財政分權體制下江西省城鄉義務教育非均衡發展的制度變遷分析

（[1]廣州番禺職業技術學院財經學院 廣東·廣州 511483；[2]井岡山大學商學院 江西·吉安 343009）

江西省城鄉之間義務教育的非均衡發展的制度變遷與我國義務教育財政管理體制是緊密相連的，主要經歷了四個階段：城鄉之間義務教育財政體制的統一與分級管理機制階段；城鄉義務教育財政由地方政府負責統籌、分級實施管理體制階段；城鄉義務教育財政由地方政府統一負責、分級管理、以縣級政府為主導的財政體制改革階段；國家實施免費的義務教育政策與發展階段。

1 城鄉之間義務教育財政體制的統一與分級管理機制階段（1950年—1979年）

建國初期，中國基本實施了統一征收統一支出、三級分級管理的教育財政管理體制，即中央政府高度集中并統一負責國家財政的收入與支出，而地方政府則成為中央政府組織并管理財政收入的代理人，中央政府統一組織審核并逐級批準撥付地方政府教育支出，在此體制基礎上，按照學校的隸屬關系分別由中央、大行政區、?。ㄊ校┤墎硗度氤青l義務教育經費。因此，江西省直屬的中小學的教育事業費按照全國實行統一標準由江西省統籌進行納入財政預算，由財政部統一組織審核并逐級核定進行財政撥付。江西省管理的縣立中學教育事業費列入其教育財政預算內。江西省各城市小學基礎教育經費通過征收附加教育事業費方式來進行籌集。鄉村小學的義務教育經費由縣政府通過直接征收其他地方政府附加費和公糧費用來統籌解決。

1951年教育部提出“兩條腿走路”的方針，即農村小學教育經費采取各級政府直接統籌與人民群眾自主辦學相協調的原則，城市小學基礎教育經費采取政府依靠機關、工、礦等單位統籌辦學以及實施免費的教育政策與不免費的教育政策并舉制度。

1953年大部分大行政區劃建制被撤銷，實行“領導統一、收支劃分、管理分級、側重集中”的縣級財政管理體制。完全的縣級財政制度初步建立，形成新的中央、省、縣三個級別的財政教育支出經費綜合管理體制。義務教育的各項財政經費開支都按其國家行政隸屬關系分別實行垂直管理，明確并嚴格劃分了各級政府之間所相對應的財政權和事務權。財政預算支出管理權與財政資金支出主要集中在中央，江西省各級政府因財權有限而無法對城鄉義務教育均衡發展進行制度安排，制約了江西省各級政府均衡發展城鄉義務教育的積極性。

1957年中央為了克服義務教育經費財政支出管理體制高度集中的弊端，充分發揮地方政府加大義務教育財政投入的積極與主動性，實行中央與地方政府財政分權。為此，國務院在1958年正式發布了《關于教育事業管理權下放問題的規定》，此時地方政府依法享有適當的義務教育經費財政支出管理權，地方政府財政負責統籌安排義務教育管理事宜，推行“條塊結合、以塊為主”的義務教育經費地方財政支出管理體制，中央根據各級地方政府實際發展情況將義務教育財政經費總額實行切塊單列并下撥給各級地方政府。

1959年國務院為了消除義務教育財政管理權下放后各級地方政府私自挪用、擠占義務教育財政經費的行為，頒布了《關于進一步加強教育經費管理的意見》，要求并明確了各級地方財政以及教育管理部門必須嚴格貫徹“條條”式教育經費財政管理體制和“塊塊”式教育經費財政管理體制相結合、以“塊塊”式教育經費財政管理體制為主的方針，各級政府在經費預算時應將義務教育經費進行單列，管理好義務教育經費。各省、市、自治區政府之間的義務教育事業經費支出可調劑余缺，專署、縣級政府安排教育經費預算支出須通過上級政府審核通過后方可執行。盡管“條條”式教育經費財政管理體制和“塊塊”式教育經費財政管理體制相結合、以“塊塊”式教育經費財政管理體制為主的方針對于保障義務教育支出經費起到一定的作用，但受到計劃經濟體制以及“大躍進”生產運動的不利影響，義務教育質量出現下滑態勢。

1963年中央為了避免“大躍進”運動對教育帶來的不良影響，對義務教育經費財政支出管理體制進行了合理的調整，強調“條條”的主體作用，公社、生產大隊的義務教育財政部分管理權回收至縣級財政管理部門。也就是說，縣級以下義務教育經費支出仍列入縣級教育經費預算。義務教育財政管理權的部分調整，有力地遏制了“大躍進”運動對義務教育的負面影響，擴大了地方義務教育經費的來源。

1972年國家為扭轉“文化大革命”所帶來的教育經費管理和財政體制的混亂局面，中央在預算時將教育事業費用開支進行單列，?？顚Ｓ?，嚴禁私自挪作他用，保障了地方政府各項教育事業費用的有效供給。1974年，我國正式提出了中學和小學所獲得的勤工儉學等各種收入不須直接上繳至地方各級財政且可以適當減免其他稅收，擴大了地方政府義務教育經費籌集的收入來源。

