新中國70年少數民族干部政策研究

文/齊彪

習近平總書記在2014年全國民族團結進步表彰大會講話時，指出：“要重視民族工作干部隊伍建設，大力培養選拔少數民族干部和各類人才，支持民族工作部門更好履職盡責?！毙轮袊闪?0年，黨和國家出臺一系列的政策方針以促進民族地區干部的選拔、培養與任用。各自治區、自治地方在《憲法》和《民族區域自治法》的統領下，制定符合本地區實際的民族政策。民族干部是地區建設的助推劑，是政策的宣傳人，是地區發展的帶頭人。民族地區的繁榮與進步既離不開黨的領導，也與民族干部的辛勤付出密不可分。

一、政策發展階段劃分

新中國建立后，廢除了一切民族剝削，消滅一切階級壓迫，使得民族地區得解放、得發展，并通過區域自治制度保障少數民族的權利，培養服務民族地區的干部。在不同的歷史時期，提出既符合歷史發展規律又符合中國實際的培養模式，壯大了民族干部群體，并通過法律文件確保民族干部培養的科學有序。根據各個時代培養的目標，將民族干部培養歷程基本劃分成三個時段。

（一）政治干部培養為主（1949-1978）

新中國建立至十一屆三中全會，以政治干部培養為主。新中國成立之初，黨的首要任務是穩固政權，確保國家與社會的穩定，黨和國家的重心是發展經濟，消除民族間的隔閡，促進民族團結，使全國擰成一股繩，進行經濟建設，通過完善法律保障民族區域自治制度的實施。當時面臨的問題是：少數民族干部的數量嚴重不足,當時全國的少數民族干部僅有一萬余人,而少數民族干部的素質也不能適應形勢的需要。1950年11月，政務院頒布《培養民族干部試行方案》規定：“普遍而大量地培養各民族干部。以開辦政治學校與政治訓練班，培養普通政治干部為主，迫切需要的專業與技術干部為輔?！敝饕匀N模式為主：一是“先選拔，后培養”模式。由國家制定選拔標準，通過多種渠道引進人才、各層組織層層選拔，以此來壯大民族干部隊伍的基礎，其中包括學生、工人、農民、營業員、售貨員、售票員、退伍士兵、舊官吏等。在工作崗位上，進行邊工作邊教育，逐步提升他們的政治與文化素養。二是“先培養，后選拔”模式。從20世紀50年代起，集國家力量和地方力量，一起創辦民族類學校進行在校培養，如中央民族學院、中南民族學院等九所民族學院。三是改造舊知識分子。新中國成立時期，整個中國都處于積弱積貧的狀況，國民整體受教育程度較低，經濟水平比較落后的少數民族地區，教育狀況與內地更是有相當大的差距，在這種特殊的歷史時期，黨和國家采用特殊的政策，提拔任用了一批舊知識分子，在接受黨的思想教育后，可以以新的身份參與國家的建設，轉化為社會主義事業的建設者。

（二）政治干部與專業技術干部并重（1978-2004）

十一屆三中全會至十六屆四中全會，政治干部與專業技術干部并重。十一屆三中全會之后的改革開放，黨和國家的重心開始轉向經濟建設，提升生產力以滿足整個社會的大發展，在注重政治干部培養的同時，開始注重培養專業技術的干部。1987年10月組織部出臺《關于少數民族地區干部共作的幾點意見》，對“文革”期間民族政策的偏離進行了反思與修正，重新確立培養少數民族干部的重要地位，并指出新時期民族干部的培養既要有較高的政治素養，也對文化素質與專業知識素質提出更高的標準，國家發展需要一批有能力、有擔當、有活力，懂得金融與經濟知識，可以在經濟建設中發揮優勢的一群民族干部，選拔之后，通過統一教育培訓，選派至國家需要的重要崗位上任職。為了適應經濟建設的需要，這時候民族干部隊伍里需要培養有技術、有管理能力、有經濟知識的干部。

