完善生態文明法治體系，推進美麗中國建設

李慶瑞

(中國生態文明研究與促進會，北京 100035)

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出，堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生。同時還提出，堅持和完善中國特色社會主義法治體系，提高黨依法治國、依法執政能力。習近平總書記強調，只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。

生態文明法治體系應該是生態文明制度體系和中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，建議盡快完善生態文明法治體系，促進生態文明建設，推進美麗中國建設。

1 為什么要完善生態文明法治體系？

1.1 生態文明法治體系是生態文明制度體系和中國特色社會主義法治體系的重要組成部分

《決定》指出，“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”“建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家是堅持和發展中國特色社會主義的內在要求”。制度包括正式制度(原則、法律、規章、條例等)和非正式制度(倫理、道德、習慣和慣例等)，法律是制度的一種，法治體系是制度體系的重要組成部分。而且，中國特色社會主義法治體系也應包括生態文明法治體系。所以，建議加快完善生態文明法治體系，以完善生態文明制度體系和中國特色社會主義法治體系。

1.2 用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境的現實需要

用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，是習近平生態文明思想的重要內容，是新時代推進生態文明建設的一項重要原則。總體上看，我國生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢，但成效并不穩固，生態環保形勢依然嚴峻，存在一些亟待破解的難題。

因此，必須通過建設和完善生態文明法治體系，進一步科學立法、嚴格執法、公正司法，推動全民守法，織牢法治的網，加快制度創新，強化制度執行。只有讓法律成為剛性的約束和不可觸碰的高壓線，才能推動我國生態文明建設邁上新臺階，更好地建設美麗中國。

1.3 推進國家治理體系和治理能力現代化的需要

黨的十八大以來，我們黨領導全國人民統籌推進‘五位一體’總體布局、協調推進‘四個全面’戰略布局，推動中國特色社會主義制度更加完善，國家治理體系和治理能力現代化水平明顯提高，為政治穩定、經濟發展、文化繁榮、民族團結、人民幸福、社會安寧、國家統一提供了有力保障。《決定》提出，到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化。

《決定》指出，“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家，切實保障社會公平正義和人民權利”是我國制度和國家治理體系的其中一項顯著優勢。生態文明建設作為統籌推進‘五位一體’總體布局的重要內容，在生態文明建設領域，應該建設和完善生態文明法治體系，為生態文明和美麗中國建設提供規范和制度保障，以提高國家治理體系和治理能力現代化水平。

1.4 以法律的形式確認改革成果，確保生態文明和美麗中國建設持續穩定推進的必要舉措

在生態文明和美麗中國建設進程中，改革與法治是辯證統一的關系。改革往往要求沖破枷鎖、改變規則、追求實效、勇于試錯和創新；法治一般需要保持穩定、維護規則、尋求秩序，在成熟的制度下進行治理。

黨的十八大以來，通過改革，我國的生態文明和美麗中國建設取得了前所未有的成績，但相關改革舉措和制度建設仍然存在著碎片化、成本高、落地難等問題，包括與現行法律規定和行政授權存在不協調。黨的十九大報告強調，建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計，到2035年，美麗中國目標基本實現。這就必然要求通過建設和完善生態文明法治體系，確認改革成果，建立一套系統完整、協調一致、穩定順暢的生態文明制度體系。

2 什么是生態文明法治體系？

生態文明法治體系應該以生態文明建設為導向，堅持“綠水青山就是金山銀山”和人與自然和諧共生原則，以促進可持續發展和維護環境權益為目標，建設多層次相關法律規范和法律實施機制的有機統一整體。生態文明法治體系應具備以下基本特征：

2.1 包含一套多層次完備的生態文明法律規范體系

這套完備的法律規范體系包括：憲法中關于生態文明建設的法律規范、法律(全國人大及其常委會制定)、行政法規(國務院制定)、地方性法規(省、自治區、直轄市、設區的市的人大及其常委會制定)、自治條例和單行條例(民族自治地方的人大制定)、規章(國務院各部委、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，以及省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府制定)和黨內法規。

2.2 重視法律實施

建設法治體系，不僅要制定完備的法律規范體系，更要重視“法律得到普遍遵守”。重視法律規范得到實施，即要嚴格執法、公正司法、全民守法，建立完善的執法司法體制機制和配備精良的執法司法隊伍。

2.3 堅持“綠水青山就是金山銀山”和人與自然和諧共生的原則

這兩項原則包含在習近平生態文明思想關于生態文明建設必須堅持的八個原則之中，是科學制定政策和法律，選擇合理的治理機制，促進生態文明建設的基礎。

3 如何完善生態文明法治體系？

具體來說，應盡快對現行法律法規進行生態化改造，起草制定促進生態文明建設方面的綜合性法律，適度實現環境法律法典化，不斷配套完善生態環境資源法律體系和黨內相關法規，同時還要加強行政執法和推進環境司法專門化等。

