“三起來”理念視角下河南縣域經(jīng)濟抗疫力的研究

■吳旭曉

（河南省社會科學院城市與環(huán)境研究所，河南 鄭州 450002）

2019年河南省縣域生產(chǎn)總值高達3.38萬億元，占全省經(jīng)濟總量比重超過60%；縣域規(guī)模以上工業(yè)增加值占全省比重達到62.6%，已經(jīng)培育出78個百億級特色產(chǎn)業(yè)集群；全省縣域一般公共預算收入達到1648億元；新鄭、鞏義、新密、永城、登封、中牟、滎陽、濟源等8個縣(市)進入全國縣域經(jīng)濟競爭力百強縣行列，數(shù)量居中西部首位。2019年，河南省51個對外開放重點縣(市)吸收外資達到52億美元，引進省外資金達到3443.5億元。由此可見，縣域經(jīng)濟已經(jīng)成為河南省經(jīng)濟的重要組成部分。如果說，河南省各中心城市就如參與全球競爭合作的“經(jīng)濟航母”，那么縣域經(jīng)濟就是中原經(jīng)濟航母編隊周邊的強悍護衛(wèi)艦集群，為河南省經(jīng)濟行穩(wěn)致遠發(fā)揮著不可或缺的戰(zhàn)略支撐作用。面對突如其來的新冠肺炎疫情，河南省縣級政府唯有認真踐行“三起來”治理理念，方可增強縣域經(jīng)濟抗疫力，才可能實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展穩(wěn)中有進，讓人民過上更加美好的生活。

一、“三起來”治理理念是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略指引

2014年3月，習近平總書記在蘭考調(diào)研時提出了縣域治理“三個起來”理念，即“把強縣和富民統(tǒng)一起來，把改革和發(fā)展結(jié)合起來，把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”。“三個起來”治理理念是一個有機整體，分別從目標、動力和路徑三個維度探討如何高質(zhì)量推進縣域發(fā)展這一時代問題，是習近平新時代中國特色社會主義思想與河南省具體省情相結(jié)合的理論結(jié)晶，它與“四個著力”“四張牌”以及“黃河流域生態(tài)保護和高質(zhì)量發(fā)展”等一起構(gòu)成了新時代指引河南省跨越式、公平、高效發(fā)展的一個完整思想體系。

歷史多次證明，“郡縣治,天下無不治；而民窮財盡,則人心思亂，就難以實現(xiàn)有效治理”。推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，促使縣域經(jīng)濟活起來、大起來、強起來，是縣域治理的前提和基礎(chǔ)；人民富裕是全面建成小康社會及幸福河南的現(xiàn)實要求；“把強縣和富民統(tǒng)一起來”是縣域治理的目標所在，就是要求以人民為中心，把經(jīng)濟發(fā)展和民生福祉統(tǒng)一起來，把經(jīng)濟發(fā)展作為實現(xiàn)人民群眾對美好生活向往的助推器，推動經(jīng)濟發(fā)展和民生改善良性循環(huán)。

《周易·系辭下》指出，“窮則變，變則通，通則久”。經(jīng)過改革開放以來的多年發(fā)展，縣域治理水平已經(jīng)上升到了一定高度，隨著各種矛盾的日積月累，導致縣域經(jīng)濟步入“山窮水復疑無路”的緩慢發(fā)展期，此時必須進行系統(tǒng)性變革，才能達到“柳暗花明又一村”的發(fā)展新階段。“把改革和發(fā)展結(jié)合起來”是縣域治理的內(nèi)生動力，就需要創(chuàng)新精神、與時俱進、勇于實踐、敢于破局、迎難而上、化危為機，通過改革把內(nèi)在發(fā)展?jié)摿D(zhuǎn)化為現(xiàn)實發(fā)展優(yōu)勢，走出一條縣域治理新路子。

