我國“綠水青山就是金山銀山”實踐模式與成效評估研究

張惠遠

(中國環境科學研究院生態文明中心，北京 100012)

“綠水青山就是金山銀山”重要理念是習近平生態文明思想的重要組成部分，是在深入思考發展與保護關系的基礎上提出的重大理論創新，是馬克思主義理論中國化的重大理論成果，體現了發展理念與發展方式的重要轉折與變革，闡明了生態環境保護與經濟社會發展之間辯證統一的關系，并旗幟鮮明地指明了兩者存在協同共贏的路徑，創造性地指出保護生態環境就是保護生產力，是保護自然價值和增值自然資本，也是保護經濟社會發展的潛力和后勁，為推進綠色發展、建設美麗中國提供了根本遵循和行動指南[1-3]。

“兩山”理念最早于2005年由時任浙江省委書記的習近平同志在調研浙江安吉余村時提出[4]。2013年9月，習近平總書記在哈薩克斯坦納扎爾巴耶夫大學發表演講時指出“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山”[5]，對“兩山”理念進行了全面、系統的闡述。2015年“兩山”理念被列入《關于加快推進生態文明建設的意見》，被正式寫入中央文件。2017年10月，“兩山”理念被寫入黨的十九大報告和黨章，逐步成為指導全國生態環境保護和社會經濟發展的重要指南和推動全國生態文明建設的指導思想[6]。2020年以來，習近平總書記先后到浙江、陜西、陜西、吉林等地考察調研，強調要保護好“綠水青山”，走綠色發展之路，體現了習近平總書記對“兩山”理念一以貫之的高度重視。

當前，“兩山”理念已經成為全黨全社會的共識和行動[7]，成為正確處理生態環境保護與經濟發展關系，破解我國當前資源環境約束難題，協同推進高質量發展和高水平保護的重要指導思想[8]。但在實踐中，也存在著不會轉化、建設成效不明確、建設方向把握不準等問題。開展“兩山”實踐路徑模式總結、梳理和成效評估，對于推進全國“兩山”實踐探索具有重要意義。

1 “兩山”實踐主要進展

“兩山”實踐是各地積極踐行習近平生態文明思想，推動綠色發展的重要舉措[8-10]，其中以生態環境部推動各地開展的“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地建設工作最具典型性和代表性。

1.1 形成了以點帶面的“兩山”實踐新格局

自2017年起，生態環境部先后組織命名了3批52個“兩山”實踐創新基地，涵蓋山區、平原、林區、牧區、沿海、海島、少數民族地區等不同資源稟賦、區位條件、發展定位以及地市、縣區、鄉鎮、村以及林場等不同主體，為全國“兩山”實踐提供了豐富多樣的參考樣本。

1.2 生態環境保護與社會經濟發展協同推進成效顯著

各地依托“兩山”基地建設，在夯實“綠水青山”本底、壯大綠色發展動能、探索“兩山”轉化機制、培育生態文化和推動綠色惠民方面取得積極進展。如山西右玉、浙江新昌等一批過去生態或環境質量較差地區實現由壞到好的轉變；安徽旌德、江西靖安等一批生態優良、發展較為落后地區培育形成全域旅游、有機農業等綠色增長點；浙江省麗水市生態產品價值實現機制入圍改革開放40年地方改革創新案例；塞罕壩、浙江“千村示范、萬村整治”獲得聯合國環境署的地球衛士獎。

1.3 “兩山”建設更加規范，“兩山”理念指導作用更加凸顯

為規范“兩山”建設活動，生態環境部制定了“兩山”實踐創新基地管理規程，形成“兩山”實踐創新基地建設的頂層設計和總體部署。同時，把生態環保扶貧、鄉村生態振興、農村環境綜合整治等工作與“兩山”實踐結合，推動農村地區“兩山”實踐水平提升。已命名的“兩山”實踐創新基地中，國家扶貧開發工作重點縣占比約25%，為貧困地區探索以生態優先、綠色發展為導向的高質量發展新路子積累了豐富經驗，為貧困地區經濟、社會、生態方面的良性互動提供了示范樣板。

2 “兩山”實踐的典型模式

結合生態環境部命名的3批52個“兩山”實踐創新基地的實踐探索和典型經驗，歸納形成六種典型模式。

2.1 以實現保護者受益為根本的“生態補償”型

生態功能極為重要、生態環境敏感脆弱的地區，借助國家重點生態功能區轉移支付等各級財政資金及各方生態補償政策，協調推進生態環境保護與經濟社會發展，確保“誰保護、誰受益”。如，西藏工布江達、貴州赤水等地，對因保護生態環境損失發展機會的社區不斷提高補償標準，同時設置生態公益崗位，拓寬就業渠道和增收方式，實現農牧民脫貧增收與生態環境保護共贏，生態效益與經濟效益統一。

