著力完善體制機制和提高制度執行力推進生態文明建設

高世楫

(國務院發展研究中心資源與環境政策研究所，北京 100010)

習近平生態文明思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分，是推進中國生態文明建設、推動構建人類命運共同體的根本遵循。

習近平總書記指出，“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉”[1]，這充分體現了中國共產黨以人民為中心的發展思想，體現了共產黨執政為民的根本宗旨，體現了總書記深刻的為民情懷。

1 我國生態文明制度體系的“四梁八柱”已經建立

習近平總書記再三強調，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”[2]。黨的十八屆三中全會后，他實事求是地指出，“生態文明領域改革，三中全會明確了改革目標和方向，但基礎性制度建設比較薄弱，形成總體方案需要做些功課”[3]。

黨的十八屆三中全會后，我國進入了全面深化改革的新階段，生態文明制度建設也逐漸駛入快車道。2014年4月24日，十二屆全國人大常委會第八次會議表決通過了《環境保護法修訂案》，這是我國25年來首次系統全面地修訂環保法，并在其后陸續修訂和制定了包括氣、水、土在內的一系列生態環境保護重要法律法規。今年通過的《民法典》也因為把“綠色原則”作為立法的基本原則而被稱為“綠色民法典”。《民法典》不僅把綠色原則作為民法基本原則，還有分布于物權、合同、侵權責任等各編的眾多綠色條款，系統構筑了貫徹生態文明理念的綠色法條體系。

2015年9月，為加快建立系統完整的生態文明制度體系，加快推進生態文明建設，增強生態文明體制改革的系統性、整體性、協同性，中共中央、國務院印發了《生態文明體制改革總體方案》，提出到2020年，構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系，推進生態文明領域國家治理體系和治理能力現代化，努力走向社會主義生態文明新時代。“自然資源資產產權制度”“國土空間開發保護制度”“空間規劃體系”“資源總量管理和全面節約制度”“資源有償使用和生態補償制度”“環境治理體系”“環境治理和生態保護市場體系”“生態文明績效評價考核和責任追究制度”這八項制度，覆蓋了從產權界定到最終消費和廢物回收利用全過程，構成了源頭嚴控、過程嚴管、違法嚴懲系統體系。

按照習近平總書記要求，“要深化生態文明體制改革，盡快把生態文明制度的‘四梁八柱’建立起來，把生態文明建設納入制度化、法治化軌道”[4]，我國生態文明制度系統化建設加快推進。在黨的十九大后，以習近平同志為核心的黨中央，深化黨和國家機構改革，整體性推進中央和地方各級各類機構改革，對黨和國家組織結構和管理體制進行了一次系統性、整體性的重構。通過這次重構，中央和地方各級生態文明領域的機構設置更加科學，職責更加清晰。在黨的十九屆四中全會“中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定”中，要求“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”，生態文明領域的國家治理體系和治理能力現代化得到高度重視。

《生態文明體制改革總體方案》所涉及的8個制度領域、47項重要制度，共推出了50多個專項方案，涉及資源、環境、生態、空間和綜合等方面生態文明建設和生態環境保護制度。至此，我國生態文明制度體系“四梁八柱”已經建立起來，并仍然在不斷地為制度大廈添磚加瓦。

2 要更加重視實施機制，提高制度的執行力

在生態文明領域，習近平總書記高度重視制度法規的執行，他清晰地看到，“法規制度的生命力在于執行”[5]，并針對我國黨領導一切的治理體系特征，明確地指出，“生態環境保護能否落到實處，關鍵在領導干部”[6]。他不但多次就生態環境保護問題親自批示，如祁連山自然保護區及秦嶺北麓違法違建查處，而且十分重視通過加強領導干部的問責機制建設，讓制度真正發揮作用。一個行之有效的做法，就是建立了中央生態環境保護督察制度，通過從督企到督政，建立和完善了制度的執行機制，提高了制度的有效性，充分發揮制度引導和約束所有主體行為的功能。這項制度化的工作經過前期的成功實施，在2019年以《中央生態環境保護督察工作規定》進一步規范化和程序化。

生態文明制度體系涉及生態文明領域的法律法規體系、行政管理體系、市場交易體系和社會規范體系，共同對政府部門、企業組織、社會組織和公眾的行為產生約束和影響。要使生態文明制度體系充分發揮效力，需要進一步厘清不同主體的內在激勵和行為特征，分析針對政府、企業、社會組織、家庭及個人等不同主體的激勵約束機制，確保生態文明制度能夠得到有效實施。制度的實施，可以是制度體系自我實施或在外部推動下實施。需要從具體問題出發，差異化、精細化地設計實施機制，針對生態環境保護或生態文明建設的不同任務，為不同行為主體提供激勵和實施約束，使其行為結果能夠服務于生態文明建設的目標。表1是行為主體維度和制度維度構成的矩陣，對其中每個單元都需要厘清實施機制和外部條件，這樣制度就可落實，政策就會有效。

表1 不同行為主體維度和制度維度矩陣表

在良好法治環境下，高質量的立法能夠使法律有效地自我實施。出于保護公眾、企業或個人的利益或權利的目的，政府、企業、社會組織和個人都能夠依照法律法規對造成環境污染的企業提起訴訟，以法治手段實現個人目標并達到合意的社會效果。同樣，運行良好的市場機制，能夠支持企業或個人為追求利潤而與其他企業自由交易，如排污權交易等，使社會保護生態環境的總成本降低等。這有賴于支撐性制度的建立，如環境監測信息供給、排污權的權屬界定、生態環境產品的綠色認證等。因此，要不斷地改善外部環境、理順內部機制，使法治、行政、市場、社會規范等不同手段能夠及時有效地為保護生態環境、提升人民福祉發揮作用。這是一個持續改進并不斷完善的過程。

