罰款規約嬗變及其軟治理路徑
——以甘孜州長須貢瑪鄉為例

旦周文加，曠中敏

（西北民族大學法學院，甘肅 蘭州730030）

本文以長須貢瑪鄉村規民約設定罰款規約泛化運用展開討論。首先，文本比較分析，對該鄉新舊村規明約罰款規約的條數進行比較，嘗試尋找罰款規約泛化運用的邏輯內涵。其次，對該鄉罰款規約治村的實際效果評析，發現罰款規約對村民的心理強制意義、懲戒意義不明顯以及蘊藏不可測因素帶來的負面效應，從而揭示罰款規約實際治理鄉村邏輯功能的局限性，并提出具體的矯正建議。

一、文本比較：罰款規約泛化運用

長須貢瑪鄉先后制定了2005 年版和2011 年版村規民約，筆者進行了比較發現：一是設定罰款規約的術語以“處以”“處罰”“勒令”等強制性詞語表述。二是村委會有罰款幅度選擇權，設定了200-5000 元不等的罰款金額。三是罰款規約的條數占其他責任形式的58.3%。四是超過村民委員會組織法第二條的權限。村委會對違反規約的村民使用罰款規約來達成懲戒目的。罰款規約在該鄉也已成為主要的治村手段。村民對罰款規約的認識，認為這是“法律”，必須要遵守。

（一）罰款規約在2005 版初稿與定稿中有出入

一是拓寬了罰款規約設置的領域。2005 版新增了桑格瑪呢的文物管理制度、社會治安綜合治理規章、野生動物保護制度。據筆者了解，2005 版舊村規民約初稿并未制定上述領域的規約。經該村村民會議審議后，決定增加該領域罰款規約內容。其緣由是，在計劃經濟時期，長須貢瑪鄉生產資料匱乏、村民及村干部法律意識淡薄，也就沒有對這些領域進行規制，主要還是依靠道德自律。隨著國家經濟整體高速發展、全面推進依法治國的法治建設，長須貢瑪鄉的牧區老百姓不僅生活水平得到提高，當地的村干部和村民也逐漸產生了法治觀和權利觀。村規民約的制定是憲法賦予村民自治權的表現形式，對違反規約的村民設定罰款規約，不僅使村集體利益損失得到了補償，也是對違反規約的村民進行適當懲戒。但需要注意的是，村委會對罰款規約效用的偏好，其不可測因素帶來的負面效應使罰款規約管理的范圍不斷擴大，不只限于《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》）第二條的范圍，并拓寬到刑事領域和行政管理領域。

二是2005 版和2011 版村規民約規定了“罰款多少元……上交有關部門處理、情節嚴重移交司法機關”的形式。這也同樣反映出制定主體（村民會議）對罰款規約效用的肯定。即并非援引“上交有關部門處理、情節嚴重移交司法機關”，而是用罰款來使違反規約的村民為自己的行為承擔相應責任。村委會積極的設定罰款規約，對長須貢瑪鄉經濟、生活領域全面管理。同時，罰款規約類別的細化、設定罰款數額的尺度，便于執行操作。以“交錢免責”，達到懲戒目的。

（二）新舊村規民約有違憲法基本原則之嫌

新舊村規民約某些內容違背了憲法的基本原則，如2011 版村規民約規定“實行門前責任承包如有違反罰款500 元并進行15 天學習。情節嚴重且不執行者將其趕出阿日扎鄉。”“雖然不會真的實行15天的學習或將村民趕出該鄉，但最起碼起到一個威懾作用”,村干部解釋道。同時，新舊村規民約制定主體對罰款規約理解是共通的，即巧妙規定了既有罰款金額，又有“嚇唬”村民作用，違背憲法原則的規約內容，有效引起精神警覺，也為履行義務留有余地。

二、原因捋清：價值與因素的考量

（一）罰款規約在鄉村治理中特殊價值

從治理實踐來看，村規明約是保護村集體經濟利益、履行相應義務、承擔損害賠償責任的村民自治表現形式，是實現村民自治的重要制度。也只有村民遵守村規民約，實現好村民自治權，村民才能享受好基層自治的權益，促進鄉村經濟發展。罰款規約是村民違反村規民約，科以罰金，產生悔意、糾正行為的工具。長須貢瑪鄉罰款規約的使用，有效減少了村民違反規約禁止的行為，使其能夠在規約范圍內從事活動。

