大城市邊緣區域鄉村振興路徑分析

楊偉恒 楊子平 蘇柱華

摘? ?要：城市邊緣農村區域的空間形態、農村風貌及發展動力機制明顯區別于大城市城區和傳統農村，其在鄉村振興五個重要內涵上的發展路徑也存在較大差異。以廣州市黃埔區九龍鎮為例，對其近年來鄉村振興發展成績和主要問題進行分析，結合黃埔區城鄉融合發展實際，提出黃埔區鄉村振興的路徑選擇，為其他城市邊緣農村的鄉村振興發展提供參考。

關鍵詞：城市邊緣;鄉村振興;路徑

中圖分類號：F320.3 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2020）05-0033-05

隨著城市的發展，大量的城市郊區出現，其空間形態、農村風貌及發展動力機制明顯區別于大城市城區和傳統農村。城市邊緣區域屬于鄉村空間過渡而來的特殊區域，在產業和空間特征上具備明顯的鄉村屬性，在城鄉二元結構矛盾下，呈現出建設用地無序擴張，非建設用地低效利用，基本農田不斷被侵占，傳統種養業發展后勁不足、生態環境嚴重破壞的局面。但是，由于毗鄰大城市，其資本、人才、科技優勢遠遠強于傳統農村，傳統農村鄉村振興中易中受資金、人才制約而難以發展的“鄉風文明、治理有效、生活富裕”卻又有較大的發展空間。因此，大城市邊緣區域的鄉村振興發展戰略與路徑迥異于傳統農村。本研究以廣州市黃埔區九龍鎮農村為例，對其近年來鄉村振興發展成績和主要問題進行分析，結合黃埔區城鄉融合發展實際，提出黃埔區鄉村振興的路徑選擇，為其他城市邊緣農村的鄉村振興發展提供參考。

一、黃埔區九龍鎮鄉村振興發展現狀與定位

（一）發展現狀

近年來，黃埔區以構建現代經濟高質量發展體系和推進鄉村振興戰略實施為抓手，在經濟高質量發展和鄉村振興方面實現了持續性發展：農村居民持續增收、村集體經濟收入持續增長、社會治理創新水平持續提升、環境美化綠化建設持續推進。

1. 農村居民持續增收

在黃埔、從化、花都、增城、番禺、南沙、白云等7個近郊區和遠郊區中，黃埔和番禺的農村居民人均可支配收入水平高于其他區，黃埔區2019年達31823元，略低于番禺（32856元），但均高于廣州市（23484元）、從化（17805元）、增城（21355元）、花都（22968元）的農村居民可支配收入。

2. 村集體經濟發展持續增長

2019年九龍鎮“三資”平臺交易農村集體資產項目20宗，涉及金額2.57億元，增值1.05億元，增長69%。全鎮28個村共有338個經濟社，農村經濟總收入22.4355億元，銀行存款高達64億元。土地確權穩步推進，所有經濟社均已通過確權方案，完成實測耕地面積4.62萬畝，實測率135.91%，頒證5732份。實現村社兩級集體純收入2.3226億元，其中村級集體經濟收入為1.1207億元、社級集體經濟收入為1.2019億元。九龍鎮村社兩級集體總收入與經營純收入近年來持續增長，集體經濟發展穩中有升。

3. 環境美化綠化建設持續推進

黃埔區近年來全面實施農村人居生態環境綜合整治，成效顯著。到2018年底，基本完成所有村莊以“三清理、三拆除、三整治”為重點的環境整治工作。65%以上村莊（19條村）達到省定干凈整潔村標準，35%以上村莊（10條村）達到省定美麗宜居村標準。目前，已上報區完成“三清理、三拆除、三整治”的村有蓮塘村、洋田村等20個村;已上報區已實現干凈整潔村的有蓮塘村、洋田村等15個村。