需要強調的是，由于我國總體法治環境、市場經濟體系都在不斷改進之中，黨領導的各級政府在推動各項制度建設和實施上仍然起主導作用。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，是中國特色社會主義制度的最大優勢，這在推進生態文明體制建設中表現尤為明顯。中國國家治理體系與其他國家治理體系的重要區別在于，在中國，黨政軍民學、東西南北中，黨是領導一切的，黨的領導貫穿在所有組織體系中。由于有中國共產黨通過黨組織對黨員的約束，中國的政府組織就有可能避免其他國家政府組織固有的缺陷，真正實現黨和政府有效履行執政為民的使命。要堅持以黨領政、黨政同責、嚴格問責，用嚴格制度管權治吏、保護環境，有權必有責、失責必追究，保證黨中央生態文明建設決策部署落地生根見效，全力推動資源節約、環境友好、經濟繁榮、生態良好、人民幸福的美麗中國建設！

3 加強領導和提高能力，有效發揮政府在生態環境保護中的主導作用

任何現代國家的政府，在生態環境保護中都承擔一定的職責。按照現代行政管理的系統分析，政府必須依靠信息、法定權威、財政保障和組織體系四種基本工具有效履職盡責。

信息節點：政府有權收集或獲得有關公共利益的信息，通過直接使用這些信息或者向社會公開信息，以助力實現公共目標。在生態文明體系中，生態環境監測體系和大數據平臺就是信息節點。

政府權威：《憲法》和包括《環境保護法》等在內的行政法規，賦予了政府或政府部門保護生態環境、促進生態文明發展的法定權威以及報告制定規則和實施監管。

財政保障：中央和地方都制度化地將部分公共財政用于支持生態環境保護和生態文明建設。近幾年我國用于生態環境保護，特別是生態環境修復領域的財政支持力度加大。

組織機構：不但中央和地方各級的自然資源、生態環境部門是促進生態文明建設的組織保障，而且各級黨委和人民政府更是生態環境保護負總責的組織。就生態環境部門的組織體系而言，中央、省、市、縣、鄉等各級生態環境部門各類組織機構人員已達23萬多人(2015年數據)，但相對于其他發達工業化國家，按人口比例相比，我國生態環境部門的人員規模仍然偏小。

黨的十八大以來，我國大力推進國家治理體系與治理能力現代化，在生態文明領域不斷完善各類制度、出臺眾多政策，上述四種“政府工具”也不斷完善。

在此，僅以政府作為最大信息節點和信息供應者為例，討論下一階段如何進一步加強和完善制度、理順機制，進一步強化法律保障，完善市場機制，賦權民眾參與、實施社會約束，讓制度發揮作用。

生態環境監測是生態環境保護的“頂梁柱”和“生命線”。2015年國務院辦公廳印發《生態環境監測網絡建設方案》(國辦發〔2015〕56號)提出，要按照“全面設點、全國聯網、自動預警、依法追責”的原則，到2020年，基本實現環境質量、重點污染源、生態狀況監測全覆蓋，各級各類監測數據系統互聯共享，監測預報預警、信息化能力和保障水平明顯提升，監測與監管協同聯動，初步建成陸海統籌、天地一體、上下協同、信息共享的生態環境監測網絡，使生態環境監測能力與生態文明建設要求相適應。這個建設方案，是世界上最宏大、最完整的生態環境監測網絡藍圖。近幾年我國穩步推進此方案取得了實效，為提高生態環境治理效能提供了系統支撐和有力保障。相對而言，生態環境部負責的生態環境監測系統建設進展較快，從監測網絡建設，到監測資源保障都有顯著進步和改善。但是，《生態環境監測網絡建設方案》所謀劃的生態環境監測網，不只涉及生態環境部及地方各級對應部門，而且涉及自然資源、水利、農業農村、住房和城鄉建設等部門。客觀而言，各部委之間、各地區之間、中央和地方之間，生態環境監測系統的互聯與統籌、監測信息共享還存在一些問題，與建成覆蓋全國所有生態環境要素，“上下協同、信息共享”的生態環境監測網絡的目標還有一定距離。所以，2020年以后，需要加大國家頂層協調推進的力度，確保盡快建成全覆蓋的生態環境監測體系，實現監測信息在政府部門充分共享并依法對社會公開。

在組織體系上，我國不但在中央層級重構了生態環境部、自然資源部等部門，還實施了省以下生態環境監測監察執法垂直管理。但生態環境組織體系仍然需要不斷優化，人才隊伍仍需更進一步專業化和不斷加強。在財政保障上，我國要加快推進現代財政體系建設，明確財政對生態環境保護和生態文明建設的長期支撐與支持。

尤為重要的是，要發揮我們的制度優勢，通過強化黨的領導、強化黨政同責，依法追責、嚴格問責，使我國生態文明制度體系真正成為一個在外部監督和支持下能夠持續有效運行、高效運行的完整系統。

總之，要進一步理順推進生態文明建設的體制機制，通過有效問責強化實施落實。為此，需要加強中央領導下的部門統籌協調，從機構設置、程序規范、信息整合、人員編制、經費保障等多方面系統謀劃、協同發力，以政府為主導，動員各類主體參與生態文明建設，激發所有主體參與的積極性，保障所有主體參與的權利，把提高制度執行力落到實處。這是加快生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化內在要求的有效方式，可以確保生態環境保護取得實效，人民對美好生態環境的需要得以滿足，民生福祉得到提高，美麗中國建設取得進展。