“十四五”時期湖北生態環境保護的階段特征與戰略選擇

廖琪，胡銳，容譽，易川，李娜，張逸婷

(湖北省環境科學研究院，武漢 430072)

1 正確認識湖北省生態環境保護形勢

“十三五”期間，湖北省生態環境質量改善明顯，2019年國考斷面水質優良斷面比例達到88.6%，主要污染物排放量和單位GDP二氧化碳排放量持續下降。當前及“十四五”時期，湖北省仍處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的關鍵時期，人民對優良生態環境也有更多期盼。深刻把握世界“百年未有之大變局”的時代背景，深刻把握“兩個一百年”奮斗目標歷史交匯期的歷史方位，從政治和全局的角度充分認清形勢、找準劣勢、發揮優勢，明確湖北省生態環境保護工作發展機遇與困難挑戰，對湖北省當前及今后一個時期推進生態文明建設十分重要。

1.1 經濟社會發展進入轉型換擋期

一是經濟下行壓力仍然較大。2019年以來，湖北省主要經濟指標增速呈放緩趨勢，投資拉動效應弱化，消費挖潛不足。受新冠肺炎疫情沖擊，湖北省增長階段轉換期延長，經濟下行壓力明顯增大。二是結構性問題仍然存在。產業結構偏重、能源結構偏黑、運輸結構不合理等深層次問題短期內難以根本解決。全省六大高耗能產業占規模以上工業比重達29.3%，規模以上工業產能利用率78%，工業消耗仍高于全國平均水平。全省煤炭消費量占比超過50%，水路運輸與鐵路運輸僅占17.9%和2.0%，區位優勢還未充分發揮。三是區域不平衡問題仍然突出。區域發展延續分化態勢，青壯年人口流動轉移呈現“東北高、西南低、武漢市突出”的格局，城鄉居民人均可支配收入倍差上升至2.30，城鄉結構和空間布局的失衡將間接影響生態資源的利用效率，加劇環境污染在東西部和城鄉上的差異。

1.2 環境質量改善進入戰略相持期

一是環境質量穩定好轉壓力較大。湖北省經濟社會整體進入換擋期，生態環境質量從量變到質變的拐點還沒有到來。2019年湖北省主要湖庫優良水體比例較2015年下降24.2%，神定河、泗河等斷面仍存在劣V類反彈風險。大氣PM2.5污染問題未得到徹底解決，大部分地市區尚未達到環境空氣質量二級標準，臭氧濃度較2019年同期上升3.7%。局部地區土壤污染問題短期難以解決，地下水、重金屬污染風險逐漸增加。二是鞏固治理成效難度較高。湖北省生態環境質量受降水、水文及氣象條件影響較大，鞏固原有成果難度較大。湖北省是老工業基地，經濟效率相對較低，新舊動力轉型銜接不夠，高技術制造業增加值占規模工業比重僅為9.5%，低于全國平均水平。全省火電廠發電量、水泥產量、磷礦石產量、機制紙及紙板產量分別同比增長17.27%、8.37%、12.49%、21.91%，傳統高耗能行業的規模擴張對湖北省環境質量的穩定改善影響較大。三是生態環境風險不容忽視。長江流域危化品運輸量逐年增長，化工園區和重點化工企業環境風險預警體系建設還不完善，備用水源地建設較為滯后，荊州、鄂州、黃岡、襄陽等地市尚未建設除長江、漢江外的備用水源地，風險預警防控體系還比較薄弱，突發水環境事件風險突出。

1.3 生態環境主要矛盾進入轉化陣痛期

一是公眾對優美生態環境期待越來越高。由于社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，生態環境從過去求“溫飽”、求“生存”變為求“生態”、求“環保”。公眾對生態環境質量的敏感度越來越高，容忍度越來越低。二是新冠肺炎疫情后環境保護不確定性增大。受疫情影響，湖北省一季度GDP同比下降39.2%，同時中美貿易戰導致外需不足，地方政府穩鏈保鏈難度增大，統籌發展和保護的難度更加突出。湖北省是氣候變化敏感脆弱區，未來30年的年平均氣溫可能上升0.3℃，極端氣候的增多，將會增大維護生態安全的難度。三是生態環保體制機制配套不到位。多方參與的生態環境保護責任尚不明晰，適應新形勢的“條塊結合”的生態環境督察體系還不健全，綠色發展指揮棒的導向作用沒有充分發揮。激勵約束并重的配套政策尚不完善，上下游生態補償和利益協調機制還不完善，共融共榮的生態環境投入回報機制尚未形成。社會約束機制有待強化，以綠色消費為導向的消費升級尚需政策引導，賦權民眾參與生態文明建設的政策不活。