近年來，黃埔區對美麗鄉村建設加大人、財、物、地等方面的配套投入和管理，大力推進最美家園、洋田村、楓下村等多條村莊被評為廣州市“美麗鄉村”。垃圾分類、收集和轉運體系不斷健全，生活污水處理體系逐步完善。多條村莊的環境整治工程已初步完成，部分村莊雨污分流設施逐步建成。水環境整治取得一定成效，鳳凰河等河道已實現全線清淤，企業排污治理得到有效改善。

（二）存在問題

近年來黃埔區發展迅速，取得顯著成績。但也存在一些問題。一是區域發展不平衡不協調問題。黃埔區的區域發展不平衡不充分不協調問題主要表現在經濟、環境、管理方面不平衡不充分問題。二是大開發力度加強，社會管理、制度、政策配套跟不上。三是頂層設計不夠完善，土地規劃和鄉村規劃難以落地。四是產業融合缺乏統籌，一二三產業融合度不足，尤其農業農村發展和鄉村振興缺少頂層設計和戰略指導。五是人文傳承不足，干部認識和意識不強，素質有待提高。

（三）發展定位

九龍鎮要圍繞打造“世界一流水平的生態低碳智慧型知識新城”和“城市形態鄉村振興”的區位社會經濟發展戰略，對標雄安新區，發揮廣州知識城增長極作用，建設廣州中部地區城鄉融合發展示范區。同時，緊密依托中新（廣州）知識城發展新趨勢，深度融入“一帶一路”和粵港澳大灣區建設，著力在體制機制創新、科技產業發展、智慧城市建設、政策創新等重點領域下功夫，努力打造知識經濟新高地和中新兩國創新發展新典范。同時，九龍鎮應結合自身區位交通和前沿產業發展優勢，推進舊村改造和多村聯動建設，以中新知識城信息、醫藥、新能源等高端產業為核心，引領和帶動周邊白云區鐘落潭等鎮以及九龍鎮各村莊的現代農業產業發展，推動二三產業融合發展，確保美麗鄉村建設實現村民利益最大化。

二、九龍鎮鄉村振興的制約因素及實施路徑

（一）產業興旺——依托知識城建設，推動產城融合

1. 產業發展制約。九龍鎮總面積178.7平方公里，其中，基本農田保護面積2345公頃，建設用地3597公頃，含村莊建設用地1041公頃。由于知識城建設占據了九龍鎮70%地區，涉及到大范圍的征地、拆遷，農業耕地面積大大減少，農民生產積極性也受到顯著影響。目前，鎮內農業生產普遍以傳統的生產方式為主，生產效率不高，產業鏈單一，農產品附加值較低，普遍停留在一產，極少延伸至二產和三產，一二三產業融合發展還比較滯后。現有農業生產以種植業為主，種植的品種主要是普通葉菜、瓜果、花卉等，農業產業化程度較低，尚無農業龍頭企業，僅有7家種植企業/菜場和13個農民專業合作社，規模普遍很小，且面臨資金周轉困難、受災嚴重等困境，經營狀況堪憂。養殖方面黃埔區全區劃定為畜禽養殖禁養區。此外，九龍鎮為知識城所在地，有70%的面積包含在知識城范圍。城鄉二元發展特點明顯，由于各類規劃不斷調整變化，從而影響九龍鎮鄉村振興有關農業項目的確定，推進實施受到較多的制約，不確定性較大。

2. 集體經濟制約。目前，全鎮各村組集體經濟發展模式創新不足，農村留用地、閑置資金、物業等閑置資源尚未盤活，導致失地農民就業機會較低、發展路徑較少，農民的生產經營性收入和財產性收入增收緩慢，未能實現村級集體資產保值增值。此外，九龍鎮有豐富的自然、文化資源。根據全國第三次文物普查，九龍鎮有文物共50處，主要是各村祠堂、書屋和古墓等;還有革命文化紀念地5處，民間文藝社團16個，其中非物質文化遺產組織6個。但這些文化資源尚無深入開發利用，全鎮一、二、三產業融合發展尚有很大空間。