民族地區干部選拔與培養開辟了新渠道。當時民族地區干部的選拔與培養主要包括異地考察與交流、開辦民族教學班、民族地區選拔干部進入高校進行短期培訓。異地考察與交流是民族干部到北京上海等地進行考察，接受黨中央的政治文化教育，增強民族自豪感與國家認同感，通過民族地區干部將我國的政策性法律法規帶到民族地區進行宣講。民族教學班是民族地區通過選拔優秀的人才到內地接受學校制定針對性課程的教育模式。通過民族院校等進行招生培養，這時段民族院校主要就是為各個民族地區培養政治思想過關、專業能力夠硬的專業人才。一部分是從民族地區選拔優秀的青少年接受大學本科水平的教育，要求其畢業后返回民族地區工作，以達到培養潛在預備民族干部的目的。一分部是直接選拔在職的民族干部，到高等院校接受短期的培訓，以獲得一定的專業知識。

各普通高等院校和中等專業技術學校有計劃地增加少數民族學生的名額，實行定向招生和培養。民族學院和民族干部學校在統籌規劃的基礎上，有計劃地調整、增設民族地區急需的專業。中央有關部門和內地省、市要每年安排一部分少數民族經濟管理和專業技術干部，到相關的院校、科研部門和企業進修學習。

（三）培養德才兼備的高層次骨干人才（2004-現在）

十六屆四中全會至現在，培養德才兼備的高層次骨干人才。2004年，國家民聯合多部門制定《關于大力培養少數民族高層次骨干人才的意見》，針對部分中央所屬院校及社科院、中科院等采取優惠政策、特殊照顧政策招收西部少數民族人才，可以按照“定向招生、定向培養、定向就業”的要求，采取“統一考試、適當降分”等優惠政策招收研究生，壯大高層次的人才隊伍，直接根據民族地區需要什么樣的人才，就大力培養什么樣的高層次人才，以探尋迅速解決民族地區缺乏性困境；高層次人才的培養，既針對性的培養，又由點到面，擴大專業培養范圍，集中優勢資源，以培養能力強、覆蓋面廣我的綜合性高層次人才。

習近平總書記對于民族干部隊伍的培養建設十分重視。習總書記始終堅持把民族干部教育培訓看作一項關乎中國特色社會主義事業大局根基的工作，對于政治過硬、敢于擔當的民族干部在堅持德才兼備的原則下，要大力選拔、大膽任用，給與他們重要的職務擔當，讓有能力有德干的人當主官、挑大梁。黨的十八大以來，習總書記對“什么是好干部”和“好干部的標準”等問題進行了重要理論論述。2013年6月，召開了全國組織工作會議，習近平總書記在會上就好干部的標準作出了重要的論述，針對選人用高素質人才要達到到“信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔”的標準，簡短的二十個字凝練好干部的五條標準。中央民族工作會議是關于促進民族發展、解決民族問題、制定總體方方向、關系民族群眾切身利益的重要會議，新時代民族地區發展出現性情況、需要新政策、新方法，于2014年召開會議，會上習近平總書記基于好干部的“二十字”要求，對民族地區的民族干部擴展了“三個特別”標準：“民族地區的好干部，既要做到信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔，還要做到明辨大是大非的立場特別清醒，維護民族團結的行動特別堅定，熱愛各族群眾的感情特別真誠?！?/p>

二、政策實施取得成就

新中國成立的70年里，在黨中央的領導下，結合我國的現實國情，經過全國各族人民的不懈奮斗，我國的民族工作取得了突飛猛進的發展，民族干部隊伍建設也取得了非同凡響的進步。在多元模式培養下，干部隊伍不斷壯大、質量不斷提升、結構更加合理。

（一）干部隊伍壯大，比例不斷提升

據統計，截至2008年6月，在全國范圍內民族干部數量已達到291.5萬人，占總干部隊伍總數的7.4%，比1978年增長了3倍多；縣處級以上的民族干部數量占此類干部總數量的7.7%；全國公務員系統里隊伍中，民族干部約占總數的9.6%；中國5個自治區的主席、30個自治州的州長、120個自治縣、旗的縣長、旗長，已經全部實現由本民族人員擔任。