縣（區(qū)）是國家治理體系的基礎(chǔ)單元，而縣域經(jīng)濟是聯(lián)動廣大農(nóng)村經(jīng)濟和區(qū)域中心城市經(jīng)濟的關(guān)鍵節(jié)點。“把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”是縣域治理的基本路徑，就是要求在工作中堅持縣域一盤棋的發(fā)展觀，要求統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，拆除城鎮(zhèn)化和逆城鎮(zhèn)化之間的藩籬，打通生產(chǎn)要素城鄉(xiāng)雙向流動的經(jīng)絡(luò)，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村社區(qū)延伸，在對城鎮(zhèn)居民生活“錦上添花”的同時，對農(nóng)村居民生活進行“雪中送炭”，實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)全覆蓋和均等化，加快城鄉(xiāng)文明融通升級。

習近平縣域治理“三個起來”理念，準確把握了新時代我國縣域治理的演變規(guī)律，是推動河南省縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的行動指南，是河南省“百城建設(shè)提質(zhì)”工程的理論遵循，是針對河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)、多重壓力疊加形勢提出的戰(zhàn)略指引和治本之策，指明了“十三五”“十四五”乃至更長時期河南省縣域經(jīng)濟發(fā)展的整體思路、前進方向和政策著力點。六年多來的實踐充分證明，河南省實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的縣（市）全部是“三個起來”理念落實到實處的地方。

二、新冠肺炎疫情對河南縣域經(jīng)濟高質(zhì)量帶來的多重影響

2019年底發(fā)現(xiàn)于武漢進而波及全國的新冠肺炎疫情是對我國國家治理現(xiàn)代化水平的一次集中檢驗。此次疫情中病毒潛伏期之長、傳染性之烈、受感染人數(shù)之多、波及范圍之廣，實屬罕見。作為武漢的鄰居，河南省18個省轄市無一例外出現(xiàn)感染者，截至2020年6月16日，河南省累計確診人數(shù)僅次于湖北和廣東，位居全國第三，達到1276人，死亡人數(shù)位居全國第二，達到22人。為了落實中央和省委省政府的指示精神，阻斷病毒擴散通道，河南省各縣區(qū)積極行動起來，采取各種有效隔離措施，在有效保障人民生命安全的同時，對縣域經(jīng)濟健康持續(xù)發(fā)展的影響也比較明顯。

一方面，新冠肺炎疫情對縣域工業(yè)產(chǎn)業(yè)正常運行產(chǎn)生較大的沖擊。河南省是工業(yè)大省，每個縣都設(shè)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的企業(yè)主要是制造業(yè)。2020年第一季度，河南省新冠肺炎感染人數(shù)呈現(xiàn)“倒U型”演變發(fā)展態(tài)勢，隨著疫情隔離工作的推進，縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部的企業(yè)大部分處于停產(chǎn)狀態(tài)。隨著4月份后疫情風險等級的下調(diào)，縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)開始有序復工，但工業(yè)生產(chǎn)所需要的人員、資金、物流等多方面條件以及產(chǎn)業(yè)鏈上下游的綜合配套支撐等條件尚未恢復到2019年同期歷史水平。總體上看來，2020年河南省縣域第一季度工業(yè)增加值不足2019年同期的20%，第二季度雖然工業(yè)經(jīng)濟增速有望明顯反彈，但預計只能回升到2019年同期水平的60%-80%，預計第三季度將恢復正常水平，甚至實現(xiàn)正增長；但同時需要提高警惕，加強防范，避免新冠肺炎疫情由于境外輸入而在今年第四季度卷土重來。

另一方面，新冠肺炎疫情對縣域第三產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展造成顯著擾動影響。交通運輸、郵政與倉儲業(yè)、住宿和餐飲業(yè)、金融業(yè)、旅游業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)具有一定出行和聚眾屬性，受到新冠肺炎疫情的影響比較突出。在新冠肺炎疫情的影響下，2020年第一季度河南省縣域城鄉(xiāng)各景區(qū)全面關(guān)閉，旅游公交線路停運，賓館大面積空置，酒店餐飲訂單取消，給全省鄉(xiāng)村旅游經(jīng)營企業(yè)帶來巨大沖擊，餐飲企業(yè)備受打擊，可以認為第三產(chǎn)業(yè)大部分企業(yè)發(fā)展被摁下了“暫停鍵”。2020年春季，隨著“封城、封村、封路”措施的執(zhí)行，城鄉(xiāng)出行人數(shù)銳減，鐵路、公路、水運、航空等運輸行業(yè)所受影響極大，發(fā)送旅客人次同比下降七成以上。2020年夏季，隨著疫情好轉(zhuǎn)，河南省縣域第三產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)復蘇跡象，特別是由于前幾個月局限于一室之內(nèi)，人民開始走向街頭，6月份餐飲業(yè)發(fā)展勢頭良好，基本恢復到2019年同期水平；鄉(xiāng)村生態(tài)旅游也開始回暖，但交通運輸、郵政與倉儲業(yè)、住宿和金融業(yè)目前尚在緩慢復蘇中。