在城鄉之間義務教育財政體制的統一與分級管理機制下，預算管理權主要集中于中央，義務教育支出均需中央統一核準并按月支付。雖然江西省各級地方政府也享有一定的教育經費支出財政管理權，但人力、物力、財力有限，無法對義務教育發展作出合理而又全面的制度安排。因而，城鄉義務教育財政的統一與分級管理體制并未擺脫中央高度集權、地方統的過死的弊端。

2 城鄉義務教育財政由地方政府負責統籌、分級實施管理體制階段（1980年—2000年）

1980年國務院正式出臺了《關于實行劃分收支、分級包干財政經費保障機制改革的規定》文件，這標志了我國公共財政管理體制由原來的統一征收和統一支出的財政體制轉變為“分灶吃飯”的“合理劃分收入與支出、分步驟分級包干”財政體制。在這種相對分權的財政支出管理體制機制下，中央及時提出了實施九年制義務的免費的教育政策以及“義務教育由地方各級政府統籌負責，分級有效實施管理”的原則。江西省各級政府可適當征收義務教育費附加，地方各級政府按適當比例投入一定財政以補充義務教育經費，基本形成了“縣級、鄉級、村級三級辦學模式，縣級和鄉級兩級管理體制”的總體義務教育辦學格局，實際上農村義務教育投入落在了鄉村基層組織。

1986年國家正式頒布了《中華人民共和國義務教育法》，明確規定中央與地方各級政府實施義務教育的具體權責，尤其是以相關法律法規形式確定了各級的鄉鎮黨委、政府以及村集體組織在義務教育經費支出與投入管理方面的具體職責。1992年教育部出臺了《義務教育法實施細則》文件，賦予地方各級政府實施義務教育的主要財政投入管理權，城市的義務教育支出經費直接由市政府財政直接承擔并負責投入與管理，農村的義務教育支出經費由縣政府和鄉政府兩級財政直接承擔并負責投入與管理，對于經濟比較困難的鄉村偏遠地區的義務教育支出經費則可由中央設立專項財政支出進行適當的補助。這樣江西省形成了一種財政義務教育支出由地方各級政府直接負責管理和通過多渠道組織籌集教育經費的財政管理體制，它雖然有利于充分調動地方政府提高義務教育財政經費投入的積極性，但也加重了地方財政負擔，導致了江西省農村的財政義務教育支出與投入不足、并進一步加劇了區域不平衡等問題。

1993年黨中央和國務院實施了《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，明確要求在全國范圍內并且從1994年開始對財政管理體制實施分稅制改革，但城鄉之間的財政義務教育支出與管理體制則并沒有配套進行相應的改革措施，造成我國原有的“地方政府負責統籌、分級實施管理”的財政義務教育支出與管理體制難以為繼，進而直接導致江西省地區間城鄉義務教育財政投入水平差距不斷擴大、城鄉之間的義務教育不平衡不均衡發展等問題日益突出。因此，分稅制改革影響了江西省城鄉義務教育的均衡發展，必須對城鄉之間的財政義務教育支出與管理體制進行適當的調整。

3 城鄉義務教育財政由地方政府統一負責、分級管理、以縣級政府為主導的財政體制改革階段（2001-2005）

2001年國務院為了有效解決分稅制對促進城鄉義務教育均衡發展所可能產生的不利影響，頒布了《關于基礎教育改革與發展的決定》，提出了“地方政府統一負責、分級分類管理、以縣級政府為主”的城鄉義務教育經費財政管理創新體制，將義務教育經費財政投入重心從鄉鎮政府轉移至縣級政府。2005年國務院又一次發布了《關于完善農村義務教育管理體制的通知》，明確規定縣級政府對農村義務階段教育經費直接承擔責任，縣級政府財政必須保證農村在義務教育階段的財政支出經費充足、必須及時并足額合理發放學校教職員工的基本工資、必須完善農村義務教育階段基礎設施體系建設、統籌安排農村義務教育階段公用經費以及依法降低義務教育學生輟學率等。

“地方政府統一負責、分級分類管理、以縣級政府為主”的城鄉之間的財政義務教育支出經費與管理體制，確定了江西省財政義務教育支出、投入與管理的縣級政府的主體責任，將江西省農村財政義務教育的支出、投入與管理重心由整個鄉鎮政府上移至縣級政府，鄉鎮財政負擔問題得到有效緩解。這有利于調動江西省地方各級政府增加義務教育投入的積極性，增強了農村的財政義務教育支出與投入水平的供給能力，極大改善并提升了農村義務教育在辦學方面的基礎設施條件。