3.1 對現行法律進行生態化改造

修改現行法律法規，遠比制定頒布一部新的法律法規程序簡單、時間短、生效快。建議借助生態文明入憲的大好時機，對現行法律法規尤其是主要的部門法進行梳理，清理現行法律法規中與加快推進生態文明建設不相適應的內容，補充完善環境資源保護方面的法律條款，加強法律法規間的銜接，形成生態文明法治建設的整體合力，完善生態文明建設法律體系。

2020年5月28通過的《民法典》被專家稱為綠色《民法典》。據統計，其中關于自然資源和生態環境保護的條款大約有30個。在總則篇寫入了“綠色原則”，在物權、合同和侵權責任篇中，形成了“綠色條款體系”。比如，《民法典》第九條規定，民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境；第三百二十六條規定，用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源、保護生態環境的規定。

此外，建議盡快修訂《礦產資源法》《土地管理法》《漁業法》《水法》《森林法》《野生動物保護法》《草原法》《節約能源法》《野生植物保護條例》等生態資源領域專門法，強化自然資源開發利用中的生態保護和建設工作。另外，在《刑法》中增加破壞生態罪，在《民事訴訟法》中明確生態公益訴訟制度，在《教育法》中增設學生生態文明建設和生態環境保護的教育教學內容，在《企業法》和《公司法》中增加企業法定代表人保護生態環境和自然資源的責任等，盡早使傳統部門法堅持人與自然和諧共生原則，保護生態環境資源法益，促進生態文明和美麗中國建設。

3.2 制定生態文明建設促進法

生態文明建設涉及生態空間、生態經濟、生態安全、生態制度、生態生活和生態文化六大領域，主要包括綠色發展、低碳發展和循環發展三大途徑。近年來，我國出臺了一系列生態文明體制改革的舉措，制定和完善了多部法律法規、部門規章，部分省份出臺了地方性法規，如貴州、青海和福建等省先后頒布了生態文明建設促進條例，為促進生態文明法治建設做出了積極探索。但總體來說，我國還缺少一部統領性、專門性的生態文明建設的法律。實踐中也出現了一些困擾，如存在法律法規的協調性和銜接性不足、部門職責交叉或職責不清、某些領域存在立法空白、立法層級低等問題。生態文明法律體系不完善，難以適應生態環境進行系統化保護和生態文明建設的要求。

建議制定生態文明建設促進法，構建和完善生態文明建設的頂層設計制度，使之作為專門法或上位法，對環境法和與環境法相關的民法、行政法、經濟法、刑法等傳統部門法進行生態化的引領、改造和完善。具體來說，制定生態文明建設促進法，應以習近平生態文明思想為指導，體現“八個堅持”，確立五大生態文明體系，設計生態文明建設和改革的基本原則，構建生態文明建設和體制改革的主要制度；系統梳理黨的十八大以來黨中央發布的有關生態文明建設的重要文件，以及截至目前生態文明工作取得多項改革成果，歸納出共識性和規律性內容，使之以法律形式固定下來。此外，經過實踐證明的、成熟的生態環保督察、責任追究和“黨政同責，一崗雙責”等相關制度也應寫入這部法律。

3.3 完善環境資源法律體系

就目前環境法治建設來看，在一些領域還有法律欠缺，需要盡快完善環境資源法律體系。按照《中共中央、國務院關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》和《中共中央、國務院關于加快推進生態文明建設的意見》等文件要求，應加快制定或修訂長江和黃河生態環境保護、海洋環境保護、國家公園、濕地、生態環境監測、排污許可、資源綜合利用、空間規劃、碳排放權交易管理、污染損害賠償、應對氣候變化、生態補償、機動車污染防治和化學品污染防治等方面的法律法規。此外，可鼓勵地方在生態環境保護領域先于國家進行地方立法。

3.4 積極推進環境立法適度法典化工作

分散式環境立法難以解決部門利益主導環境立法的問題，也難以解決環境法律之間的重復、斷裂、沖突和真空等問題。因此，建議積極推進環境立法適度法典化工作，對現有環境資源相關立法進行體系化編纂，形成原則一致、結構合理、制度協調的生態環境法律規范。法典編纂，將有助于多部環境與資源保護立法之間的相互關聯、融合與銜接，使得相關法律制度配置更加合理、運行更加流暢、實施更加有效。

