生態文明制度執行力與制度理論研究需求

殷培紅

(生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

生態文明建設是理念、制度和行動的綜合，即通過科學理念指引制度設計，通過制度規范和引導行動，從而構成一個完整的治理體系。以實現國家治理體系和治理能力現代化為全面深化改革總體目標，構建系統完整的生態文明制度體系，堅持用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護生態環境，是建設生態文明、實現美麗中國夢的重要保障和長效機制。

1 生態文明制度建設進展

自黨的十八屆三中全會提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系…，用制度保護生態環境”以來，黨和國家把制度建設作為推進生態文明建設的重中之重，生態文明建設理論體系日益成熟，規范化和常態化推進生態文明建設步入快速軌道，生態文明制度建設進展明顯，體現但不限于以下幾方面：

一是完成頂層設計，生態文明制度體系系統性、完備性大幅度提升。2015年出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》(以下簡稱總體方案)，提出了自然資源產權制度、國土空間開發保護制度、空間規劃體系、總量管理和節約制度、資源有償使用和生態補償制度、環境治理體系、環境治理和生態保護的市場體系、生態文明績效評價考核和責任追究制度等八大類制度體系，47個具體改革任務頂層設計任務逐一落實。截至2020年6月30日，陸續密集出臺了60多件規范性文件，集中配套、細化落實，逐步構建起了源頭預防、過程嚴管和結果嚴懲的生態文明制度體系。

二是生態文明建設領導責任體系建設進展明顯。實行生態環境損害賠償制度與責任追究制度，推進自然資源離任審計制度，開展中央生態環保督察，推動“黨政同責、一崗雙責”制度落實。繼2018年政府機構改革后，2020年又配套出臺中共中央辦公廳、國務院辦公廳《中央和國家機關有關部門生態環境保護責任清單》、國務院辦公廳《自然資源領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》《生態環境領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》，進一步明確了有關部門的責任邊界、財政事權和支出責任，為制度執行和組織體系運行夯實了制度基礎。各級地方黨委、政府將生態文明建設列入重要工作日程重點推動，黨政一把手帶頭，有關職能部門齊抓共建，合力建設生態文明的良好工作氛圍正在形成。

三是優化組織體系，提高了生態文明建設的制度執行力。組織體系是制度執行的基本載體，組織機構履職能力是制度執行的基礎條件。制度設計理念、目標的最終落實與實現，需要通過執行有力的組織體系來推動。2018年政府機構改革，通過組織體系優化和職能調整，資源環境領域政府機構職能初步實現了生態文明領域改革《總體方案》中提到的十個方面職責統一的要求，提高了組織機構的履職能力；通過環境保護法修訂、中央生態環保督察制度建設、環境監察監測執法垂直改革、區域流域機構改革、生態環境綜合行政執法改革等一系列改革措施，生態環境領域監管的統一性、權威性明顯提高，為監督政府落實生態環保責任、提高制度執行力提供了有力的組織保障。

四是生態文明建設法治化水平進展加速。截至2020年6月30日，全國已有5個省份、8個地級市頒布了生態文明建設單行法規，見表1。2013年以來，國家層面生態環境領域立法進行了全面完善，根據生態環境部網站行政法規庫統計，新制定3件法律、3件行政法規、1部黨內法規；修訂/修正法律8件、行政法規15件。2015年，立法法將立法權限擴大至設區地級市，環境保護法修訂實施。在上位法立法制修訂活躍的帶動下地方生態環境保護立法進入爆發期，地方性法規立、改、廢活動十分活躍。截至2019年12月31日，據不完全統計，現行有效的生態環境保護領域地方性立法1247件。其中，市級立法更為活躍，占總數的54.7%。黨的十八大以來生態環境領域地方性法規和政府規章制修訂數量占到總數的67.7%，其中新制定的地方性法規、地方政府規章數量分別占其總數的57.5%和37.2%。