2.2 以夯實“綠水青山”根基為重點的“綠色銀行”型

生態環境脆弱、本底較差的地區，按照優先實施生態治理修復的思路，堅持不懈改善生態環境，實現生態環境復綠增綠與生態資產儲值增值。如，塞罕壩機械林場、山西右玉縣、內蒙古庫布其沙漠等地區，幾代人發揚久久為功精神，推動黃沙變綠洲、貧川變良田，實現生態環境歷史性轉變的同時，依托林木資源發展林下經濟、苗木產業、生態旅游等，推動保護與發展雙贏。

2.3 以探索靠山吃山、靠水吃水新路徑為主導的“山歌水經”型

生態環境優良、資源特色突出的地區，圍繞自身環境特點和資源優勢，因地制宜發展特色農業、生態旅游，探索生態優勢向發展優勢轉變的新路徑。如，云南元陽哈尼梯田遺產保護區依托梯田文化探索發展“稻魚鴨綜合種養+旅游”模式，內蒙古阿爾山依托優美林草景觀資源、江西婺源和四川稻城依托獨特山川人文風光，實現一方水土“富養”一方人。

2.4 以打造生態品牌提質增效為主導的“品牌引領”型

以農業為主導功能的地區，按照借力生態、品牌賦能的思路，推動生態種養業規模化、品牌化、高端化，不斷擴大綠色、有機、無公害、地理標志產品生產規模，培育打造特色生態品牌，提高產品附加值，實現生態與發展協同互促。如，安徽岳西、河南欒川等地，發展“三品一標”產品生產基地，打造生態農場、田園綜合體，促進經濟與生態效益雙提升。

2.5 以“生態+”多業態融合為主體的“復合業態”型

生態資源稟賦與產業基礎較好的地區、資源開發強度較大或資源利用枯竭的地區，以產業鏈條縱向延伸和“生態+”業態橫向拓展為目標，通過培育資源節約、環境友好的生態產業，實現新業態多元融合發展，形成產業合力效應。如，吉林集安圍繞特色人參資源，打造集種植、生產、加工、物流、研發、示范、服務、旅游為一體的人參全產業鏈；貴陽烏當以生態大數據為基礎，協同推動都市農業、休閑旅游、康養運動、健康養生發展。

2.6 以推動生態產品市場交易為牽引的“市場帶動”型

生態資源豐富、制度建設完備的地區，以構建生態產品及其價值實現的市場化運作和市場交易體系為重點，探索運用股權化、證券化、債券化、基金化等金融化、資本化手段以及排污權等環境權益交易平臺，變生態資產為真金白銀。如，浙江麗水探索建立生態信用制度體系，推動綠色債券、農產品收益保險和綠色企業貸款保證保險。

3 “兩山”建設成效評估體系構建

典型模式總結研究解決了地方“兩山”實踐中不會建設、不會轉化的問題。構建“兩山”建設成效評估體系則有助于解決建設成效不明、建設方向把握不準的問題，為定量評價地方“兩山”建設水平，引導地方明確“兩山”建設目標、方向和重點任務，推動實現綠色發展提供重要依據。

3.1 構建“兩山”建設成效評估體系的基本考慮

評估體系要立足于“兩山”理念內涵。“綠水青山就是金山銀山”是包括生態環境、經濟、社會、人等多個方面的復雜綜合系統，構成要素之間相互聯系、相互作用。單一指標的變化并不能反映生態環境和社會經濟的整體狀況，評估體系要綜合考慮多要素、多任務、多層級，緊緊抓住能夠反映整體狀況的關鍵性指標，全面體現了山水林田湖草生命共同體的系統性思維。

評估體系要著重考慮區域差異和動態變化。一方面要考慮不同地區生態本底特征、資源環境承載力、社會經濟發展等方面的差異，提高評估方法的適用性，保障評估結果的客觀性和公正性；另一方面要重點關注建設過程中的努力程度，避免由于基礎差異而導致的“輸在起跑線”和“躺贏”等情況的發生。

評估體系要能夠評估、診斷、校準、引導地方“兩山”實踐。一方面可用于橫向分析比較建設成效，客觀反映地區間差異，以評估結果為依據，剖析建設水平，總結轉化路徑和經驗模式等；另一方面要能夠用于縱向診斷把脈建設進程，分析年際變化情況，及時發現問題和不足，動態優化調整“兩山”建設任務，引導“兩山”建設不斷向好。