3.5 完善黨內相關法規

根據2012年5月中共中央發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》，黨內法規是黨的中央組織、中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委制定的體現黨的統一意志、規范黨的領導和黨的建設活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規章制度。黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。黨的十八大提出要建設美麗中國，并把生態文明建設寫入黨章，對推進生態文明建設作出了全面戰略部署。另外，生態環境保護和生態文明建設領域還有三部專門的黨內法規，分別是2015年8月印發的《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》、2016年12月印發的《生態文明建設目標評價考核辦法》和2019年6月印發的《中央生態環境保護督察工作規定》。這三部黨內法規都是由黨中央、國務院聯合制定或者中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發，目的是倒逼地方黨委重視生態環境保護和生態文明建設。根據近幾年的實踐，這些黨內法規為依法加強生態環境保護和推進生態文明建設工作發揮了重要作用。

生態文明建設是統籌推進“五位一體”總體布局的重要內容，建議把生態文明理念融入經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設領域的相關黨內法規之中。為了更好地貫徹“黨政同責、一崗雙責”的環境監管及追責原則等，還要制定黨內法規細化在生態文明建設方面的黨政職責分工，明確組織、紀檢監察部門對黨政干部的監督考核辦法，對生態環境保護和生態文明建設任務指標完成情況進行考核。

3.6 加大生態環境執法力度

“徒法不足以自行”，法律的生命力在于實施，生態文明建設需要嚴格執法。從中央生態環保督察“回頭看”和生態環境部組織的強化監督活動對外公布的一批敷衍整改、假裝整改、表面整改的典型案例來看，當前環境違法在一些地方依然嚴重。要讓法律長出“鐵齒銅牙”，需要勇于向環境違法行為亮劍，真正做到有法必依、執法必嚴、違法必究。

要加強法律監督、監察，對各類環境違法違規行為實行“零容忍”；強化執法監督，加大查處力度，嚴厲懲處違法違規行為。強化對浪費能源資源、違法排污、破壞生態環境等行為的執法監察和專項督察。資源環境監管機構獨立開展行政執法，禁止領導干部違法違規干預執法活動。健全行政執法與刑事司法的銜接機制，加強基層執法隊伍、環境應急處置救援隊伍建設。強化對資源開發和交通建設、旅游開發等活動的生態環境監管。

建議深入推進生態環境保護綜合行政執法改革，不斷推進執法規范化建設，統一著裝、統一標識、統一證件、統一保障執法用車和裝備。

另外，環境執法不僅是生態環境部門一家的事，應發揮地方黨委政府的主導作用，完善環境監管體制機制，明確生態環境執法權限與執法程序，建立跨部門、跨區域的環境執法體制機制。

3.7 推進生態環境司法專門化

生態環境司法專門化，主要指通過設立環境法庭/環境法院等專門性機構、配置專門性的環境資源類審判訴訟模式，提高環境資源類司法的專業性。

環境案件往往涉及不同主體、不同權屬，具有公法私法交融特性，而傳統民事、刑事、行政分立的審判模式，難以適應環境司法的復合性特點。環境污染涉及區域性、流域性，跨行政區劃，比如京津冀大氣污染防治需要一體化。這就要依法探索創新案件管轄制度和歸口審理模式，特別是探索實行以流域、地域等生態系統或生態功能區為單位的跨行政區劃集中管轄，構建更加科學的審判模式，同時設立環境檢察和環境公安機構，合理配置審判資源，為有效解決環境糾紛提供專門化的司法保障。此外，環境法的制度供給也是專門化的，這種專門的規則要求法官有專門的素質，集中管轄、專門化審判有利于提高效率、提高案件審判質量、節省司法成本，確保法律效果和社會效果統一。

近年來，人民法院一直在探索案件的集中管轄。最高人民法院積極推進京津冀、長江經濟帶和三江源地區環境資源司法保護，研究劃定京津冀統一的環境資源審判機構審理案件的范圍，嘗試實行統一的環境資源案件歸口審理模式等。最高人民法院指導青海省玉樹市人民法院在三江源設立環保法庭，專門管轄玉樹州和果洛州的環境資源案件。截至2019年底，全國共有環境資源審判機構1353個，其中環境資源審判庭513個、合議庭749個、人民法庭91個。最高人民法院還出臺相關政策性文件，指導福建、江西、貴州三省法院加強對國家生態文明試驗區建設的司法保護。我國環境資源審判專門化工作取得了很大的進展。

同時也要看到，當前環境資源審判工作仍然存在地區發展不平衡、不協調，工作機制和審判能力尚不能適應專業化審判要求等問題，未來的工作仍然任重道遠。