從藏族法文化史來看，吐蕃時期也有死刑制度，其特征是以賠付生命為代價消解糾紛，在吐蕃王朝時期一度受到熱議。自公元7 世紀印度佛教傳入吐蕃，影響和轉變了贊普法制觀念，從而衍生出“賠命價”“賠血價”制度。它以人道和文明的方式消解矛盾，蘊含了“殺人者贖”的法制理念[1]，有效維護統治穩定。

從長須貢瑪存在的糾紛類型來看，多以財產型矛盾糾紛為主，罰款規約尺度反映了長須貢瑪鄉的客觀現實。伴隨經濟高速發展，“金錢本位”觀念的充斥，村民的財產糾紛日益增多。針對這類糾紛，長須貢瑪鄉村委會選擇加大罰款規約的尺度，讓村民認識到“貪小失大”，促使村民改正行為。相較于財產型糾紛移交司法機關或有關部門的處理，對村民自身產生的負面影響更小，也適當的維護了其人格尊嚴。“鄉里問題，鄉里解決”問題的思路，有利于鄉村社會和諧穩定，這是罰款規約特殊效用所在。

（二）法律執行疏漏為罰款規約留有余地

其一,根據《村民委員會組織法》第二十七條,村委會沒有罰款設定權限，實踐中，通常以賠害賠償為由，擴大罰款規約設定空間，超出合理賠償的限度，

其二，《治安管理處罰法》《刑法》在偏遠基層執行受到阻礙。“有關部門處理、情節嚴重移交司法機關”，考慮到農村“閑話”對村民和家庭的自尊心和生活影響很大，為了既遏制違法犯罪行為，又防止違反規約的行為，村委會設定罰款規約，對有可能違反犯罪的領域加大罰款的尺度，以期達到預防的目的。

其三，《村民委員會組織法》第二十條，由于鄉、鎮人民政府對村委會的工作指導轉變成命令、指示和布置工作任務，村委會“村干部則善于抓住村民思維弱勢，把他們的思維引向更為宏觀和抽象的國家層面，使他們服從干部的選擇與安排”，這無疑是罰款規約在長須貢瑪鄉普遍運用的原因之一。

(三)罰款規約設定額外因素考量

執行罰款規約目的的不正當性考量，為某些利益群體提供庇護傘。如地方政府財政短缺或完成任務目標考核，巧立罰款名目；村干部或特殊利益關系群體“灰色收入”的謀取。在全面推進依法治國的今天，盡管上述違法行為在一定程度上得到了有效遏制，但人并非天使，有時也為罰款規約恣意運用，不正當性目的提供了可能。

三、功能修復：避免村民錯誤認識

罰款規約在鄉村治理實踐雖有效用，但若成為治村的主要手段，高估了其功能實際，就走向另外一種極端，即罰款的恣意化。因而，我們承認罰款規約有效用，也要辨識罰款規約帶來的負面效應。

鄉村社會，除村規民約或村民自治章程外，習慣法文化有很高的信仰。耦合村規民約和習慣法，遵循法治原則，是新時代鄉村治理的需要。罰款規約機械的治村方式，是難以適應鄉村社會結構的復雜性的。當前，罰款規約治村的局限性如下：

（一）罰款規約的心理強制意義發揮不明顯

罰款規約以村民作為心理強制的對象。實踐中，長須貢瑪鄉每戶村民家庭、財產、家族、人際關系等不盡相同，罰款規約的心理強制作用也不同，貧困村民的心理強制的作用高于對大戶村民。“窮人心中法，富人手中金”反映了該村社會階層對罰款規約認識上的差異。村民違反規約的行為有時觸犯刑法，采取罰款來懲戒，給了犯罪行為人了罪的機會。如村民“非法放毒、捕獵、捕殺國家保護的野生動物”的行為，不采取“有關部門處理、移交司法機關”，依靠該村規民約第十四章野生動物保護管理制度的罰款規約，結果就是盜獵國家級野生動物的違法行為依然存在，破壞高原生態平衡。對違法行為沒有辨識，對罰款規約存在“萬能論”的認識錯誤，使得心理強制也就沒意義。