3.2 “兩山指數”及其構成

結合“兩山”實踐創新基地建設和管理實際，在參考國內外相關研究的基礎上，從構筑“綠水青山”、推動“兩山轉化”、建立長效機制3個維度構建了“兩山指數”。

“兩山指數”(“Lucid Waters and Lush Mountains are Invaluable Assets” Evaluate Index，簡稱LLEI)是反映區域生態環境質量與生態資產狀況、“綠水青山”向“金山銀山”的轉化程度、“兩山”保障程度以及“兩山”轉化路徑，量化表征“兩山”建設水平和成效，引導推動綠色發展的綜合性指數，又進一步分為“綠水青山”指數、“兩山轉化”指數和“兩山保障”指數，共包含環境質量、生態狀況、民生福祉、生態經濟、生態補償、社會效益、制度創新和資金保障8項任務20個具體指標，其中：

“綠水青山”指數著重考慮區域生態環境優勢和生態資產情況，對應守護“綠水青山”，提高生態產品供給，保值增值自然資本等方面內容。

“兩山轉化”指數著重考慮“綠水青山”向“金山銀山”轉化的路徑、效益及轉化程度，對應綠色發展水平和不同主體福祉的提升。主要包括民生福祉、生態經濟、生態補償、社會效益4項任務。

“兩山保障”指數著重考慮制度創新和資金投入對“綠水青山”保護和“兩山轉化”的保障程度。

圖1 “兩山指數”評估體系

3.3 “兩山指數”的應用

“兩山指數”作為評估、診斷、校準、引導“兩山”實踐的綜合分析工具和“兩山”實踐創新基地后評估管理的重要參考依據，其應用主要體現在以下三個方面：

一是橫向比較分析建設成效。根據“兩山指數”及三個分指數評估結果，開展不同地方橫向間差異、趨同和成效比較分析，客觀反映“兩山”建設成效，并以評估結果為依據，按照相近原則開展歸類研究，梳理剖析建設水平、轉化路徑和經驗模式等。同時可選取評分較高的地方作為典型案例、樣板案例，進一步凝練“兩山”轉化的路徑模式，分析總結適用范圍、轉化條件和經驗啟示等。

二是縱向診斷把脈建設進程。地方可逐年或按照“兩山”管理規程以三年為周期開展“兩山”建設成效自評估，全面分析“兩山指數”及各分指數的年際變化情況，及時發現“兩山”實踐過程中存在的問題和不足，深入剖析變化機制與發展趨勢，以評估結果作為動態優化調整“兩山”建設的重要依據，引導“兩山”建設不斷向好。

三是科學指導地方實踐應用。地方在開展“兩山”實踐探索，推進“兩山”實踐創新基地建設以及具體制定實施方案、行動計劃、年度工作計劃等過程中，可參考“兩山指數”設定特色目標指標，明確“綠水青山”保護、“金山銀山”轉化、長效機制保障、綠色惠民共享等方面任務，引導地方處理好保護與發展的關系，保護經濟社會發展潛力和后勁，推動形成綠色發展方式，探索綠色高質量發展道路。

4 對策與建議

“兩山”理念是推進我國生態文明建設的重要理念。加快推進“兩山”實踐要堅持以習近平生態文明思想為指引，保持戰略定力，推動我國生態環境保護與社會經濟發展協同推進，主要建議如下：

4.1 進一步發揮“兩山”實踐創新基地的示范引領作用，強化美麗中國支撐

持續開展“兩山”實踐創新基地建設，穩步提高示范建設數量規模，進一步以示范建設筑牢美麗中國基礎。針對我國幅員遼闊、自然條件復雜多樣、區域差異大等特點，進一步優化兩山實踐創新基地建設布局，提高差異化探索力度，豐富“兩山”建設的區域模式。進一步加強鄉村生態振興和“兩山”實踐的政策銜接，推動鄉村振興、農村環境整治與“兩山”實踐良性互動。

4.2 加強經驗模式的推廣完善，全方位推動我國“兩山”實踐進程

以地方“兩山”實踐經驗為基礎，不斷總結梳理，持續凝練和完善“兩山”實踐典型模式，對其適用范圍、條件、成效等方面開展評估，并積極利用典型案例匯編、新聞媒體專題報道、制作專題紀錄片、引導公眾走進“兩山”建設地區等多種形式，加大對“兩山”建設成功經驗、有效模式的宣傳推廣，為其他地方“兩山”實踐提供借鑒與示范。

4.3 推動“兩山指數”的規范化與實踐應用，定量指導“兩山”實踐探索

研究制定“兩山指數”評估技術導則，進一步明確規范性引用文件、涉及的術語定義、評估原則、工作程序、評估方法以及技術要求等，規范引導評估管理。同時，加強“兩山指數”應用，靶向推動“兩山”建設。適時開展成效評估和動態管理，查找問題和不足、橫向比較差異、縱向比較進程，動態調整優化建設任務，補足建設短板，共同提升“兩山”實踐水平。