國家政策的大力支持和本民族自身的不斷發展，五個民族自治區干部的比例大幅度提升。據數據統計，至2006年，廣西壯族自治區政府24個正職部門中，民族干部數量達到12人，占此層級一半；省級民族干部16名，占此層級總數的37%；縣處級民族干部4127人，占此層級總數的33%；至2007年，寧夏回族自治區機關干部中民族干部8599人，占干部總數的24.7%。至2014年，西藏自治區內藏族和其他民族干部人數達10萬余人，占全區干部數量的70%以上，相比1956年西藏自治區成立時的7608名，西藏的少數民族干部總數增長高達13倍。至2014年，內蒙古全區共有少數民族公務員5.4萬人，占全區公務員總數的32%。省部級、地廳級、縣處級民族干部分別占同級干部的39%、35%和30%。截止2015年，新疆自治區全區共有民族干部41.7萬人，占全區總干部數量51%，比1955年新疆自治區成立時4.6萬余名民族干部總數增長9倍。

（二）多模式培養提升民族干部質量

各民族地區將一定數量表現優異的干部選派到內地進行掛職鍛煉。讓民族干部在不同崗位上進行掛職鍛煉，可以提升民族干部處理事情的能力，磨練人的意志、錘煉人的品質、豐富人的閱歷，培養一批思想進步、能力突出的干部，培養一批有能力、有擔當、帶領當地人民發展經濟，使人民富起來、強起來的干部。自1990年起多部門聯合開展掛職鍛煉活動，至今中央組織部、中央統戰部、國家民委共組織9600多名干部參加掛職鍛煉，其中2018年共選派522名干部參加掛職鍛煉。

民族院校為廣大的民族地區培養了大批人才和培訓了多批次的民族干部。2004年7月8日，國家民委聯合多部門發布《關于大力培養少數民族高層次骨干人才的意見》。意見提出：依托內地現有高等學校和科研院所的優質教育資源，為民族地區培養一批具有碩士和博士學位的高層次骨干人才。從2005年開始，先進行試點辦學培養2500人，其中博士生500人，碩士生2000人。經過一段時間的實踐和經驗總結，到2007年，骨干計劃招生人數達到5000人規模，確保有15000人在各地學校接受培養。

多種模式的培養提升了少數干部的政治素質和文化素質。民族干部作為國家政權在地方的代表，行使國家意志，所有行為都將會由國家背書，一個干部的不作為行為將會導致國家公信力下降，造成人民與政府之間的割裂，作為人民與國家政權的鏈接紐帶，黨和國家相繼出臺多部政策促進民族干部的培養，經過數年的高效執行，對民族干部培養已顯效果，民族干部的文化專業水平有很大提高。

（三）建設民族后備干部隊伍

民族干部隊伍建設制度化、法律化。后備隊伍是民族干部隊伍的重要補充，是完備民族隊伍建設的重要措施，能夠確保隊伍建設的完整性和連續性。在民族工作中，提前建立起一支數量充足，門類齊全、專業配套、素質優良的后備干部隊伍，可以實現新老干部的順利交替、加強和鞏固黨的執政地位。將民族地區后備干部的培養納入全國干部隊伍的建設當中，根據自治區人口比例，提前做好預備干部的培養計劃。我國主要通過院校培養、上掛培養、下派培養、外地培養、換崗培養、壓擔培養、幫帶培養、滾動培養等模式進行全國民族干部后備隊伍的創建，通過上述八種方式的培養方法，為我國培養了一大批后備隊伍。2007年，寧夏區政府通過舉辦民族干部培訓班接收了213名受訓干部；區政府的組織部門組織14名干部中央和經濟發達地區進行掛職鍛煉，以提升所選拔干部的質量，占總數的60.8%；截至2014年，內蒙古自治區和盟市管理的后備干部中民族干部分別占38.08%和37.48%。

