健全城市公共衛生應急管理體系的思考

張 洪

傳染性疾病引起的暴發性疫情一直是人類面臨的巨大挑戰，其破壞性和不可預測性已構成了嚴重的公共衛生問題。進入21世紀以來，全球已先后經歷了數次重大病毒傳染性疾病的流行，例如嚴重急性呼吸綜合征（SARS，即“非典”）、H1N1流感、中東呼吸綜合征（MERS）、非洲埃博拉病毒感染等。2019年12月底，新冠肺炎疫情在我國武漢暴發后，并迅速蔓延至全國，給我國廣大人民群眾身體健康和生命安全帶來嚴重危害，對國家經濟建設造成巨大影響，全國長時間處于重大突發公共衛生事件一級響應狀態。

根據2011年1月修訂的《突發公共衛生事件應急條例》的規定，突發公共衛生事件是指突然發生、造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物和職業中毒以及其他嚴重影響公眾健康的事件。突發公共衛生事件對人民健康、社會和經濟帶來的嚴重后果，使人類認識到疾病預防的重要性。此次新冠肺炎疫情是新中國成立以來發生的傳播速度最快、涉及面最廣、防控難度最大的一次突發重大公共衛生事件，是對我國公共衛生體系的一次大考。在這次疫情應對中，暴露出我們在重大疫情防控、公共衛生應急管理等方面存在的缺陷，因此，需要從各方面總結經驗教訓，努力提高應對突發重大公共衛生事件的能力和水平。

一、城市公共衛生應急管理體系面臨的突出問題

面對突如其來的新冠肺炎疫情，在應對這次突發重大公共衛生事件的戰役中，顯現出我國公共衛生防疫體系在“應急預警機制、治理架構建設、應急法制保障建設、疫情防控救治體系建設、應急物資保障體系建設”等環節存在不同程度的短板與漏洞。

（一）傳染病檢測與預警系統響應不及時

國際經驗表明，完善的傳染病監測與預警系統是從源頭治理突發公共衛生事件的前提條件。“非典”后，在衛生部的牽頭下，全國組建了公共衛生監測預警系統，形成了一套嚴謹的信息報告制度。最值得一提的是疫情網絡直報系統，覆蓋中央、省、市、縣、鄉五級行政機構，可以將全國31個省份的突發公共衛生事件直接報告給中央政府。然而，在本次疫情應對過程中，相關單位和部門舉措失當、反應遲緩、權責不清，導致了中國傳染病疫情報告響應機制的某些環節失靈，疾病檢測與預警系統響應存在缺陷。

（二）治理架構中以線條管理為主、權責不清、協同不足

在此次疫情爆發之初現有的應急預案及公共衛生管理體系未能很好發揮預期的作用，相關部門之間由于長期存在線條管理為主、權責不清、協同不足，以至出現推諉扯皮。在突發重大公共衛生事件防疫過程中，如何建立政府部門職權的有效分配以及職能的有效銜接，建立經得起重大突發公共衛生事件考驗的治理體系，是目前迫切需要回答的命題。

（三）應急法制體系尚未及健全

2003 年“非典”是我國突發公共衛生事件應急法律體系建設的轉折點。2003年國務院緊急出臺《突發公共衛生事件應急條例》，總結了“非典”防控過程中的經驗教訓，正式將我國突發公共衛生事件的應急處置體系推向法制化軌道。2019年，《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》提出，要進一步健全我國突發公共衛生事件應急體系和傳染病防治體制建設。但是，“非典”中所暴露出來的法治漏洞并未能完全修復，如禁食野生動物問題、突發公共衛生事件中信息公開問題、應急物資儲備問題等，這些問題在本次疫情中再次顯現出來。

（四）疫情防控救治能力和應急響應能力薄弱

黨中央及政府在疫情爆發后，迅速建設“火神山”“雷神山”醫院，采用大規模的方艙醫院來防控疫情，是我國公共衛生防控與醫療的一個重大創舉，在武漢抗擊疫情中發揮了不可替代的重要作用。然而，疫情爆發初期，面對“井噴式”增長的新冠肺炎感染患者，武漢及周邊城市醫療

資源緊張、床位不能滿足“應收盡收”的要求，無疑極大增加了大量病人在社區和社會流動、延誤治療時機、造成疫情的擴散，暴露出了城市疫情防控救治能力不足以及應急救援資源嚴重不足等薄弱的短板。

