新時期推進托育服務高質量發展的經驗

國家衛生健康委員會人口監測與家庭發展司

0～3 歲是嬰幼兒大腦和身體發育的關鍵時期，是人生發展的初始階段。做好3 歲以下嬰幼兒（以下簡稱“嬰幼兒”）照護服務，促進嬰幼兒早期發展，事關千家萬戶福祉，事關國家和民族未來。新中國成立以來，我國托育服務事業經歷了發展、高潮、低迷的曲折發展過程。進入新時代，以習近平同志為核心的黨中央高瞻遠矚，對托育服務事業進行了全新謀劃，開啟了發展的新篇章。我們要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，砥礪前行，推動托育服務高質量發展。

1 回首來路，我國托育服務事業在曲折起伏中獲得發展

新中國成立初期，年輕女性走出家庭參與生產活動，嬰幼兒照護需求急劇增長。為解決這些問題，國家接管、整頓各類托幼組織并進行登記管理，使其從數量、規模上得到較快發展，受托嬰幼兒較解放前增加了363 倍。同時各工廠、團體和街道等積極舉辦托幼組織，解決了更多嬰幼兒托管問題，托幼組織得到穩步發展。

20 世紀70 年代至80 年代中期，因受經濟影響經歷短暫低迷后，托育服務迎來了發展的高峰期，廣大城鄉地區基本建立起了相對完善的托育服務體系，絕大多數的托育機構以單位或村居為依托，具有明顯的福利性。改革開放后，國家高度重視嬰幼兒托育服務，國務院專門成立了托幼工作領導小組，強調托幼工作是“國事”，是一項社會性的事業。

20 世紀80 年代末，中國進入了以“市場化”為主要特征的改革時期，嬰幼兒早期教育服務走向市場化，由原先的福利性質服務轉變為家長付費的購買服務，嬰幼兒照護責任回歸家庭。直至20 世紀90 年代末，隨著單位福利制度的瓦解，政府和企事業單位大幅減少對生育和家庭照料的支持，原有的城市托育服務體系受到巨大沖擊。21 世紀初，雖然國家提出發展多種形式的兒童早期教育服務，但隨著我國嬰幼兒早期教育服務社會化、市場化傾向突出，托兒所逐漸萎縮，入托難問題愈發凸顯。雖然從2010 年開始，國家在托幼事業方面開始重新重視，但主要側重于兒童早期教育，還未真正意識到在幼有所育相關服務方面，供給難以滿足旺盛需求的矛盾。

2 繼往開來，以習近平新時代中國特色社會主義思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作

發展托育，滿足群眾需求。全面兩孩政策實施后，出生人口數量在2016、2017 年達到1700 萬以上，之后政策效應明顯減弱，生育水平逐步走低。當前，“生了孩子沒人帶”成為家庭不愿生育的主要顧慮。“不敢生”“不愿生”現象非常普遍。根據原國家衛生計生委2016 年十城市調查，一半以上嬰幼兒主要由母親照料；近1/3 的全職母親因無人照料孩子而被迫中斷就業；60.7%的一孩母親因顧慮無人照料而放棄生二孩。根據2016 年調查顯示，有35.8%的家庭有托育服務需求，而我國嬰幼兒實際入托率僅為4.1%，供需矛盾十分突出。與發達國家相比，世界經濟合作與發展組織33 個國家2014 年的平均入托率已達到了33.8%。丹麥、荷蘭等國家，嬰幼兒入托率在50%以上。因此，大力發展托育服務，為確有需要的家庭提供嬰幼兒照護，幫助女性平衡家庭與工作的關系，減輕生育養育負擔和焦慮，是滿足人民群眾對美好生活向往、更好釋放全面兩孩政策效果的迫切需要，是補齊公共服務短板、健全家庭支持政策體系的重要舉措。

高度重視，強化工作保障。黨的十九大報告提出要在“幼有所育”上不斷取得新進展；習近平總書記在上海視察時對發展托育服務作出了重要指示。2018 年5 月，李克強總理在國務院常務會議上強調“引導社會力量按照規范要求舉辦普惠性幼兒園和托幼機構”“除發展幼兒園外，也要因地制宜創辦形式多樣的托兒所，滿足群眾的多樣化需求”。2019 年3 月李克強總理在《政府工作報告》中再一次強調“嬰幼兒照護事關千家萬戶，要針對實施全面兩孩政策后的新情況，加快發展多種形式的嬰幼兒照護服務，支持社會力量興辦托育服務機構，加強兒童安全保障。