此外，需要特別指出的是河南省縣域中小微型企業(yè)資金鏈面臨斷裂風險。雖然河南省縣域經(jīng)濟中不乏百億級特色產(chǎn)業(yè)集群，但在產(chǎn)業(yè)集群里，中小微型企業(yè)占絕大多數(shù)。與大型企業(yè)集團不同，中小微型企業(yè)本身經(jīng)濟實力薄弱，創(chuàng)新水平相對不足，新冠肺炎疫情造成的長時間持續(xù)停產(chǎn)停工，導致原本可以持續(xù)發(fā)展的企業(yè)也遭受到傷筋動骨的打擊，普遍面臨著貸款無法按時償還、流動資金不足、經(jīng)營費用缺口大及員工基本工資無法保障等一系列衍生問題；一部分小微型企業(yè)由于資不抵債只能停止營業(yè)并宣布破產(chǎn)，部分中小企業(yè)受到新冠肺炎疫情長時間影響走到了資金鏈群體性斷裂的危險邊緣。

三、踐行“三起來”治理理念增強縣域經(jīng)濟抗疫力主要對策

2020年6月16日晚，北京應(yīng)急響應(yīng)級別由三級提升到二級。根據(jù)疫情防控新形勢，鄭州快速響應(yīng)，明確規(guī)定鄭州地鐵、鄭州東站、鄭州火車站自6月17日起開始執(zhí)行乘客掃碼實名登記乘車，需要出示健康碼并顯示為綠碼，經(jīng)工作人員檢查確認后方可進站乘車。新型冠狀病毒肺炎疫情的反復，正在改變著河南經(jīng)濟的運行軌跡，對本已面臨較大下行壓力的縣域經(jīng)濟產(chǎn)生嚴重沖擊。這就要求河南省各地縣委縣政府以“踏石有印,抓鐵留痕”的工作作風，全面踐行“三起來”治理理念，善于化危為機，變壓力為動力，要有與疫情做“持久戰(zhàn)”的心理準備，堅持立足當前、謀劃長遠的思路，統(tǒng)籌推進新冠肺炎疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展，建立起與疫情防控形勢相適應(yīng)的經(jīng)濟社會運行秩序，因勢利導將防控疫情與促進經(jīng)濟社會發(fā)展有機結(jié)合起來，增強縣域經(jīng)濟“抗疫力”。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多元化，提升經(jīng)濟韌性

面對疫情干擾，那些高載能、低效率、資源粗放利用、缺乏核心競爭力和利潤增長點的縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)相關(guān)行業(yè)只能被動接受重新洗牌的命運，勞動密集型企業(yè)受疫情影響難以快速復工，也面臨巨大的運營壓力。從這個角度看，疫情在很大程度上成為對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進行優(yōu)勝劣汰的篩子，倒逼縣域產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)型升級。2020年第一季度戰(zhàn)“疫”期間，適應(yīng)人們工作、生活習慣向線上轉(zhuǎn)移的趨勢，部分縣域零售業(yè)因勢乘便，重塑業(yè)務(wù)流程，創(chuàng)新組織生態(tài)和商業(yè)模式，及時以“線上購物”替代“線下購物”，以“線上獲客”替代“門店攬客”，實現(xiàn)成功逆襲。事實證明，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與風險抵抗能力密切相關(guān)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一的縣（市）受到疫情的影響更大、抵御風險的能力相對更弱。河南省各縣（市）今后要將施政的著力點放到提升產(chǎn)業(yè)豐度上來，堅持產(chǎn)業(yè)多元化發(fā)展的思路，優(yōu)化生產(chǎn)力空間布局，積極培育地方特色產(chǎn)業(yè)，鼓勵企業(yè)跨界經(jīng)營，推進虛擬經(jīng)濟和實體經(jīng)濟融合發(fā)展，堅持產(chǎn)業(yè)配套、社會動員、靈活應(yīng)變?nèi)灰惑w，提高縣域經(jīng)濟的應(yīng)急應(yīng)變水平，全面提升縣域經(jīng)濟的柔韌度。