（五）應急物資儲備和供給效能不足

受疫情影響，各地醫院及防疫一線單位、部門的醫用口罩、防護服、護目鏡等醫療防護器材等物資曾經一度全線告急，緊急求助信息不絕于網絡。在黨中央統一協調、加快復工復產，在財政籌集調度資金、優先保障疫情防控經費，全國一盤棋保障武漢和湖北，用一個多月的時間實現了從醫療物資“十分緊缺”到“基本平衡”再到“基本滿足”的轉變。疫情中大部分地區暴露出“應急物資儲備不足、生產滯后，物流運行不暢、調度難度大，分發、配送效率低，航空物流、醫藥物流、冷鏈物流脫節”等諸多問題。

（六）城市基層公共衛生治理體系尚未完善

在公共衛生治理體系建設方面，城市基層的治理體系和能力與國家層面的治理體系同樣重要。疫情擴散的程度和屬地管理的能力密切相關，在抗擊新冠肺炎疫情中，凡是工作主動、效果好的省市，都是落實“屬地管理”比較到位的。“傳染病疫情屬地化管理”并非一項新的制度設計。尤其是在2003年“非典”疫情發生之后，我國一直強調疫情報告屬地管理原則，并將其寫入2004年8月修訂的《中華人民共和國傳染病防治法》。然而，在本輪疫情執行“屬地管理、分級負責”政策的過程中，地方政府在“應急預警、科學決策、迅速響應、落實預案、專業化救援”等方面仍然存在明顯的能力不足，凸顯了目前城市城區基層公共衛生治理體系的缺陷。

二、健全城市公共衛生應急管理體系的思考

應對疫情防控大考，黨中央強調完善重大疫情防控體制機制，健全國家公共衛生應急管理體系。疫情以來，以習近平同志為核心的黨中央，始終把防控新冠肺炎疫情工作作為第一要務，在第一時間安排部署。習近平總書記在《求是》雜志發表的重要文章《全面提高依法治理能力，健全國家公共衛生應急管理體系》以及在中央全面深化改革委員會第十二次會議上的重要講話均強調，確保人民群眾生命安全和身體健康，是我們黨治國理政的一項重大任務。我們既要立足當前，科學精準打贏疫情防控阻擊戰，更要放眼長遠，總結經驗、吸取教訓，針對這次疫情暴露出來的短板和不足，抓緊補短板、堵漏洞、強弱項。習近平總書記指出，要健全公共衛生服務體系，優化醫療衛生資源投入結構，加強農村、社區等基層防控能力建設，織密織牢第一道防線。事實證明，“聯防聯控、群防群治”是我們制度優勢的具體體現，也是疫情防控的關鍵抓手。面對目前我國基層公共衛生體系存在的“能力不足、人才不足、投入不足”的長期痛點，如何建立城市基層社區疫情防控網格化管理機制，確立城市基層社區網格體系，建立常態化的監測預警、醫療防護和救助、后勤保障和服務等工作機制，是未來基層公共衛生體系、疫情防控管理機制建設的關鍵。

（一）他山之石

發達國家主要城市突發公共衛生事件應急治理體系建設具有重要的參考價值和借鑒意義。新加坡、日本、香港等發達國家和地區，城市化時間早、速度快、水平高，通過多年的發展實踐，已形成了比較成熟的城市應急管理制度與突發公共衛生事件應急體系，其先進經驗對我國新興大城市仍處于初創階段的城區公共衛生體系與應急管理機制的建設，具有重要的參考價值和借鑒意義。

新加坡是海外首個對新冠病毒做出應對措施的國家，并憑借“疾病暴發應對系統（DORSCON）”以及“公共衛生防范診所（PHPC）系統”的有效運轉，迅速抑制了疫情在城市內的傳播。DORSCON系統建立于2003年“非典”期間，經過“非典”和2009年H1N1流感的考驗及不斷發展完善，其包括四個警戒級別，分別為綠、黃、橙、紅，代表不同的疫情程度，能綜合反映疫情在新加坡本地和海外的嚴重程度、病毒傳播力度。PHPC系統類似于中國“發熱門診”，其分布在社區的接收點有873個（相當于北京發熱門診的11倍），該系統的建立讓新加坡眾多的參差不齊的社區全科診所按照統一的標準進行診斷、治療、上報、轉診與隔離，不僅能最大限度地減少漏診漏報，還盡可能避免了恐慌性擠兌公共衛生資源的發生。