表1 生態文明建設地方立法情況

如果從制度執行角度再認識生態文明制度體系構成及進展，還可以發現，已頒布實施的生態文明制度體系涵蓋了影響制度執行的關鍵環節，在完善領導責任體系、優化資源環境領域組織體系、推進法治化建設水平、提高監管統一性和權威性等方面的進展更為突出。生態文明制度建設進展表現出的一個明顯特點，即制度體系建設與制度執行力建設同步推進，以問題為導向，以制度治理效能實現為目標，以明責、履責、考責為主線，構建責權統一的責任體系和統一、權威的責任監督體系保證制度建設落地實施，這些生態文明制度建設突出進展集中體現了國家治理過程中制度和制度執行能力兩者相輔相成的內在邏輯。隨著生態文明建設的“四梁八柱”基本制度框架設計任務基本完成，2019年7月，習近平總書記又進一步強調：“處理好建章立制和落地見效的關系，制度制定很重要，制度執行更重要[1]”。這為今后深入推進生態文明建設指明方向。

2 同步提升制度執行力的重要性

制度的生命力在于執行。制度只有執行實施才能發揮其引導、規范、激勵和服務等作用，只有通過高效、有力的制度執行力，將生態文明體制改革的制度設計理念、目標要求落到實處，才能真正充分發揮制度優勢，并轉化治理效能。習近平總書記一向重視制度執行能力建設。早在2004年，習近平同志在任職浙江省委書記、省人大常委會主任時就曾強調，“各項制度制定了，就要立說立行、嚴格執行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當‘稻草人’擺設，而應落實在實際行動上，體現在具體工作中”[2]。2014年在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班開班式上發表重要講話指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的集中體現，兩者相輔相成。…在提高國家治理能力上需要下更大氣力。只有以提高黨的執政能力為重點，盡快把我們各級干部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領都提高起來，盡快把黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力都提高起來，國家治理體系才能更加有效運轉”。他還強調“制定出一個好文件，只是萬里長征走完了第一步，關鍵還在于落實文件”。當前，“制度休眠”、制度執行不到位、選擇性執行、執行偏差、敷衍執行等多種制度執行問題還不同程度地存在于國家治理的現實中。因此，全面深化生態文明體制改革，實現國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革總體目標要求，迫切需要深入探究查找影響制度執行的原因，同步推進制度體系和制度執行力建設。

3 加強制度理論研究與應用的方向

制度執行力不足是我國長期存在的短板弱項。這其中有社會文化傳統習慣的原因，也有對制度及執行力等基礎理論研究不足，導致對制度的設計、運行、執行等機制認識不深等多方面深層次的原因。理論界對制度執行力的內涵、構成、分類也無明確界定，行政法學、管理學、公共政策、制度經濟學等不同學科對制度執行的影響因素也尚未形成理論共識，制度執行力的評價方法研究存在空白。理論儲備不足，影響著制度設計的科學性和實踐可操作性，也制約了制度執行和制度效能的實現，迫切需要深入研究制度基礎理論。為此，建議加強制度和制度執行力的基本內涵、制度設計的利益協調機制，執行力度量標準與評價方法、制度的適應性管理(行為調控)機制等方面的制度理論研究和應用。

3.1 制度和制度執行力的基本內涵

從制度經濟學角度看，制度是決定人們相互關系而設定的一系列社會規則，包括人際交往中的規則及社會組織的結構和機制。康芒斯把制度解釋為一種“集體的行為”，解決沖突的“秩序”。諾斯認為制度是調節人類行為的準則，舒爾茨認為“制度是一種行為規則”。

“制度具有引導、規制、激勵和服務等功能”，其關鍵功能是增進秩序，防止和化解沖突。合理的制度設計在對人們行為真正具有約束力的情況下，可以提高對人的行為的預見性，減少交易成本、提高效益。因此，從制度經濟學角度看，制度也是社會資本的重要組成部分，是經濟社會發展的“軟件”，是一種長效機制。

制度執行的本質是個人或組織的一系列執行行動的集合。因此，制度執行的直觀表現為制度執行主體是為有效推進制度的落實而采取的一系列手段和技術、開展的一系列的執行活動，例如，制度的發布與宣傳、命令與勸說、檢查與督促、監測與評價、獎勵與處罰等活動。沒有執行行動，制度是不可能自動得到執行的。如果執行主體是國家或地方政府，執行力也可以理解為執政能力、機構履職能力等。