（二）成立紓困基金，助力民企過難關(guān)

2019年非公有制經(jīng)濟占到河南省生產(chǎn)總值的58.6%，吸納了67%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，貢獻了81.8%的稅收收入。在河南省縣域經(jīng)濟中，民營經(jīng)濟是主力軍，是推動縣域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的中堅力量。新冠肺炎疫情的反復性及其影響的復雜性，使得縣域民營中小微型企業(yè)經(jīng)營狀況出現(xiàn)不同程度的惡化，虧損企業(yè)為數(shù)不少，部分企業(yè)由于資金鏈斷裂不得不出清離場。以往的貸款貼息支持高成長性服務(wù)業(yè)企業(yè)發(fā)展、補貼首次創(chuàng)業(yè)、補助大眾創(chuàng)業(yè)優(yōu)秀項目等措施難解當前縣域中小微型企業(yè)資金匱乏的“燃眉之急”。考慮到河南省縣域經(jīng)濟的體能以及受新冠肺炎疫情影響的企業(yè)數(shù)量，需要馬上成立百億級別的應(yīng)急紓困基金，為縣域中小微型民營企業(yè)提供短期應(yīng)急周轉(zhuǎn)資金，給“壓力山大”的民營企業(yè)家派吃“定心丸”，助力中小企業(yè)翻過“融資高山”，幫助中小微型企業(yè)解難紓困，及時給民營企業(yè)“送溫暖”，全力促進縣域經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境，釋放制度性紅利

良好的營商環(huán)境是一個地區(qū)的軟實力，有助于激發(fā)市場主體的創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)造的積極性，而活力十足的市場主體是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的源頭活水。作為輻射帶動鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場，縣域經(jīng)濟已然成為河南省經(jīng)濟轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展的生力軍。新時代在高質(zhì)量發(fā)展的新征程上，“要素紅利”和“政策紅利”逐漸讓位于“創(chuàng)新紅利”和“制度紅利”是大勢所趨。與區(qū)域中心城市相比，縣（市）無論是行政資源、經(jīng)濟資源還是社會資源都處于相對劣勢。因此，以改革投資審批制度、便利企業(yè)開辦與經(jīng)營、提升貿(mào)易便利化水平、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、“一網(wǎng)打盡”政務(wù)服務(wù)等為主要內(nèi)容的縣域營商環(huán)境優(yōu)化就顯得尤為迫切。為了應(yīng)對疫情的干擾，全面挖掘縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Γ蛟炫c經(jīng)濟發(fā)展主戰(zhàn)場相匹配的營商環(huán)境，是踐行“把改革和發(fā)展結(jié)合起來”理念的生動展示。優(yōu)化縣域營商環(huán)境需要對標先進，突出問題導向，堅持“沒有最好、只有更優(yōu)”的持續(xù)改進思路，聚焦短板和痛點，精準發(fā)力，久久為功；堅持“以評促改”，構(gòu)建中原特色的縣域營商環(huán)境評價指標體系和量化分析模型，對標先進地區(qū)的做法，找出達到先進的路徑，打造出兼顧實用性和先進性的營商環(huán)境評價新標桿。在河南省縣域營商環(huán)境評價進程中，要積極引進省外第三方專業(yè)評估機構(gòu)，避免省內(nèi)評估成員由于“家鄉(xiāng)情結(jié)”的干擾，導致評估結(jié)果失真。如果說，建立紓困基金是短期應(yīng)急策略，那么優(yōu)化河南省縣域營商環(huán)境則是長期戰(zhàn)略，有助于提升應(yīng)對疫情沖擊的經(jīng)濟復原力。通過優(yōu)化營商環(huán)境，打破制約縣域經(jīng)濟公平競爭的“旋轉(zhuǎn)門”“玻璃門”“卷簾門”，降低河南省108個縣（市）經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的制度性成本，在中原大地上形成縣域經(jīng)濟“百舸爭流”的新局面。