制訂指引，完善政策引導。《國務院辦公廳關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》[1]（以下簡稱《指導意見》）以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持以人民為中心的發展思想，以需求和問題為導向，以供給側結構性改革為主線，聚焦解決當前嬰幼兒照護服務發展中存在的突出問題，明確了促進嬰幼兒照護服務發展的基本原則、發展目標、主要任務、保障措施和組織實施，對建立完善嬰幼兒照護服務發展進行了統籌規劃，是做好嬰幼兒照護服務工作的指導性文件。《指導意見》明確了嬰幼兒照護服務工作由國家衛生健康委牽頭，發展改革委等16 個部門和單位按照各自職責，加強指導、監督和管理，多部門聯合行動，標志著嬰幼兒托育服務工作進入了落地實施的新階段。

3 砥礪前行，推動新時代托育服務高質量發展

按照黨中央國務院決策部署，國家衛生健康委認真履職盡責，切實發揮牽頭作用，積極推動托育服務發展，取得了初步成效，積累了寶貴經驗。

加強頂層設計，健全完善標準規范。《健康中國行動（2019—2030）》[2]提出，加強托幼機構衛生保健業務指導和監督工作，提高嬰幼兒照護可及性。國家衛生健康委印發《托育機構設置標準（試行）》和《托育機構管理規范（試行）》，明確托育機構在場地、設備、人員、規模等方面需具備的條件，以及備案監督、保育收托、健康安全等管理要求。保障托育服務發展“有章可循”。

注重部門聯動，打出政策“組合拳”。國家發展改革委、國家衛生健康委聯合印發《關于支持社會力量發展普惠托育服務專項行動實施方案（試行）》[3]，通過中央財政預算內投資帶動，激發社會力量參與積極性，推動增加普惠性托育服務有效供給；會同中央編辦、市場監管、民政等部門研究制訂了《托育機構登記和備案辦法（試行）》，細化了托育機構登記備案程序；財政、稅務等部門印發公告，明確托育等社區家庭服務業稅費優惠政策；銀保監會辦公廳制訂試點方案，鼓勵創新開發幼托保險產品；教育部辦公廳等七部門出臺支持社會服務產業發展、加快建立健全緊缺領域人才培養培訓體系的意見，要求擴大育幼人才培養規模，提升人才培養質量；人力資源社會保障部積極推動研制托育從業人員國家職業標準；住房城鄉建設部修訂并頒布了《托兒所、幼兒園建筑設計規范（2019 年版）》。

注重統籌協調，加緊完善務實舉措。成立委內落實國辦《指導意見》工作協調小組，明確相關司局和直屬聯系單位職責；組建委嬰幼兒照護服務工作專家咨詢組；行業協會積極成立嬰幼兒照護服務專委會，團結動員專家學者，打造嬰幼兒照護服務發展智囊團；組織開展托育機構建設標準、質量評估標準、保育大綱、衛生管理辦法等研究；組織研發全國托育機構備案信息系統，實時匯總各地托育機構備案信息，系統于2020 年1 月8 日正式投入使用，截至6 月底，已有30 個省份共4297 家各類托育機構注冊，收托嬰幼兒規模達30 余萬人。

注重示范帶動，加強宣傳培訓推介典型。協調國新辦、聯合發展改革委、教育部、人力資源社會保障部等部門召開政策吹風會；利用國際家庭日契機舉辦嬰幼兒照護服務主題宣傳活動；編輯出版《嬰幼兒照護服務文件匯編》，制作《指導意見》和兩個配套文件的宣傳海報、動漫視頻等；舉辦5 期嬰幼兒照護服務政策專題培訓班，培訓各省（區、市）衛生健康委相關業務處室分管負責同志1000 余人，邀請相關部門負責同志、專家學者宣講政策文件，指導各地準確領會中央精神，推動政策落地落實。在上海組織召開托育工作現場推進會，總結推廣上海等地好經驗好做法，要求地方因地制宜，切實將“五有”落實到位，即有組織領導、有政策規劃、有投入保障、有隊伍建設、有監督管理。

截至目前，已有河北等27 個省（區、市）印發貫徹落實《指導意見》的實施意見。各地行業協會和地方團體也積極自發成立嬰幼兒照護（托育）協會，高校、科研機構等紛紛舉辦托育論壇、開展研討交流活動。市場投資熱情高漲，家庭熱烈歡迎。有利于托育事業健康高質量發展的氛圍正在形成，中國托育服務事業正邁向新的征程。