實施能源“雙控”是打贏打好污染防治攻堅戰的制度保障

李俊峰，李廣

(1.國家應對氣候變化戰略研究和國際合作中心，北京 100035；2.中國人民大學國際關系學院，北京 100872)

隨著經濟社會的快速發展，我國已成為世界第一大能源消費國，能源消費總量占世界總量的比重升至約24%。長期以來，“以需定供”的能源生產供應模式，尤其是粗放式化石能源消費所引發的環境污染、生態破壞日趨嚴重，同時化石能源燃燒所排放的二氧化碳等溫室氣體，導致了氣候變化等問題，已經成為全球可持續發展的重要制約因素。為破解我國經濟社會發展面臨的資源環境約束，經過十幾年探索與嘗試，我國逐步摸索出一套適合國情的能源消費總量管理和節約制度，其核心是對能源消費總量和GDP的能源消費強度實施控制，俗稱能源“雙控”制度。實踐證明，實施能源“雙控”，可以推動各級政府逐步摒棄片面追求GDP的增長模式，主動調整產業結構，優化產業布局，抑制不合理和奢侈的能源浪費，形成節約型的生活方式和消費模式，控制高污染、高能耗產品出口，進而走出具有中國特色的綠色、低碳、循環發展道路。

1 能源“雙控”有效地控制了我國能源消費過快增長

2000年以后，我國經濟進入高速發展的快車道，能源消費也突飛猛進，“十五”期間我國能源消費總量增加了11.3億噸標準煤，煤炭消費量凈增12.4億噸，分別相當于過去50多年增加量的80%和90%。為此，“十一五”開始我國實施能源“雙控”，取得了積極效果。“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年我國能源消費的增量分別是11.4億噸標煤、9.7億噸標煤、7.4億噸標煤、5.6億噸標煤，與“十五”期間的增量相比較，分別減少了1.5億噸標煤、3.9億噸標煤和5.7億噸標煤，相當于2019年少用能源總量超過11億噸標煤。同期我國煤炭消費增量分別是12.4億噸、8.5億噸、3.3億噸和1.0億噸，與“十五”期間的增量相比較，分別減少了3.9億噸、9.1億噸和11.4億噸，相當于2019年少用煤炭24.3億噸。對改善生態環境質量和大氣污染防控做出了重要貢獻。

2 能源“雙控”有效地推動了我國發展轉型

自“十一五”期間采取能源“雙控”措施以來，我國的經濟發展質量也在不斷改善，單位能源消耗的GDP產出不斷增加。“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年，每噸標煤能源增量對應的GDP增量分別是0.8萬元、2.2萬元、3.6萬元和5.9萬元人民幣，“十三五”期間能源增量的GDP產出率是“十五”期間的8倍多。

能源“雙控”政策還推動了我國能源結構轉型，“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年，我國全社會用電量增量大體上都維持在1.5萬億千瓦時～1.7萬億千瓦時之間，增量沒有發生大的變化。但是我國能源消費的增量中電能的占比逐步提高，“十五”“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年分別是35%、45%、63%和85%。同期，我國非化石能源的占比也不斷提高，從2005年的5%左右提高到2019年的15.3%。這些，尤其是2013年以后煤炭消費的“零增長”，都為我國能源結構優化和大氣質量的改善做出了重要的貢獻。

3 能源“雙控”抑制了我國二氧化碳排放量的過快增長

1992年《聯合國氣候變化框架公約》簽署并生效以來，全球就控制以二氧化碳為核心的溫室氣體排放達成了共識。但2000年以后，在經濟快速發展和能源消費快速增加的前提下，我國二氧化碳排放的增量也十分顯著。2000—2005年即“十五”期間我國二氧化碳排放增量高達39億噸，比我國1949—2000年二氧化碳排放總的增量還高近6億噸，通過能源“雙控”措施，“十一五”“十二五”時期和“十三五”前四年，我國二氧化碳排放的增量分別是29.1億噸、14.8億噸和6.8億噸，分別比“十五”期間的二氧化碳增量減少10億噸、25億噸和32億噸，相當于2019年少排放了30多億噸二氧化碳，為我國控制二氧化碳過快增長做出了重要的貢獻。

4 能源“雙控”也是國際慣例

從國際經驗看，歐盟發布的《能源氣候一攬子計劃》、德國公布的《2050能源發展戰略轉型戰略》、法國通過的《能源轉型促進綠色發展法案》、日本發布的第五期《能源基本計劃》都明確提出了與能源消費相關的控制目標。特別是各國在應對氣候變化的承諾中都將碳排放總量作為重要目標，許多國家和地區還采取了目標分解、考核、交易等措施，而碳排放目標與能源消費總量具有較高的一致性，碳減排相關制度與能源消費總量管理和節約制度相得益彰。例如，德國在提出2050年二氧化碳排放比1990年降低80%目標時，將2050年能源消費比1990年降低50%作為實現碳減排目標的前提。根據《巴黎協定》要求，世界各國要向聯合國提交面向21世紀中葉的國家低排放戰略，從目前已經提交的不同國家的低排放發展戰略來看，大多數國家都對2050年碳排放總量建議控制，比較積極的國家其目標是2050年實現“碳中和”，日本、美國、加拿大、澳大利亞、韓國等都是依據不同年份減少80%～85%。為此，歐盟各國、韓國等都制定了減少煤炭消費和淘汰煤電的路線圖和時間表。世界各國圍繞碳排放目標的監管機制，對我國能源消費總量管理和節約制度的形成和實施提供了寶貴借鑒。我國也在2009年和2014年分別提出了2020年和2030年GDP的碳強度分別比2005年下降40%～45%和60%～65%的控制目標，并提出了2030年左右二氧化碳排放達峰，且盡早達峰的承諾。