4 國家實施免費的義務教育政策與發展階段（2006-）

盡管“地方政府統一負責、分級分類管理、以縣級政府為主”的城鄉義務教育財政管理體制有效緩解了農村鄉鎮財政支出壓力，農民的教育負擔大大減輕了，改善了農村義務教育辦學條件。但也產生了城鄉之間的義務教育財政資源配置非常不合理、地方各級政府財政直接投入義務教育的主體責任不是很明確、義務教育經費財政資源的供給與需求矛盾分化問題還比較明顯、農民義務教育支出經費的任務負擔比較繁重等十分突出的問題，嚴重影響了普通九年義務教育成果的持續鞏固，不利于促進我國城市與農村之間的義務教育事業的平穩健康有序發展。因此，2005年國務院正式頒布了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，從2006年全國農村中小學春季學期開學之日起，農村財政義務教育經費支出保障機制制度的改革將分年度、分步驟、分地區、分階段逐步深入實施。

深化農村財政義務教育經費支出保障機制制度的改革的主要內容包括：一是免除在農村義務教育階段的全部學雜費，向家庭經濟困難的學生直接提供免費的教科書并適當增加補助農村寄宿生的生活費。中央和江西省承擔學雜費補助資金的比例分為：60%：40%。中央全部承擔江西省農村義務教育階段教科書資金。江西省各級地方政府自主確定農村寄宿生的補助對象、標準及方式，并自行承擔其在生活費等方面的補助資金。二是繼續提高農村的義務教育各階段的學生公用教育經費支出保障補助水平。首先落實本?。▍^、市）九年農村義務教育階段生均公用經費支出預算內統籌撥款的分擔標準，中央政府和地方政府根據學雜費補助資金水平所應承擔的合理比例進行適當分擔。在此基礎上，為有效促進我國城鄉之間的義務教育的均衡發展，中央將在全國的農村義務教育的公用經費支出與補助基準定額制定一定標準，并適時對其進行合理分配調整，所需的補助水平與資金繼續由中央政府和地方政府根據學雜費的補助水平和資金所應承擔的合理比例進行適當的分擔。三是加快建立農村的義務教育各階段校舍的定期維修以及改造長效運行機制。中央和江西省承擔校舍維修改造專項資金比例確定為：50%：50%。四是繼續鞏固并不斷完善我國農村義務教育階段教師收入與工資水平保障運行機制。中央對江西省農村義務教育階段教師收入與工資的經費支出給予適當支持。江西省政府充分運用國家財政教育轉移支付手段確保全省農村義務教育階段教師工資按照相關國家標準按時足額支付發放。

江西省農村的義務教育各階段經費支出水平與補助保障運行機制制度改革的具體實施的步驟為：（1）到2007年，全部免除江西省在農村的義務教育各階段的學費和雜費；按照中央財政標準提高并補助江西省農村的義務教育各階段的學生基本公用教育經費。（2）到2008年，江西省農村義務教育階段生均的基本公用教育支出經費必須達到2005年秋季開學學期時所執行和實施的生均基本公用教育經費基本標準；義務教育階段的教科書專項補助資金則由中央財政負責實施并擴大有效覆蓋范圍。（3）2009年，國務院將對農村的義務教育各階段的基本公用支出經費基礎標準進行合理定額。江西省確定的生均基本公用支出教育經費水平基本標準如果低于國家規定基礎標準額度的，由中央政府財政和江西省政府財政當年安排50%補充其差額部分，中央政府財政和江西省政府財政所分擔的補助資金額度，可以通過雙方免除學費雜費所應承擔的資金補助比例來共同確定。（4）2010年，江西省各級農村的義務教育各階段的基本公用支出經費基本標準額度必須按照要求及時全部抓實抓細并落實到位。

為了實現城鄉之間的義務教育的均衡發展，2008年7月國務院研究部署了城市義務教育階段學雜費全部實行免除的工作，提出要建立健全城市的義務教育各階段教育經費支出保障運行機制，嚴格按照財政預算制度管理義務教育各項經費支出。2008年國務院頒布《關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》，提出了基于農村的義務教育各階段的教育經費支出保障運行機制改革的全面實施，城市的義務教育各階段公辦學校學生的學費雜費從2008年秋季學期開始全部予以免除，由省級政府財政統籌落實并彌補所需資金缺口，省及其以下各級政府財政進行合理安排”。同時，該通知還明確規定了進城務工人員子女在城市享受義務教育的相關待遇，其隨遷子女接受義務教育要依據就近入學的原則，盡量統籌并創造條件安排在就近公辦的中小學校就讀，免除隨遷子女在學校就讀的各種學雜費，取締借讀費。至此，江西省城鄉之間的義務教育各階段就完全告別了繳費接受義務教育的歷史，城市和農村都徹底進入了普及的完全免費的義務教育階段。

綜上，江西省城鄉義務教育非均衡發展的制度變遷與我國義務教育財政管理體制改革是息息相關的，江西省城鄉之間的義務教育財政體制改革經歷了從集中到分散、從集權到分權的階段：統一財政、分級管理時期（1950—1957年的“統一財政、三級管理”、1958—1979年的“條塊結合、塊塊為主”、1980—1984年的“分級管理以縣為主”）；地方負責、分級管理時期（1985—2001年的“縣鄉負責、以鄉為主”、2002—2005年的“分級管理、以縣為主”）、免費義務教育時期（2006年—至今的“經費省級統籌、央地共擔、管理以縣為主”）。