1.4 生態環境保護進入機遇窗口期

一是推進生態環境保護的政策優勢持續加強。黨中央、國務院和湖北省委、省政府始終高度重視生態環境保護，一系列政策文件與重大決策部署密集出臺。在新冠肺炎疫情的嚴峻形勢下，習近平總書記2020年視察浙江、陜西、山西、寧夏時仍反復強調要抓好生態環境保護，更加鮮明地昭示了加強生態文明建設的堅定意志和堅強決心。二是多重重大機遇疊加的戰略優勢集中釋放。“一帶一路”建設、長江經濟帶發展、中部地區崛起、自貿區建設等重大戰略在湖北縱深推進；黨中央確定支持湖北經濟社會發展的一攬子政策，助力湖北疫后重振；國家層面財政貨幣金融產業等政策全面發力，宏觀政策力度空前、利好空前，湖北省推進高質量發展大有可為。三是引領帶動綠色發展的生態優勢日益凸顯。湖北自然資源豐富，擁有三峽工程庫壩區和南水北調中線工程核心水源區。域內5個國家級重點生態功能區占全省國土總面積的45.4%，是長江流域重要的水源涵養地和國家中部重要的生態屏障，生態安全地位舉足輕重，具備綠色發展的資源稟賦和區位優勢，將生態優勢轉化為發展優勢的潛力巨大。

2 關于湖北省“十四五”生態環境保護工作的戰略思考

“十四五”時期是湖北省開啟全面建設社會主義現代化強省新征程的重要五年，也是譜寫湖北高質量發展新篇章的關鍵五年。大美湖北，優在生態。面對湖北省生態環境保護工作的重大機遇與嚴峻挑戰，啟動并推進美麗湖北建設，打造美麗中國的“湖北樣板”，更好地推動經濟高質量發展，應作為“十四五”及未來更長一段時間湖北省生態環境保護工作的主要任務。

2.1 “十四五”生態環境保護戰略基本定位

站在“兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，面對新冠肺炎疫情大考，在這一特殊背景下謀劃“十四五”時期湖北生態環境保護工作，需要準確把握時代背景，深入分析階段性特征，深入研究重大問題和主要矛盾，深入把握疫情后出現的重大變量。

黨的十九大提出，“到2035年，生態環境根本好轉，美麗中國基本實現”。這標志著新時代生態環境保護戰略的基石是建設美麗中國，湖北也應該遵循國家要求，將“十四五”時期作為啟動美麗湖北建設的重要階段。當前，湖北省生態環境保護形勢處于“四期疊加”階段，最大現實問題是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，而建設美麗湖北是解決主要矛盾的重要抓手，也是湖北省邁向綠色高質量發展的必然選擇。湖北作為全國“水缸”所在，生態地位重要，“十四五”時期要繼續守好長江發展底板，筑牢國家生態安全屏障，為可持續發展提供湖北理念、湖北制度、湖北模式。

2.2 “十四五”生態環境保護戰略目標方向

“十四五”時期是全面建成小康社會，啟動美麗湖北建設的關鍵時期，建設目標應該注重軟硬結合、內外兼修，涵蓋美麗湖北的五個方面：“人文美”是方向，著力開創全社會齊抓共管的生動局面；“行為美”是關鍵，加快調整產業結構、優化空間布局；“環境美”是導向，為人民提供更多優質生態產品；“制度美”是保障，全面推進生態環境領域治理體系與治理能力現代化；“健康美”是基石，堅決防范化解生態環境領域重大風險。

一是實現“人文美”。全民生態文明意識明顯提高，勤儉節約的消費觀明顯形成，公眾參與制度日趨完善，生態文明成為社會主流價值觀，以生態價值觀念為準則的生態文化體系基本建成。主要指標應該包含生態文明宣傳教育的廣度和公眾參與的深度。

二是實現“行為美”。“三生”空間均衡協調，一二三產業結構合理、生產方式集約高效，生活方式低碳環保，產業生態化和生態產業化為主體的生態經濟體系基本建成。主要指標側重于產業布局、產業結構與生產效率等因素。

三是實現“環境美”。環境質量基本達標，空氣質量根本改善，水環境質量全面改善，土壤環境質量穩中向好，藍天白云綠水青山成為常態，基本滿足人民對優美生態環境的期待，以改善生態環境質量為核心的目標責任體系基本形成。主要指標側重于環境要素、生態建設等，基本要求安全的飲水、清潔的空氣等。

