雙重新環境下高校經濟責任內部審計實務的思考

魏妮 席海昕

[摘要]高校經濟責任內部審計工作面臨教育和審計環境的二維變化，需要充分理解雙重新環境下經濟責任審計對高校發展和治理的內涵，精準定位、創新方法，才能實現政策的目標和要求。

[關鍵詞]雙重新環境 ? ?高校 ? ?經濟責任 ? ?內部審計

一、高校經濟責任內部審計面臨的雙重新環境

新時期高校經濟責任審計（以下簡稱經責審計）面臨教育和審計環境的雙重變化，需要高校和內部審計機構全面認識新變化，充分理解新環境下經責審計對高校發展和治理的內涵及意義，精準定位、明確任務，實現經責審計的政策目標和要求。

2018年中央審計委員會成立，從根本上明確了審計的國家地位，教育系統內部審計環境隨之面臨變化。2018年出臺的《審計署關于內部審計工作的規定》和2020年5月實施的《教育系統內部審計工作規定》，從政策層面提升了內部審計從組織領導、目標層次到結果利用等審計功能的內涵和外延。2019年出臺的《黨政主要領導干部和國有企事業單位主要領導人員經濟責任審計規定》，對經責審計從委托、程序、內容、責任界定和結果利用等各方面進行了修改。

新時期為提升高等教育整體水平，加快一流大學、一流學科建設，我國持續深化高校綜合改革。一方面加大高校資金和資源投入、下放高校自主辦學和自主管理權力;另一方面著力推進學校體制機制綜合改革、推動高校治理體系和治理能力現代化建設。經濟責任內部審計作為加強高校治理的內生性制度設計，對構建高校領導干部權力制約和監督防線有直接作用，其獨特作用越來越引起高校管理者的重視。高校內部審計機構也需要迎合這種需求，創造環境、科學謀劃，充分發揮經濟責任審計的功能，服務高校治理。

二、高校經濟責任內部審計實務中的難點

雙新環境下為高校經濟責任內部審計實現可持續發展提供依據，以W省15所高校為例進行了調查。15所高校涵蓋了W省的各類高校，包含1所部屬高校、4所省屬高水平大學、6所其他普通高校、4所職業技術專科學院，調查發現，高校開展經責審計工作具有三大瓶頸。

（一）與雙新環境相適應的成熟經責審計組織機制難以形成

聯席會議制度是為解決經濟責任審計多部門參與、審計事項綜合而量身打造的制度設計和組織機制，而調查表明聯席會議制度作用有限：66%的被調查高校以文件形式確立了聯席會議制度職能，但仍有86%的被調查高校表示聯席會議制度在審計實務中機制運行不暢，存在內部審計單打的情況。對被調查的15所高校開展經濟責任審計各階段的部門參與程度進行評估，評估模型借用了鄭石橋的基于建議接受理論影響路徑的參與程度評估模型指標，并結合聯席會議制度成員職責實際情況進行了調整。評估指標所占的權重由專家打分確定，用加權評價的方法得出被調查高校相關部門在審計各階段參與程度情況（優良中差）。被調查高校在各階段參與程度分布見表1。

結果表明，雙新環境下高校經責內部審計所需組織機制在審計實務中已經形成，但現實機制中部門運行不成熟、參與程度不高、效果不理想。

（二）經濟責任審計相關規定在高校內部審計中難以落實

2019年兩辦的經責審計規定，在制度層面對黨政領導干部履行經濟責任形成了常態化跟蹤機制，對于加強領導干部監督管理和強化權力運行制約具有重要意義。但調查中發現相關規定在高校落地困難，主要存在以下問題：一是審計程序安排不到位，難以滿足審計實施的需求，主要體現在：審計進點會和干部談話環節安排隨意，審前溝通不充分;審計報告征求意見環節縮水，審計結論難出具;審計計劃管理和結果報送程序不規范，審計的嚴肅性被削弱。二是經責審計目標和內容貫徹不到位。一方面，新規的審計內容和重點在高校內部審計落實率不高。另一方面，高校經責內部審計對高校特色的事項關注不夠。三是經責審計評價和“三個區分”理念把握不準確。調查發現，部分高校仍存在對待領導干部不會評、不敢評的情況。

（三）經濟責任內部審計的自身優勢難以發揮

調查發現，能領悟經責審計戰略性質的高校內部審計人員少之又少，多數高校也是當職務調整時才安排離任審計;現階段經責審計還是偏重資金使用是否合規;經責審計報告的主要使用者還是被審計部門，未完全納入組織部門考核干部的必選項。

三、高校經責內部審計實務存在問題的原因

調查發現，除了高校內部審計隊伍自身建設滯后這一因素外，還存在以下三方面制約因素。

一是內部審計執行經責審計規定的柔性化。雙新環境下高校內部審計處于教育和審計兩類政策的夾縫中，導致政策效用弱化。首先，在教育環境下，政策目標直指教學、科研等相關機構，沒有直接提到高校內部審計的具體事項，需要內部審計機構自身主動尋找定位。其次，2019年新的經責兩辦規定中，內部審計僅“參照執行”，缺乏強制性，導致“審計委員會”“聯席會議制度”等開展經責審計所需的各種機制不能充分發揮作用。最后，《審計署關于內部審計工作的規定》賦予內部審計機構6項新增內容，由于既不是學校內部機構的利益所需，也不是學校當前工作重點，導致高校落實率不高。被調查的15所高校中，僅有2所高校落實了“一把手”直接領導的政策要求。