5 “十四五”期間應當堅持能源“雙控”不動搖

2017年經濟下行壓力加大以后，我國對能源“雙控”政策有所動搖。尤其是2018年和2019年的能源消費，特別是煤炭消費開閘放水，使得2013年以后減少煤炭消費的各項努力幾乎清零、2019年煤炭消費量幾乎恢復到2013年的高位。2020年新冠肺炎疫情暴發，國際經濟發展環境變差，國內經濟下行壓力持續加大，全國上下放松能源“雙控”的呼聲十分高漲，甚至有人認為能源“雙控”是計劃經濟的產物，不符合市場化改革的方向。在此背景下，各方面有意放松能源“雙控”管理。其實“十四五”是我國高質量發展轉型的關鍵階段，所謂“高質量”就是逐步擺脫高資源投入、高能源投入的資源依賴型發展模式，能源“雙控”仍是其重要抓手。同時，“十四五”期間，我國污染防治攻堅戰的任務更加艱巨，更加需要控制能源消費增量的反彈。因此，“十四五”期間，能源“雙控”不僅不能放松，而且還應該加強，以利于更有效地促進高質量發展。

6 相關建議

一是繼續堅持實施能源“雙控”政策不動搖。把控制能源消費總量修正為控制化石能源總量，控制化石能源消費總量既可以控制各種污染物的排放，又可以緩解我國能源供應緊平衡的困境，降低能源對外依存度，確保能源安全。同時，加快能源、環境、氣候協同治理的制度建設。國內外的經驗都證明，實施能源、氣候、環境協同治理可以相互支持，事半功倍。建議國家把能源、氣候、環境協同治理作為提高國家治理水平的重要制度，把影響環境質量和溫室氣體減排的能源品種的消費總量和比重納入能源環境治理范疇，能源發展規劃與環境治理規劃、應對氣候變化規劃相銜接，對重要指標分別進行指導性、警示性和約束性管理，比如對煤炭消費量、石油消費量、天然氣消費量、非化石能源消費比重等要進行約束性管理。同時對約束性指標實行彈性管理，若超額完成非化石能源比重調整或可再生能源消納任務，并超額完成GDP能源強度和碳強度指標控制任務的地區，可以在各類能源消費總量方面適當放寬；對完不成上述目標的地區可以在各類能源消費總量方面適當收緊。富裕的各類能源消費總量指標可以進行交易，為市場機制在資源分配中發揮決定作用提供充分的空間。

二是嚴格控制超低排放行業的產能和產量擴展。許多行業，尤其是煤電、鋼鐵和水泥行業，都把超低排放作為產能擴張的護身符。但是必須清醒地認識到，超低排放是對應于國家常規污染物現行排放標準的排放水平，其排放量仍在全國排放總量中占據舉足輕重的地位。比如，煤電行業二氧化碳排放占全國排放總量的40%以上，二氧化硫、氮氧化物排放總量占全國排放總量的15%以上。“十四五”期間，進一步提高空氣質量的治理措施，尤其是“散亂污”治理工作基本完成之后，這些所謂的“超低排放”行業將成為治理的難點。更為重要的是，超低排放根本未考慮二氧化碳排放控制的問題。因此“十四五”期間，國家應對超低排放行業的產能和產量擴張實行嚴格控制，防止造成進一步的技術鎖定、高碳鎖定和投資浪費。

三是能源高質量轉型不應受到疫情的影響。由于疫情突發而至，2020年的經濟發展受到一定程度的影響，原定的高質量發展和能源高質量轉型的方向可能受到干擾。一是2020年煤電建設速度加快，截至2020年5月底，在建和批準建設的項目已達4800萬千瓦，是2019年的兩倍左右。“十四五”期間計劃5年新增用電3萬億千瓦時，安排新增煤電超過2億千瓦。二是新批準的石油化工建設規模龐大，計劃新增石油消費近1.5億噸。三是各地擬建煤化工基地建設目標過于龐大，預計增加煤炭消費近5億噸。這些都會對我國“十四五”期間的能源轉型步伐形成嚴重干擾，也不符合經濟高質量轉型的要求，更會對打好升級版的污染防治攻堅戰制造更多的困難。

四是發展勢頭好的地區應當繼續堅持。我國高質量發展有兩個好的典型，一個是廣東省，另一個是浙江省。2019年這兩個省的GDP總量分別超過10萬億和7萬億，而兩省的能源消費量分別是3.4億噸標煤和2.3億噸標煤，無論是能源結構、GDP的能源強度，還是碳強度都居于全國最好水平。但是“十三五”末期，這兩個省的發展趨勢應該引起各方面的關注。首先是廣東省隨著茂名石化和湛江鋼鐵的投產可能大幅度提高廣東的化石能源占比；浙江省則會因為舟山綠色石化以及鎮海石化等項目的達產和擴產，大幅度提高其能源消費量。僅已經投產的舟山綠色石化一期工程將會為浙江省帶來4000萬噸油當量的能源消費量，相當于浙江省的能源消費量增加了30%。如果“十四五”期間舟山石化二期及其他地區其他石化項目投產，將會在“十四五”期末，為浙江增加1億多噸油當量的能源消費量，折合1.5億噸標煤，將使浙江省能源消費量增加70%，即使不考慮其他方面的用能增加，能源消費總量將超過3.5億噸標煤，進入全國高能源消費省份行列。按“十四五”期間浙江省GDP增速6%計算，GDP總量僅增加36%左右，能源消費增加70%，二氧化碳排放增加超過70%以上，必然導致“十四五”期間浙江省GDP的能源強度指標、二氧化碳強度指標和非化石能源占比變差，且形成高碳鎖定，導致浙江省二氧化碳達峰的時間推遲。