四是實現“制度美”。生態優先戰略普遍實施，事權與財權相匹配的生態環境大格局逐步健全，以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系基本形成。主要指標側重于體現綠色生產和綠色消費導向的環境經濟政策、法規標準，以及完備的生態監管體系和嚴格的環境管理制度等。

五是實現“健康美”。生態系統功能健全，生態安全格局穩定，山水林田湖草生態系統服務功能穩定恢復，環境風險得到全面管控，人體健康得到充分保障，以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點的生態安全體系基本形成。主要指標側重于生態安全、風險防控等，主要體現在吃得放心、住得安心等健康標志。

2.3 “十四五”生態環境保護戰略原則

“十四五”期間，建議圍繞美麗湖北建設，明確以戰略思維、辯證思維、精準思維、系統思維、法治思維、底線思維深入貫徹落實習近平生態文明思想，科學謀劃工作思路和具體舉措，持續推進湖北省生態文明建設進入快車道。

一是以戰略思維推進人與自然和諧共生。習近平總書記指出，人與自然是生命共同體；保護自然就是保護人類，建設生態文明就是造福人類。當前湖北生態環境問題歸根到底是經濟發展方式問題，解決非一朝一夕之功，見效非一草一木之力。因此要保持戰略定力，堅持人與自然和諧共生，像對待生命一樣對待生態環境，確保方向不變、道路不偏、力度不減，堅定不移推進長江大保護，堅定不移推動產業轉型、動能轉換、生活方式轉變，堅定不移走綠色發展的道路，堅定不移打好污染防治攻堅戰升級版，加快形成穩定達標、持續改善的生態環境長效管理機制，讓美麗湖北永駐人間，還長江以寧靜、和諧。

二是以辯證思維推進保護與發展互促共進。習近平總書記多次強調人不負青山，青山定不負人，指出“綠水青山”既是自然財富，又是經濟財富。我們要以辯證思維把握好環境與經濟的關系，不斷探索將“綠水青山”轉化為“金山銀山”的路徑，改革健全生態產品價值實現機制，以長江經濟帶綠色發展帶動全省高質量發展，持續發揮“綠水青山”生態效益和經濟社會效益，做到“捧得金山來、留得青山在”，為發展與保護在更高層次上實現協同共進探索新路。

三是以創新思維推進環境與民生協同改善。習近平總書記指出，發展經濟是為了民生，保護生態環境同樣也是為了民生，這闡明了生態環境在民生改善中的重要地位。人民至上是創新思維的價值坐標，創新思維應體現出以人民為中心的價值取向。要堅持問題導向，創造性地分析與解決損害群眾健康的突出環境問題。通過發現問題、篩選問題、研究問題、解決問題，不斷推動生態環境質量持續改善，提供更多優質生態產品，讓人民群眾在天藍、地綠、水清的環境中生產生活。

四是以系統思維推進自然各要素整體保護。習近平總書記強調，人與自然是生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在林和草，這個生命共同體是人類生存發展的物質基礎。這要求我們要以系統思維把握整體和局部的關系，從系統工程和全局角度統籌自然生態各要素，統籌山上山下、地上地下、上游下游、左岸右岸、干流支流等關系，以系統性舉措實現全鏈修復，以“一盤棋”協同性機制實現長效管理，形成推動社會經濟高質量發展的整體合力。

五是以法治思維推進監管與服務有機結合。習近平總書記強調，保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。新時期開展生態環境保護工作，要尤其把握好加強監管與優化服務的關系，用法治思維與法治方式建立健全寬嚴相濟的監管執法機制，在依法依規的基礎上，發揚“店小二”精神，深入了解和準確把握企業關切訴求，用靈活多樣、注重實效的方式服務企業、支持企業，切實幫助企業解決實際困難，提升企業治污意識、能力和水平，全力助力疫后重振，推動經濟高質量發展。

六是以底線思維推進機遇與風險統籌把握。習近平總書記指出，要樹立正確政績觀，處理好穩和進、立和破、虛和實、標和本、近和遠的關系，堅持底線思維，強化風險意識。生態安全關系黨的使命宗旨，也關系民生，是國家安全的重要基石。實踐證明，生態安全受到威脅，社會經濟發展的良好態勢就會被打斷。湖北越是多重重大機遇疊加，越要認真處理好安全與發展之間的關系，要把生態風險納入常態化管理，加快健全生態環境風險防范體系，全面補齊短板，切實筑牢國家中部生態安全屏障。

