該精簡的精簡，該放開的放開，才能實現市場的歸市場，社會的歸社會，才能以政府權力的“減法”換取市場活力和社會活力的“加法”，才能使政府有更多的精力在加強監管上下功夫，為市場和社會提供更優質高效服務。

其次，做好加強監管的“加法”是做好“減法”和“乘法”的措施和保障。加強監管是放管結合的重點，也是市場的自發性和盲目性，以及社會的不確定性的必然要求。政府只有管的住，才可以更放心的放權和提供更優質的服務。政府通過加強對市場和社會的監管，有助于進一步規范市場和社會秩序，使得市場和社會運行有序化、和諧化；有助于增強市場和社會更好承接政府下放的權力；有助于政府及時了解市場和社會的動態和需求，根據市場和社會所需提供更加便捷高效的服務。通過努力做到公正監管、綜合監管、創新監管和包容審慎監管，達到政府監管的最大化。

最后，做好優化服務的“乘法”是做好“減法”和“加法”的目的和要求。政府簡政放權，加強監管都是為了有更多精力和能力為人民群眾提供更加優質便捷的服務。為人民服務，是中國共產黨始終堅持的宗旨，也是政府管理始終追求的目標。政府要提供更優質便捷的服務，就是要以人民群眾的需求為導向，以人民答應不答應，高興不高興，滿意不滿意作為衡量政府自身服務水平的標準，通過簡政放權和加強監管來改進工作方式和方法，使政府向服務型政府轉變。而做好簡政放權的“減法”和加強監管的“加法”也必須要始終以提供更加優質的政府服務為導向。只有將三者緊密結合，才能達到簡政放權和加強監管的理想效果，才能使政府服務更到位，辦事更便捷，贏得人民群眾的滿意。

深化“放管服”改革是一場刀刃向內的自我革命，也是政府職能轉變的關鍵一招。其根本目的是要推進政治體制的變革和調整，推動實現國家治理體系和治理能力現代化。做好“放管服”改革“加、減、乘”這三道計算題，是實現“放管服”改革的既定目標，推動政府做到五個“為”和六個“一”的三條具體路徑。做好這三道計算題關鍵在于努力從縱向和橫向上減少政府權力干預，致力于加強三個方面的監管能力、大力破除阻礙提升政府服務水平的四個障礙。既要充分的放權于市場和社會，發揮市場和社會的積極作用，也要加強對市場和社會的監管，保證市場的有序運行和社會的和諧穩定；既要提高政府的領導力，也要提高政府的服務能力，以“敢啃硬骨頭”的精神，將“放管服”改革推到深處、落到實處。●