3. 路徑選擇。一是優化鄉村產業結構與布局，促進知識城與周邊地區產業一體化發展。在產業發展方面，促進知識城與周邊村功能互補，協同創新，全面建設“總部經濟-研發中試-生產應用-配套服務”的網絡狀創新型產業空間體系。在知識城周邊村的產業選擇上，應在適應廣州市內部產業分工與協同的基礎上，以第三產業為主導，第二產業為支撐，以郊區農業為補充，重點發展創新研發、生產服務、先進制造和生態休閑等產業。

以村莊分類改造為契機，統籌優化鄉村產業布局。對于楓下、山龍、重崗、埔心、燕塘、黃田、何棠下、長庚、鳳尾、紅衛、旺村、新田、大涵、湯村、鎮龍等15個位于知識城建設用地范圍內和周邊的村莊，以及規劃搬遷至鎮龍片區的福山、福洞2村，引導村莊充分整合留用地資源，把留用地土地使用計劃納入知識城的產業發展規劃，融入知識城產業發展的統籌布局，引入戰略性新興產業項目，或參與戰略新興產業項目合作，承接知識城產業規模化生產，或發展高端物業出租等集體經濟產業。對于逕頭、佛塱、金坑、九樓、蓮塘5條位于知識城建設范圍外，已被列入《廣州市黃埔區、廣州開發區城市更新新三年行動計劃（2018-2020）》三舊改造計劃內的村莊，著重探索開發模式和運營方式創新，引導社會資金進入，積極對接知識城產業。對于蟹莊、逕下、洋田、均和、大坦、麥村等6個位于知識城建設范圍外的村莊，著重探索農村產業融合發展新路徑，促進產業相互滲透和交叉重組，催生鄉村共享經濟、現代創意農業、社區養老等新業態。

（二）生態宜居——樹立綠色發展理念，打造宜居宜業環境

1. 制約因素。一是村莊建設混亂無序。由于村莊建設規劃滯后，新建住宅大部分集中在村莊外圍，而村莊內卻存在大量的空閑宅基地和舊房老房、殘墻斷壁，形成外實內空、外新內舊、外齊內向的問題。歷史遺留的違建房拆除難度較大，一定程度上影響村容村貌。此外，村民宅基地報建難的問題也導致村莊規劃管理基本覆蓋難以實現。

二是基礎設施存在短板。在城鄉收入差距不斷縮小的推動下，九龍鎮村民需求水平已接近城鎮居民需求水平，然而鎮村在基礎設施建設方面仍舊難以匹配廣大群眾的現實需要，基礎設施發展水平相對滯后，部分基礎設施缺少專人管理，“有人建設、有人使用、沒人管理”的問題相當突出。

三是污水處理存在一定差距。污水處理系統的用地問題仍存在較多爭議，村民配合程度仍較低，導致部分村社未實施污水治理，存在“繞村截污”現象，與現行農村生活污水治理全覆蓋、排污管道“進村入戶”、基本實現“雨污分流”的要求仍有一定差距。

2. 路徑選擇。一是統籌村級規劃建設，促進鄉村與知識城協調發展。首先，從區域層面統籌村級規劃建設，推動村莊規劃和村土地利用規劃深度融合。推進實用性村莊規劃編制實施，做到農房建設有規劃管理、行政村有村莊整治安排、生產生活生態空間合理分離，優化村莊功能布局，實現村莊規劃管理基本覆蓋，更好地實現以規劃引導農村工業園區建設、農村住宅合理有序建設的目標，優化村級發展格局。推進舊村改造，加快危房改造，做好拆遷戶的安置房建設和征地補償工作，雙管齊下，分類推進改造工作。探索農村居住品質提升方式，積極探索滿足村民住房需求新途徑，研究推進農民公寓建設規劃，考慮通過引進房地產企業，建設租賃住房，在不減少農民現有居住面積的前提下，建設花園式小區，實現村居環境整體改造，增加村集體住房租賃收入，解決群眾住房難問題。