二是高校經責內部審計的邊緣化。高校內長期存在兩種情況導致經責內部審計功能邊緣化。一方面認為只有搞好學科建設、科研工作和教師隊伍建設才能推進高校的可持續發展，對經濟和資源配置方面關注度不夠。另一方面認為現階段開展經責審計對于發展高校事業作用有限，關注資金合規性和用量的多，關注高校機構治理能力提高的少;說問題的多，有建設性意見的少，提出的建議高度不夠、可行性不強。

三是高校經責內部審計形象的偏見化。經責審計的審計對象基本是與內部審計機構平級的單位和主要負責人，其掌握高校的教育人力資源、物力資源和經費資源，這些部門所屬人員常年從事本部門業務，精通自身業務工作，了解自身所處環境情況。內部審計人員常常處于“班門弄斧”的尷尬境地，審計結論往往“說不到點子上”，過于關注“雞毛蒜皮的事情”。尤其是對高校內部機構第一責任人進行審計，存在較多誤解。

四、實務創新的思考與建議

（一）突出審計重點，優化經責內部審計環境

“放管服”政策下，應繼續推動經責審計圍繞高校領導干部權力和責任清單確定審計目標、重點和內容。一是將審計重點放在學校領導干部執行政策法規情況、學科建設、人員編制、職稱評審、薪酬分配、經費使用、內部治理、監管服務等權力運行和部門治理的漏洞查找以及責任和義務的認定上。二是在審計內容上緊抓重要政策的決策部署、學校“三重一大”事項決策程序、預算經費支出的審批程序、職務消費、以往問題的查錯糾弊等領導職權運行事項。通過有效的工作發揮經責審計獨特的增值作用，為高校開展審計創造良好的實施環境，爭取自身價值和地位的實現。

（二）創新內部審計方式，推動經責審計職能落地

第一，促進經責政策漸進式落地。一是在經責審計認可度不高的高校，不要過度審計、過度定責，根據實際情況采用問題披露和邊審邊改兩種方式，為經責審計在高校的可持續發展提供支持。二是對經責審計認可度高的高校，可以采取標準化經責審計模式，規范取證程序方式，對審計結果嚴格進行責任認定，對審計出的問題充分披露、開展問責，增強經責審計權力制約和權力監督的功效。三是進行責任界定時要落實“三個區分開來”原則，結合學校發展環境和實際情況進行認定，做到對權力既要制約監督又要釋放干事創業潛能。第二，落實經責審計溝通機制。為避免重復打擾部門與領導的教學科研工作，可以結合換屆或按任期批次規模化或按照高校教學、行政、經營等分類化召開經責審計進點會、聯席會議，落實經濟責任審計多部門參與的組織機制安排，解決審計中與教職員工溝通不充分、意思表達不到位造成的審計取證難、審計結論認定不準確的問題。第三，分類建立經責審計模型和問題清單。可由審計業務領頭人按照高校黨務行政管理部門、二級學院、經營實體（獨立法人或非法人）、其他類型單位四種類型，整理問題清單、建立審計模型，妥善解決審計力量不足、能力參差不齊等問題，確保同類型領導干部審計標準不降低、審計口徑好統一、審計結果好落實，幫助所在單位恢復或建立相應的內部控制職能和制度。

（三）注重審計程序建設，理順經責內部審計過程

一是抓好制度流程建設，開展工作應把不同部門、不同意見和不同領導統一到遵守法律、法規、制度和流程這個共識上來。二是建立指標評價數據模型，針對高校中黨務行政管理部門書記和處長、二級學院（系）書記和院長、經營實體總經理、其他類型主要負責人四類典型領導，按照事業發展、重大經濟決策、財務收支和資產管理、內部管理狀況、被審計領導干部遵守有關廉政規定情況五個方面，建立不同類型的標準化數據指標評價模型，避免同類型領導審計評價標準不一致的情況。三是探索建立審計聯絡員制度。建立高校不同類型單位審計聯絡員制度，進行專業和流程培訓，為有效開展高校內部審計創造良好的環境。

（四）找準審計結果定位，提升經責審計價值

經責審計應為學校提供一份準確的干部“經濟責任認定書”，提高經責審計結果利用率。一是實行審計報告模板化，按照高校四類領導干部不同權力責任清單，通過定量和定性審計問題的描述和責任認定，突出反映評價學校部門負責人的發展增值意識、法律風險意識、管理責任意識、責任擔當意識的落實情況。二是審計建議視角高層次化，緊密結合高校治理中存在的問題，提出與高校發展相關的審計建議，幫助各部門從履行人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承與創新、國際合作與交流五大職能方面，更好地擔負起高校的責任和使命治理能力，提出操作性強的防范高校特色風險化解辦法，助力高校在雙新環境下轉型發展。

（作者單位：西安外國語大學 ?審計署審計科研所，郵政編碼：710119，電子郵箱：403736630@qq.com）

主要參考文獻

孟敏，薄俊士.高校中層領導干部經濟責任審計措施[J].現代企業， 2020（3）：156-157

王慧.經濟責任審計創新與發展研討會綜述[J].審計研究， 2019（2）：35-38

鄭石橋.領導干部經濟責任審計評價：理論框架和例證分析[J].財會月刊， 2018（21）：139-145