（二）罰款規約的懲戒意義發揮不明顯

罰款規約執行松散，懲戒意義得不到發揮。例如規約中的“嚴禁車輛在人行道、轉經道行駛汽車”，這些行為在長須貢瑪鄉是很日常且常見的，在不會形成社會危害的前提下，以此對村民罰款的行為，會引發村民與村干部之間的矛盾；另外，“采挖沙石、草皮”涉及了某些利益群體。為隱瞞村民，對此的罰款流于形式，致使村民照常采挖牟利，村規民約也就成了村干部和特殊利益群體的庇護傘。預違反規約的行為人的恐懼，是對科以金錢懲戒結果的預判，心理有顧慮，但確信依靠特殊利益關系，有能力躲避懲戒、謀取利益，那么行為人對結果的恐懼就會被利益誘惑所抵消。因此，罰款規約維護村集體經濟利益執行疲軟時，懲戒就沒有了意義。

（三）罰款規約的不可測因素后果

罰款規約的效用蘊藏著不可測的因素。有關村規民約是否有罰款權？尚存在理論爭議。筆者認為適當的“罰款”是合理的。侵害村集體經濟利益“罰款”是必要的，村民也認為是公正的，但仍然需要謹慎運用。具體來講，長須貢馬鄉罰款規約得制定超出了《村民委員會組織法》規定的權力邊界。恣意的設定罰款條款，侵害了村民財產權益，村民享有的自治權受到限制，使村集體經濟利益得不能合理分配，從而無法調動村民的積極性，阻礙鄉村經濟發展，也不利于鄉村和諧。如“踐踏草場”的行為設定高額罰款，村委會“心情裁量執法”，若科以較高罰款，可能造成村民生活困難，滋生怨念。雖違規行為得到了懲戒，但從長遠來看，埋下了不穩定的種子，不利于“鄉村振興戰略”的實施。

總之，從心理強制意義、懲戒意義和不可測的視角，認為罰款規約功能是有局限性，因而，不能成為治村的主要手段，要防止人們對其產生錯誤認知。

四、規約矯正：兼容多元有效治理

（一）罰款規約內容整合，使其合理有效化

罰款規約設定合理的價值功能，是反映制定主體綜合業務能力的考驗。據《中國社會科學報》2018年12 月28 日報道，江蘇省常熟市梅李鎮村，創新設立了村級集體資金銀行聯動監管模式，讓村集體資金流水情況實時得到了監控。這一模式值得借鑒，如果把長須貢瑪鄉損害村集體經濟利益的罰款規約變成村民與村委會聯合監管村集體經濟利益的規約，能有效遏制侵害村集體經濟利益的行為，創造官民互動式的鄉村政治生態環境，這對罰款規約內容整合，使其合理有效化具有重要意義。

（二）罰款規約補充內容，堅持治理多元化

村規民約是村民自治的表現形式，應有弘揚時代法治精神，體現地域文化內容，二者如何平衡調適是需要解決的問題。首先，制定村規民約的前提是弘揚法治精神。再次，內容上考量民間法文化。最后，規約的懲戒多采用柔性指導。前述可知，罰款規約的功能實際存在局限性，需要作出糾正。因此，村規民約既要有法律責任的清楚劃分，又要有民間法文化的特色內容，形成村民認同、文化共同、價值共通，從而發揮村規民約在民族地區的時代治理價值。

1.柔性指導規約的運用。除去規定“罰款多少元”和較少規定“上交關部門處理、情節嚴重移交司法機關”的規定外，規約的風格可以采用柔性指導，創新鄉村治理模式。

（1）警示型指導規約。警示指導型規約是村委會對村民違反規約行為作出的警示提醒，并采取的柔性規制，如批評教育，目的是規范村民內心，從而遏制違反規約的行為。柔性指導是行政指導理論的表現形式，我國行政指導理論，尚處在理論探索階段，行政程序法還沒有制定，這就使警示型指導規約缺乏借鑒的依據。實踐中，村委會的警示型指導常轉變為威脅指示。批評教育，預防再犯效果不明顯，反而引起村民怨恨。經詢問了解到，在制定2011 版新村規民約初稿是有警示型指導規約的，后經村委會討論，認為沒有實際效果就刪除了，改為罰款規約。這反映出警示型指導規約在治理能力上受到的疑慮。因此，警示指導規約是柔性治村的體現，需要在村規民約中規定警示指導規約。具體實踐上，對違反規約較輕的行為可以裁量適用批評（認識到違反規約行為造成的影響）教育（平等互動交談，講解國家法律法規政策，引起思想上警惕）的方式予以柔性規制，實現警示型指導規約規范村民內心的拘束力的目的。