二是建立健全污水處理系統，推進河涌綜合治理。統一規劃，針對不同區域，如水源地、河網地區、人口密集地區、旅游景點等區域，分區分類施策。分步推進雨污分流工程，將工業及生活污水通過污水管網進入污水處理廠，雨水通過雨水管網直接進入中心河，實現雨污分排，減小污水處理廠的處理壓力，解決雨天道路積水問題。加大水污染治理力度，實現全鎮截污管網全覆蓋。推廣分戶式處理，在鎮統一規劃建設排污管的同時，做好村社和村民思想工作，確保每個工業園區和每戶的污水管都能接到鎮污水管網。其次，嚴守生態保護紅線，推進鳳凰河綜合整治，全面完善河道景觀整治及水體修復系統。

三是建立健全垃圾處理體系，推行城鄉環衛一體化。建立完善的城鄉市容環衛統籌管理標準體系，健全生活垃圾“戶集、村收、鎮處理”的管理網絡，推行鎮村環衛一體化。在每個村（社區）設置生活垃圾分類點，逐步建立生活垃圾分類收運處置體系。大力推動建設現代化垃圾處理及轉運場，對不再使用的垃圾場進行封閉和綠化處理，防止二次污染。

（三）鄉風文明——繁榮興盛鄉村文化，改善鄉村精神風貌

1.制約因素。一是新型城鎮化沖擊較大。九龍鎮新型城鎮化（城鄉融合）發展進程的加速，促使鄉村文化逐漸向城市文化看齊，鄉村文化幾乎被城市文化淹沒。鄉村建筑風格上熱衷于簡單復制城市模式，不考慮鄉村特色，致使千村一面、毫無優勢。隨著鄉村文化日趨變異，鄉土民俗、鄉村技藝等鄉村傳統逐漸淡出視野，承負鄉愁的載體正在流失。

二是文化傳承出現斷層。隨著傳統文化意識的日益淡薄，對一部分村民來說，擁有土地等于擁有一切，部分村民更關注的是物質財富，以農村傳統文化為特色的活動逐漸失去群眾基礎，比如客家貔貅、客家山歌等極具魅力的特色文化。

三是外來文化侵蝕較為嚴重。與相對保守和傳統的農村文化相比，外來文化特別是國外文化顯得更加開放和包容，更容易讓年輕一代接受，農村傳統文化在與外來文化的相互碰撞沖突中反而被邊緣化。

四是鄉村文化設施配套不夠。鄉村文化檔次有待提高，建設配套不夠完善，文藝精品創作影響力不大，缺少能夠引領城市的文化導向。另外公共文化服務體系尚未健全，尤其是農村文化建設較為薄弱，群眾的文化需求得不到有效滿足。建設和配套鄉村文化設施十分必要。

2. 路徑選擇。制定文化發展規劃，推動移風易俗、樹立文明鄉風，加強財政資金引導，強化政府資金扶持。在基本完成城鎮化、城鄉融合發展的過程中，在鄉村振興戰略帶來的新機遇下形成文化引領（社會主義先進文化）、文化支撐（傳統優秀文化）、文化創新（改革開放文化）以及文化生活提升（多元文化融合）的大文化發展格局，使城鎮化建設與農村文化建設形成良性互動、互為補充態勢，以繁榮興盛農村文化，推動鄉村文化振興。

（四）治理有效——夯實基層組織建設，構建鄉村治理新體系

1. 制約因素。一是黨組織織體系有待完善，發揮黨的領導有待加強。區、鎮在完善黨組織體系建設方面，沒有充分調動村級黨組織的領導作用，發揮村級黨員的先鋒模范帶頭作用。二是有效治理體系尚未形成，治理組織發育不完善。從全鎮層面來看，雖然有比較完善的覆蓋全鎮的社會管理和社會控制體系，但遠未形成一個覆蓋全鎮的社會治理體系。三是基層治理隊伍素質有待提高。四是社會治理主體發展失衡。治理主體單一，村（居）委會成為變相的政府派出機構而失去法律賦予的治理（自治）功能。五是缺乏建立新時代的鄉村治理體制。沒有充分發揮村規民約在農村基層治理中的獨特功能，未能及時根據產城融合、舊村改造、美麗鄉村建設的新形勢變化對其進行修訂。六是沒有建立起外出鄉賢凝聚力為知識城和鄉村振興謀發展的政策機制，缺乏外出鄉賢返村創業立業的配套支持機制。