日本東京城市危機管理規劃體系的核心是由各級政府獨立制定的防災預案體系，包括綜合防災規劃以及各種專項防災規劃（如地震對策、風水害對策、火山對策、新型流感對策等），防災規劃內容十分詳細具體，且具有高度實操性。此外，《災害對策基本法》中通過法律形式對日本各級政府在防災物資儲備方面做出了明確的規定，各級政府在災害應急物資儲備方面有著成熟的體系和豐富的經驗。

香港地區信息公開透明，全港每個病例行蹤可查。為了最好地幫助市民了解新冠病毒的情況，香港特區政府特地設立了“同心抗疫”的官方網頁，將關于確診病例詳情、發現地點、如何防護、謠言澄清、出入境管制、學校關停計劃等疫情之下的生活常用信息，全部集中，公開發布，在全球任何位置都可以上網查詢，所有信息都是滾動更新。

（二）加強治理組織管理架構

政府衛生與健康管理部門負責人應為醫療、公衛專家，關鍵崗位負責人具有從事醫療及公共衛生相關管理工作的豐富經驗。改革與建立平戰結合的應急管理體制及全方位全周期的公共衛生防控服務管理模式及運行機制。

（三）加強基礎設施的建設

加強基層醫療衛生服務人才隊伍建設及網絡與信息化建設，包括必要的醫療衛生服務及急救設備實施的添置與更新。加強基層醫療衛生機構的疫情防控戰略意識培養與技能儲備：不明原因發熱患者的篩查、密切接觸人員管理、動員和宣傳等。優化共享共建式人力資源配置：加強防治結合型醫學人才培養、住院醫師及全科醫師規培，在基層一線充實經過系統訓練的合格的以全科醫生為主導的公共衛生服務團隊，尤其要建立多部門交流與合作機制，加強風險溝通及防范，開展聯合培訓和演練，這是長治久安的基礎工程。切實落實家庭醫生簽約制度：發生疫情時，首先咨詢簽約的家庭醫生團隊，而不是涌向大醫院。

（四）提升預防控制能力

快速確定疾病病原體、傳播方式和最佳治療方案。這是對醫療衛生服務機構、醫務人員的挑戰，需要調動一切技術力量，盡快確認。建立疫情公開透明制度。為防止延誤，改革目前不適宜的串聯式逐級上報審核機制，調動首診者突發衛生事件的防范意識及作用，實行并聯式多級線上預報，實現區、市、省及國家CDC和衛健委相關人員信息共享，決策部門及時確認反饋通報的機制。加強預警機制與風險級別預測：建立基層預警日報、會商制度，及時確認疫情等疑似突發衛生事件的發生，使區政府及轄區街道各級行政管理部門實時預警，及時向上級報告備案，發布預警，以便早期啟動專家應急響應、宣傳動員系統；增設原因不明傳染病報告專門通道。同時，也要加強居民健康教育與心理疏導。

（五）提升疾病救治能力和水平

提高ICU重癥救治水平。住院醫師五年規培，保證短期召集足夠ICU 醫生。明確基層衛生服務體系各環節功能定位，推進多級醫療轉診制度，強化社區全科醫生培訓。創新疫情期間的慢性病健康服務模式。在“網格化”健康管理基礎上，如何運用信息化手段建立有效溝通，實現隨訪數據的聯通與共享，及時掌握服務對象的健康狀況并進行針對性指導。實現傳染病與慢性病的整合型防治。

（六）完善社會救助機制

有關部門完善疫情防控期間社會救助工作機制，完善突發公共衛生事件防控期間社會救助工作方案辦法。優化社會救助工作流程，優化簡化審核審批程序，加大信息化審核審批系統使用力度。推進社會救助信息與辦理流程信息網絡公開化，綜合運用網絡平臺、微信公眾號等主流媒體提升社會救助政策知曉度。

（七）加強法制支撐

在國家、省、市一級公共衛生與疫情防控相關法律法規基礎上，出臺區一級相關管理條例與辦法。黨委和政府加強運用法治思維和法治方式開展疫情防控工作，提高在處置重大突發事件中的依法執政、依法行政水平。組織基層快速響應，開展疫情防控普法宣傳，引導廣大人民群眾增強法治意識，依法支持和配合疫情防控工作。

（八）完善物質保障

有關部門完善應急物資保障管理制度條例，提出一級應急物資儲備標準及日常應急物資儲備方案。構建應急物資保障平臺，完善應急物資儲備的各項功能設計。平時應該加強應急事件的宣傳與教育，整理出各類組織及公民家庭的應急物資儲備清單，以備不時之需。