（2）抑制型指導規約。抑制型指導規約是村民實施違反規約行為，使用聲譽約束，達到防治目的。一個人的聲譽是非常重要的資源，對長須貢瑪鄉村民而言，是一種較為嚴厲的懲戒方式，如廣播喇叭播報。該村村委會認為，聲譽抑制行為過于嚴苛，幾乎不會使用。這實際上是一種對聲譽約束行為的偏見。具體實踐上，抑制型指導規約適用侵害村集體經濟利益的行為，是對村民違反規約的行為進行喇叭播報，定期糾正行為，村委會則通過頒證嘉獎等鼓勵方式，為村民恢復聲譽留有余地，同時，對預違反規約人達到防治目的。

2.自治、法治、德治在村規民約中的運用。以藏族法文化為代表的習慣法，自治、法治、德治一直是維系部落穩定必不可少的組成部分，起初并沒有優先性。在吐蕃部落聯盟時期的賠錢制度，既可以屬民私下解決糾紛，也可以依照習慣法賠償，還可以找部落頭人裁判。今天，自治、德治、法治相結合的鄉村治理治理體系成為基層治理的主要形式。從法社會學研究來看，自治和德治的空間是十分有限的,需要明確三者在鄉村治理中如何運用是十分必要的，防止罰款規約恣意、泛化，侵占自治、德治和法治的空間，對矯正村規民約有現實意義。

（1）村規民約與法治相適應。法治是人類文明象征，村民自治必須在法律的框架下活動，村規民約也不例外。憲法賦予村民自治權，村規民約又是村民自治權的表現形式，因此，自治權不代表可以違背法律基本原則和精神，其規約內容要以法律為準繩。同時，清晰劃分自治的范圍和違法行為，有助于教育違反規約的村民，打擊違法犯罪的行為。從前述可知，長須貢瑪鄉村規民約也模糊規定了“上交有關部門處理、情節嚴重移交司法機關”的規約，實際并未執行。所以，長須貢瑪鄉村委會治村要有以人為本的理念和依法辦事的能力，村民規約才能彰顯法治精神。

（2）村規民約與自治相適應。《村民委員會組織法》第一條規定村民享有自治權，有處理自己事情的權利。實踐中，違反村規民約的行為，既損害村集體利益，又侵犯村民自治權，即一個行為侵害兩個權益。我們認為，現代鄉村治理，村民不再是純粹的、被動的鄉村治理對象，村民應是鄉村治理的主體，我們需要從官民命令——遵守式管理到官民和諧——互動式治理的轉化，才有利于維護村集體經濟利益和村民自治權。

（3）村規民約與德治相適應。罰款規約設定罰款尺度，對違反規約的行為“買單”。據前述，罰款規約沒得到村民普遍的遵守。究其原因，“村民的思維”“民間法文化”和“共通價值觀”與罰款規約格格不入，埋下了不穩定的種子，有悖于憲法賦予村民自治權的意蘊。鑒于此，我們建議長須貢瑪鄉若再次修訂村規民約，援引藏族習慣法文化，喚醒民族記憶，制定出具有“村民認同、文化共同、價值共通”的特色糾紛解決規約。如“吃咒”文化，藏語稱作“那基”（康巴藏語音譯），是糾紛雙方在寺院、神山或活佛面先前，宗教儀式禮畢后，在佛、法、僧三寶前起誓的文化。該文化能有效緩解雙方緊張對立關系，通過超自然力量治理人心，有利于村民和諧。這種習慣法文化在維護鄉村社會治安中具有參考借鑒意義，只要我們拓寬鄉村治理思路，吸收和借鑒本土法文化資源，或許也就可以避免對罰款規約的錯誤認識。●