2. 路徑選擇。目前，九龍鎮的鄉村（社區）治理正處于鄉村社區治理向城市社區治理的過渡階段。全鎮呈現出非城非村、亦城亦村的邊緣性特征，城市社區已經發育但尚未形成，鄉村社區的烙印根深蒂固，由此決定了九龍鎮的社會治理既不能完全依循城市社區的治理方式與體制，也不能依循傳統農村社區治理體制的實踐邏輯和運作方式。因此，一是要加強村一級黨組織建設和領導作用，區級黨委要履行抓農村基層黨組織建設的主體責任。二是加強治理隊伍建設，提高治理隊伍的經濟和政治待遇。三是強化村委會自治功能，構建職責劃分清晰、權責明確的新型多元主體治理模式。四是提升村（社區）居民治理參與度。培育并發揮村（社區）民間組織作用，提升農村（社區）整體凝聚力。

（五）生活富裕——增強集體經濟實力，提高農村民生保障水平

1. 制約因素。目前，九龍鎮村對集體資金的管理主要是以活期或定期的形式長期放置銀行。集體資金未能加以有效利用。存款利息跑不過通貨膨脹，導致村集體資金的購買力下降，農民資產無形中被縮減。農村集體經營性資產閑置問題監管力度不足。大部分村、社及時監督到位，轄區內農村集體經營性資產閑置率基本得到控制，但個別村、社在農村集體經營性資產閑置問題上還是存在監管力度不足的情況。

2. 路徑選擇。從九龍鎮的現階段實際情況來看，鎮村經濟發展已經走上了快車道，但是發展的最核心要素——土地資源的合理開發和利用成為最關鍵的制約因素。現階段，應以城鄉融合發展為目標，引導、推進村社按照鎮的統一規劃合理開發和利用，提升使用效率，推動鄉村全面振興。一是全域統一規劃土地、廠房的開發和建設。二是進一步加大城鄉基礎設施建設力度。鎮村的道路、電力、通訊、上下水、環保設施、文化體育設施等公共基礎設施，用三年時間逐步由鎮統一規劃、統籌建設，減輕村社負擔。

在集體經濟規范化和科學化方面，一是要依法修訂并嚴格執行組織章程和各項規章制度，可通過村民代表大會決議，建立章程，對于舊房、舊廠房、舊倉庫等出臺相關政策，在拆遷、補償、建設、入股等方面，給予村民最大化的利益共享;二是盤活村社集體資金，實現集體經濟收益穩步增長。銀行委托貸款、設立專項投資基金、信托投資等投資方式帶來的收益均高于銀行存款利率，有效實現村集體資金保值增值，切實達到惠民福民富民，利于區鎮貫徹實施國家鄉村振興戰略。

三、結語

城市邊緣區域農村在多個方面迥異于城市和傳統農村，因此其發展動力需汲取城市帶來的助推力，靈活安排新興功能和新產業新業態所需空間創新農業農村產業發展范式。在鄉村振興戰略推進過程中，持續強化鄉村振興規劃引領，根據發展現狀和需要分類有序推進鄉村振興;以實施鄉村振興戰略為契機，引導城市企業、產業發揮對“三農”發展的引領帶動作用;結合推進城鄉統一的要素市場和產權市場建設，推進農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點。同時，持續加強農村基層治理。逐步探索一條城鄉融合、產業多元、特色彰顯、生態宜居的發展路徑，進而達成鄉村振興戰略目標、促進更高水平的城鎮化。

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（責任編輯：董? 濤）