三、民族干部政策實施經驗

（一）科學配備與優先選拔并重

制定政策兼顧民族干部選拔的合法性與保護性。民族干部的任用既要符合法律法規，按照法定程序進行任用，又要基于民族地區的面臨實際情況和問題，靈活的運用法律法規，要求既符合法律規定又符合當地實際情況的特別措施，予以少數民族地區人才適當的保護，既要求民族干部選拔達到數量上的壯大，也需要優中選優已達到質量上的保障。

依法合理科學配備。法治社會需要依法行事，對于民族干部的任用應當根據國家出臺的相關規定。根據《憲法》第十八條規定：“民族自治地方的自治機關所屬工作部門中，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族人員?！泵褡宓貐^干部是國家權力機關代表，合理而科學的任用展現了國家權力的權威性。根據民族地區實際情況設置選拔程序，同時兼顧少數民族群眾的特殊性，以公開公平公正為原則，防止選人用人的任意性，杜絕以旁門左道經取得干部職務。

促進本民族地區人才就擔當干部。首先，選拔干部過程中，同等條件下優先錄取少數民族群眾是合理的。根據《民族區域自治法》法第二十三條規定：“民族自治地方的企業、事業單位依照國家規定招收人員時，優先招收少數民族人員，并且可以從農村和牧區少數民族人口中招收?！鄙贁得褡迦罕娭獣员镜氐难哉Z，了解本地的風土人情，擁有豐富的生活經驗，他們本身就是少數民族，他們要服務的對象也是少數民族成員，他們更能為當地所接受，也能更好地融入其中，作為原生民族更具有的優勢，所以在同等條件下優先錄取少數民族是合理的。其次，在民族地區進行干部選拔時要確保少數民族占有適當比例。鑒于民族地區教育整體水平較為落后，在同等標準競爭情況下，少數民族競爭力一般弱于東部地區學生，如果完全不考慮地區之間的差異，部分少數民族與內地人才相比將會因缺少競爭力而失去擔當本民族干部的機會，干部比例將出現較大失衡。加之部分較發達地來此任職的干部，雖然有較強的競爭力，同時也具有不穩定性，由于對生活環境的不適應，吃住都將是一個問題，對于語言交流也具有一定的困難，這也導致這群外來的干部具有較大的流動性，相比之下，少數民族地區人才就任本地區干部則會避免不必要的風險與變動。

（二）優化隊伍結構

優化民族干部年齡結構。要以不同的年齡層次組成干部隊伍的梯次結構，使其在年齡層次上分配合理，使老、中青三個年齡段的優秀干部形成梯隊，以保證干部隊伍在更新換代是不會出現斷層、層級斷裂的情況。依據“四化”方針的要求，各機關需要確保各機構有足夠的新鮮血液以保證機構的活力和運行的效率，使干部隊伍永遠年輕、永遠充滿活力和蓬勃的生機。就全國整體來看，40歲以下的占40%以上，45歲以下的占80.2%，較以前有了較大程度的改善。優化年齡節結構，重點在于使干部隊伍年齡層次均衡化，讓一批充滿蓬勃生機的年輕優秀干部在實踐鍛煉中成長起來，使隊伍不致斷層。

優化干部級別結構，注重培養和選拔一批民族地區優秀的中高級干部隊伍。在1990年2月，江澤民同志在全國民委主任會議上強調說：“今后，不僅要繼續重視培養一般民族干部，而且要注意培養少數民族高中級的干部?！?992年再次明確指出：“進—步加強對民族干部，特別是中高級干部和各種科技、管理人才的培養?！弊屔贁得褡宓貐^干部在本民族自治區域內的重要崗位任職必要的?！睹褡鍏^域自治法》第十七條規定：“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任?！迸囵B民族地區的中高級干部，首先提拔在職干部，尤其是經歷過時間考驗、具有實踐能力的干部，對于基本干部的優秀分子也需要重點提拔。在職干部的政治思想覺悟都是經過黨組織考驗的，經過崗位實踐，具有相當的專業知識和實踐能力，對于其中優秀的干部進行晉升提拔，既是對在職人員的激勵，也是對優秀干部的合理晉升，將優秀干部放在重要位置發揮其優勢才能。其次培養高層次人才干部的預備軍。在國家政策的傾斜下，在國內辦了多批次的內地班、高校少數民族班、少數民族預科班等，為我國民族地區培養了高層次人才。選調民族院校的少數民族本科生、研究生、博士生等縱向的多層次的人才回民族地區經培養后擔任重要職務。