（四）推動城鄉(xiāng)融合，培育增長新動能

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的目標是縮小城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民生活水平落差，最終實現(xiàn)全體人民的共同富裕，這也是“把城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村貫通起來”治理理念的目標靶向。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是雙向發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化，離不開“城鎮(zhèn)化”與“逆城鎮(zhèn)化”相輔相成、相得益彰，要求新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興協(xié)同共進。河南省是農(nóng)業(yè)大省，以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織“五個振興”為指向的鄉(xiāng)村全面振興，必將推動城鄉(xiāng)三次產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，必將拉長產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈，促使供應(yīng)鏈網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，催生出地域特色突出、鄉(xiāng)村人文生態(tài)價值豐富、城鄉(xiāng)利益共享的產(chǎn)業(yè)新體系，為縣域經(jīng)濟發(fā)展注入新動能。城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，農(nóng)村交通、水電、物流等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)也會有效拉動縣域經(jīng)濟發(fā)展。推動公共服務(wù)資源向農(nóng)村傾斜，提升農(nóng)業(yè)科技水平、農(nóng)村教育質(zhì)量、農(nóng)民文化素質(zhì)，改善農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件，提高農(nóng)民養(yǎng)老社保水平，加快實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化發(fā)展，補齊民生短板，增強人民幸福感，也會在很大程度上釋放出潛在的消費能力，可以有效燙平新冠肺炎疫情沖擊造成的縣域經(jīng)濟波紋。

（五）強化三種思維，防控輸入性風險

強化風險意識、打造風險防控型政府是保障人民生命安全、促進經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的前提與基礎(chǔ)。縣域政府既要有戰(zhàn)略層面的頂層設(shè)計能力，也要有戰(zhàn)術(shù)層面的精準“繡花功夫”；既要有防范和化解疫情風險的先手，也要有推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的實招。縣域政府要善于運用逆向思維、底線思維和前瞻性思維，常懷憂患意識，堅持標本兼治，才可能化險為夷、打贏戰(zhàn)“疫”。縣域政府要提升逆向思維能力，勇于反其道而思之，化被動為主動，化不利為有利，補齊政府數(shù)據(jù)治理能力短板，以智能化、智慧化、數(shù)字化為實施路徑，推動“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”深度融合，增強縣域政府駕馭風險本領(lǐng)，提升保障公眾安全和促進經(jīng)濟發(fā)展的能力。縣域政府必須強化底線思維，平衡好“穩(wěn)增長”和“戰(zhàn)疫情”的關(guān)系，統(tǒng)籌好兄弟縣市之間的關(guān)系，兜住社會民生底線，守牢人民生命安全底線，把經(jīng)濟增長穩(wěn)在合理區(qū)間。縣域政府要具備前瞻性思維，準確研判發(fā)展態(tài)勢，透過現(xiàn)象洞察本質(zhì)，將公共管理重心前移；要求做到聞風而動，從源頭上做好輸入性疫情風險防控工作；需要做到未雨綢繆，從戰(zhàn)略上筑好應(yīng)對經(jīng)濟下行的防護墻。

注釋：

“四個著力”：2014年5月調(diào)研指導河南工作時，習近平總書記著重就著力推動經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展、著力做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民“三農(nóng)”工作、著力保障和改善民生、著力建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)執(zhí)政骨干隊伍提出要求。

“四張牌”：2014年5月在河南考察時，習近平總書記希望河南緊緊圍繞中部地區(qū)崛起，以發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主導推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，以構(gòu)建自主創(chuàng)新體系為主導推進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，以強化基礎(chǔ)能力建設(shè)為主導推進培育發(fā)展新優(yōu)勢，以人為核心推進新型城鎮(zhèn)化。