3.2 制度設計的利益協調機制

提高制度的可執行性，需要重視制度設計中的利益協調機制設計。從生態危機的本質上看，很多環境問題、“公地悲劇”從表面看是人與自然的沖突，其背后是人和人之間在資源分配方面的利益沖突問題。因此，在某種意義上說，生態危機的根源不僅僅是人類發展的技術缺陷問題，更是一種制度危機和文化危機。只有對人類社會體制和價值觀作根本的變革，技術才能從根本上解決生態危機問題。只有通過健全自然資源資產產權制度、實行資源環境有償使用制度、生態補償制度等一系列社會利益再分配機制，消除因生態保護引起的社會不公現象，才能真正解決人與人、人與社會在資源分配和環境保護等方面利益分配問題，才能更好地協調人與自然之間的關系。

生態文明制度執行是一個多因素多動力推動的執行系統。需要在強有力的組織領導下，通過宣傳教育機制讓生態文明理念在全社會深入人心，形成集體行動的生態理性；建立良好的互動和溝通、協商機制、利益補償機制、利益沖突調處機制，形成制度執行的社會共識基礎，建立惠益共享、責任共擔的合作機制；公共利益的集體行動通常不會自發產生，還需要通過外在的約束激勵機制、責任監督機制加以引導和推動。建立在廣泛社會共識基礎上的制度體系，在全部治理主體共同參與下，可以減少制度執行當中的阻力，提高制度執行的效力，并保證制度執行的公平性。

圖1 制度設計要素及制度執行動力結構圖

3.3 制度的適應性管理(行為調控)機制

提高制度的適應性管理能力，是實現制度治理效能的重要保證。其中制度實施的監測評估、反饋自我糾偏機制是一個評價機制，是機制建設中的重要環節，它是制度激勵、制度約束、制度監控的重要依據，也是提高制度執行效能的重要手段。建立執行評估反饋系統，對制度執行過程進行動態管理，及時發現制度執行偏差，從制度設計、制度執行條件等多角度分析執行偏差的原因，及時完善制度內容、填補制度漏洞，補齊執行能力短板和弱項，通過這種適應性管理方式，既堅持了制度的剛性約束又做到了制度執行的適度靈活性，從而適應問題解決過程不斷變化的情況，不斷提高制度的治理效能。

3.4 制度執行力的度量標準與評價方法

評價機制的有效運行，需要以科學度量制度執行的理論與方法研究為基礎。從行為科學和制度經濟學角度看，制度相關角色規定、行為規則、度量標準和獎懲措施是一項完整的制度必須具備的四個不可或缺的要素。制度的有效性可理解為對制度約束對象的行為產生導向作用。因此，考察制度執行與否、是否執行到位，關鍵是要考量執行行動的發生、行為模式、行為變化所導致的效果與制度設計目標的匹配度。行為變化與制度目標偏離越大，說明制度執行偏差越大，制度執行的有效性越低。有學者也用執行“效力”來描述某一具體制度執行的水平和效果，即通過實施某項制度在多大程度上塑造或影響執行對象的社會行為[3]。通過行為變化評價制度的有效性，以制度的有效性考量執行力的水平，這種評價可歸為行為控制范式。

也有學者以“能力”來直接描述制度執行力，以執行過程中所表現出來的技能水平來度量執行力水平，以執行能力作為制度執行有效的保障條件。如將執行能力分為“制度設定力、標準設定力、時間規劃力、崗位明確力、過程控制力、結果評估力六個層次”[4]，能力六個層次在不同管理層級上的構成是有差異的。此外，協調能力也是一個重要的執行能力。但是，由于制度執行力是執行意愿、執行能力和執行資源支持的函數。制度執行力既取決于執行主體的執行意愿與能力，也取決于執行對象自愿遵行的意愿強度。評價執行力時，通常都會同時進行執行意愿評價(如價值觀、利益傾向、重視度、認知程度等)，以及執行者的權力和權威、可調動使用的資金、人員、物質條件以及信息等制度執行的資源條件等。相對于行為控制范式評價，這種能力范式度量方式多以主觀評價方式為主，評價難度更高。

綜上，建設生態文明就是提高全社會生態理性的過程，是一種重大的社會變遷和集體行動，而公共利益的集體行動通常不會自發產生，因此，推進制度實施，必須加強制度設計的科學性，充分發揮制度的引導、規制、激勵和服務等功能，只有實行最嚴格的制度，才能為生態文明建設提供可靠保障。