優化干部隊伍性別結構，使男女性比例達到一定的均衡，發揮女性干部的突出優勢。根據《民族區域自治法》法第二十二條規定：“采取各種措施從當地民族中大量培養各級干部…并且注意在少數民族婦女中培養各級干部和各種專業技術人才”。合理利用少數民族婦女，培養與任用少數民族女性干部，既是對于男女平等政策的踐行，也是對國家法律規定的遵守。到1992年，全國有少數民族婦女干部60.76萬人，占全國少數民族干部總數的26.6%。到1996年，少數民族女干部已達到85萬人，占全國民族干部總人口的33%，4年期間增長了6個百分點。

（三）建設基層干部隊伍

鄉鎮黨政組織是實現黨的領導的基礎，鄉鎮政府是我國的政權的基礎。基層組織是國家最基本的組織，也是國家的根基穩定所在，基層工作干部隊伍的正常運行關系到國家的穩定與發展?；鶎臃€定，國家才不會出現問題，才能集中力量謀和平、謀發展，因此基層干部隊伍的存在是相當重要且不可不重視的一環。

基層干部隊伍是國家政策的宣傳者、執行者和維護者。部分民族地區處于較為偏遠的地區，交通閉塞、行動不便，國家出臺的政策與法律法規，除了國家系統性的宣傳，還需要少數民族基層干部的宣傳。基層干部更了解民族地區的現實情況，與百姓的關系更友好、更親近，他們更懂得以何種方式進行有效的宣傳與教化，經他們的口來宣傳黨與國家的政策更能夠達到言傳身教、教化于民的作用?；鶎用褡甯刹恳彩菄艺叩膱绦姓吲c維護者，在政策的執行過程中，他們擔負著執行與監督群眾是否遵守執行的責任。同時，作為一線的基層干部，對于政策的執行效果更是能夠切身的感受到，所以對于政策執行中遇到的問題，基層干部有責任及時收集相關信息并向上級進行匯報、提出建設性意見。

基層干部是群眾遇難時的求助者?；鶎拥狞h政機關干部是離群眾最近的人，是最直接與群眾接觸人，群眾遇到困難第一個出現在問題現場的人就是基層的干部。只有培育較好的基層與群眾之間的關系，善于解決群眾的問題，干部在基層做事才容易推進，群眾才會聽從干部的教導。基層的干部隊伍的重要任務就是身體力行的去實踐，在實踐中服務群眾、提升自己。少數民族地區建設發展的重要動力就是加強壯大少數民族基層組織的建設。

基層干部群體是選拔高層次領導干部的基礎土壤，選拔高層次干部隊伍，其中一個重要的來源就是經過基層磨練、接受組織考驗的優秀基層干部。選拔領導干部與培養基層干部都是民族干部隊伍建設的需要，二者互相促進，互相影響。只有培養大批的優秀基層干部，才能為選拔出更優秀的領導干部提供更多的干部來源。只有優秀的領導干部，才能帶出優秀的基層干部苗子。

結語

培養、選拔和任用少數民族干部是實現國家統一、民族團結、繁榮發展的重要途徑。新中國成立70年來，在黨中央的領導下，我國民族地區干部政策在歷史發展的進程中，根據新時代的發展要求，不斷的豐富與完善，為少數民族地區的發展與繁榮提供了堅實的人才保障。到2020年，全面建成小康社會是我們全國共同努力的階段性重要目標，民族地區的同步發展，尤其是邊疆少數民族地區的發展將會直接關系到我們國家整體目標實現的進度。民族地區的發展既需要國家的多方面支持，也少不了當地民族群眾在民族干部的帶領下進行不懈努力，在最后的沖刺時段里，民族地區更因該在國家的引導下，民族干部的帶領下，自力更生、下凝聚力量，共同實現全面建成小康社會的目標。