3 基于美麗湖北建設的“十四五”生態環境保護舉措建議

“十四五”時期，湖北省應繼續落實新發展理念，堅持以改善生態環境質量為核心，以解決突出生態環境問題為重點，推進環境治理與生態修復兩手抓，加快推動生態環境領域治理體系與治理能力現代化，開啟建設美麗湖北的新征程，努力將湖北建設成為現代化生態強省，為第二個百年目標奠定堅實的生態環境基礎。

3.1 分清“三個責任”，高位推進“四位一體”生態環保督察整改

堅持和完善黨的領導，全面運用垂直改革體制優勢，以筑牢責任鏈條，壓實生態環境保護“黨政同責、一崗雙責”，堅決反對新形式的“一刀切”。深化企業主體責任，完善生產者責任延伸制度，加強企業環境治理主體責任。強調公民參與責任，更好地動員社會組織和公眾共同參與，完善公眾監督和舉報反饋機制，加強輿論監督，形成生態環保工作合力。堅決落實好中央生態環境保護督察制度，堅持重點突破，聚焦重點區域、重點問題、重點指標，聚焦中央生態環保督察反饋問題整改，以點帶面、整體推進。堅持治理和保護修復并重，整改問題與建立生態環境保護長效機制并舉，以釘釘子精神持續推進整改。

3.2 突出“三個抓手”，打好升級版污染防治攻堅戰

通過抓污染物減排、抓環境治理、抓源頭防控，全面實施升級版的污染防治攻堅戰。堅持方向不變、力度不減，聚焦水質提升攻堅、空氣質量改善、土壤污染管控與修復，科學制定符合地方實際的污染物減排目標、治理任務和項目，分類施策、精準減排，力求以最小的投入取得最好的治污效果。堅持把源頭防控作為環境污染防治的關鍵環節來抓，利用好污染源普查成果，通過環境監測、環境執法及監察和應急信訪等方式，更高標準地深化治理管控。積極推進傳統產業優化升級、強化空間布局、提高資源能源利用水平，扎實做好源頭預防、過程管控工作，鞏固環境質量改善效果。

3.3 統籌“六大要素”，提高長江經濟帶發展的綠色底色和成色

以統籌山水林田湖草六大要素一體化保護和修復為主線，科學運用中醫整體觀做好長江大保護“辯證法”，推進治江“一盤棋”，推動沿江產業結構更“輕”、經濟形態更“綠”、發展質量更“優”。鞏固長江保護修復八大攻堅行動的重要成果，突出抓好長江、漢江、清江等主要流域和三峽庫區、丹江口庫區等重點區域的生態保護修復。繼續打好長江大保護十大標志性戰役，深化飲用水水源地專項治理、“清廢行動”“綠盾行動”等專項執法行動，根治長江生態隱患。持續推進長江經濟帶綠色發展十大戰略性舉措，大力發展特色鮮明、優勢突出的綠色產業，協同推進生態工業、生態農業、生態服務業發展，加快發展方式轉變、產業結構調整和發展動能轉換。

3.4 推進“五級聯創”，全面加快生態強省建設

堅定不移貫徹新發展理念，積極探索“綠水青山就是金山銀山”實踐轉換路徑，深入推進全省生態價值工程實施。以生態文明建設示范區和“兩山”實踐創新基地建設為重點，持續組織指導各地深入開展生態文明示范創建活動，加快創建步伐，全面推進生態省、市、縣、鄉、村“五級聯創”。統籌推進基層的生態文明示范創建與污染防治、鄉村振興工作結合，拓展生態建設空間和路徑。倡導綠色消費理念，推動形成節約適度、綠色低碳的生活方式和消費模式，創建更多綠色學校、綠色社區，引導公眾全領域、多層次參與生態環境治理。大力發展低碳經濟，積極開展達峰行動，統籌氣候適應型發展。

3.5 立足“五個落腳點”，有效防范和化解生態環境風險

堅守生態環境保護的底線不動搖，以謀劃好“大項目、大工程、大平臺、大場景、大民生”為落腳點，全方位維護生態環境安全。謀劃一批重大項目，充分發揮重大項目的牽引、輻射作用，有效化解發生在群眾身邊的生態環境問題。實施一批重大工程，圍繞補短板、強弱項，推動實施重大環境治理工程，拉動綠色新型基礎設施建設。推進大數據信息平臺建設，做好應急物資儲備和風險評估平臺建設，做到底數清、問題清、情況清。打造生態環境現代化治理場景，增強城市韌性，推動生態環境治理現代化能力提升。堅持以滿足人民對環境質量感官需求為導向，加快構建因環境問題引發的社會風險防范與應對制度體系。