強化監察機關內部監督的理論邏輯與制度建構

陳宏彩

（中共浙江省委黨校 浙江發展戰略研究院，浙江 杭州 311121）

國家監察體制改革使監察機關以嶄新的面貌登上歷史舞臺。社會各界不僅關注監察機關能否在黨風廉政建設中發揮更大作用，而且關注其權力擴張后權力監督問題如何解決。從某種意義上講，能否建立和完善有效的監督機制，切實解決“誰來監督監督者”的難題，關涉國家監察體制改革的成敗。加強監察機關權力監督，首先必須破解內部監督難題，通過自我凈化、自我約束降低權力濫用和權力腐敗的風險，確保打鐵先要自身硬。也只有不斷完善內部監督機制，才能樹立良好形象，贏得社會各界的信任和支持，開創中國歷史上清廉國家建設的嶄新局面。

一、權力運行的普遍原理與特殊語境：加強監察機關內部監督的三重邏輯

作為新時代我國權威、統一、高效的反腐機構，監察委員會被賦予前所未有的權力。然而，監察委員會自身的運行又存在許多特殊的規律和一些相伴相生的特點。根據權力運行的普遍原理與監察委員會運行的特殊語境，必須旗幟鮮明地加強和改善內部監督，確保反腐機構自身的廉潔與公正。

（一）權力越大越應受到監督：千古不變的基本經驗

權力廣泛地存在于人類政治、經濟、文化社會生活的各個方面。按照法定的規則賦予特定機構、特定人群一定的權力，是協調各種利益、維護社會秩序、促進社會發展的需要。但是，權力是一個很古怪的東西，它可以用來行善，也可以用來作惡。“一個人或一個階級的人，一發現他們手中有權力，這個人的個人利益或這個階級的獨有的利益就在他們的心目中具有更大的重要性。”“這就是建立在普遍經驗之上的、人們被權力所敗壞的普遍規律。”①

我們不排除少數自律性強、品性高潔的人能夠潔身自好，始終秉公用權、為民謀利。但是，這畢竟要靠極少數人的自覺，而且這種自覺時常隨著權力結構的變化以及人員自身的思想行為的變化而發生較大的改變，具有極大的不穩定性和不確定性。因此，就全體掌握權力的人員而言，我們必須在賦權的同時，嚴格做好控權工作，不斷完善權力監督制衡的制度體系。伯恩斯指出：“賦予治理國家的人以巨大的權力是必要的，但是也是危險的。它是如此危險，致使我們不愿只靠投票箱來防止官吏變成暴君。”②

國家監察體制改革以前，反腐機構力量過于分散，體制障礙較多，協調成本較高，運行效率較低。很多本來應該有效預防的領域沒有得到有效預防，本來應該得到及時懲處的腐敗分子沒有得到及時懲處，有些甚至逍遙法外、逍遙境外。為了堅決遏制腐敗的蔓延勢頭，增強反腐機構的權威和效能，必須賦予反腐機構必要而充分的權力。改革之后，原有的體制障礙、法律障礙得到消除，反腐機構擁有了開展工作的充分權力，權威性得到提升，制度優勢正在逐步轉變成治理效能。但是，反腐機構權力越大，權力尋租空間隨之擴張，自身廉政風險也成倍增加。孟德斯鳩告誡人們：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止。”③新加坡貪污行為調查總局、中國香港特別行政區廉政公署等世界上卓越的反腐機構成功運行的基本經驗表明，在改革之初，為了樹立反腐機構的權威，徹底扭轉腐敗態勢，必須賦予反腐機構超乎尋常的權力。但是，一旦歷史性的拐點出現，反腐機構更加需要在常態化、制度化的軌道上運行，自身權力的監督和制約便成為新的歷史性課題。

（二）封閉式運轉與權力高度集中：監察機關內部監督存在的特殊性

權力監督的規律表明，公開與透明是防止腐敗的有效途徑。幾千年中，封建統治者為了鞏固自身統治，總是想方設法保守秘密，不愿也不敢公開政治活動的真相、統治者驕奢淫逸的生活以及對被統治者殘酷的剝削與壓榨。現代國家建立以后，公民的地位發生了翻天覆地的變化。但是，某些執政者為了維護自身利益，也習慣于暗箱操作。特別是那些損公肥私、私欲膨脹的腐敗官員，更是在黑暗之中完成各種不可告人的交易。因此，公開政治活動和政府管理的真相，防止各種腐敗現象發生，是政治文明建設的永恒主題。在某種程度上講，一部政治文明史，也就是一部知情權、監督權不斷演進的歷史。通過尊重和保障公眾的知情權，最大限度地公開政務信息以防止權力的腐敗與變異，成為政治文明建設的基本規律和當代政治生活的廣泛共識。公開與廉潔相向而行，陽光是最好的“消毒劑”。

由于反腐敗工作的特殊性，反腐機構的獨立性和保密性有別于其他部門。反腐機構承擔著對職務犯罪嫌疑人的偵查懲處工作，需要在一個相對封閉的環境下運行，需要保守工作秘密。不管搜集到的線索是真是假，在深入調查之前，都不能隨意泄露。如果線索是假的，泄露了會對當事人造成傷害，影響當事人的正常工作生活秩序;如果線索是真的，更不能提早泄露，泄露了會使相關人員采取各種反偵查措施，毀滅證據、轉移贓款贓物甚至提前逃跑。因此，保密成為紀檢監察機關的首要紀律和基本要求。紀檢監察機關對外界保持高度警惕，外界也不會輕易接近紀檢監察機關。即使在紀檢監察機關內部，部門之間、調查組之間，也不得相互打聽信息、刺探案情，否則要受到紀律處分。內外交流的缺乏，使紀檢監察機關既缺乏其他部門、社會公眾的參與和監督，又缺乏內部的相互知情與監督。那些思想防線放松，又面臨巨大利益誘惑的紀檢監察干部，很可能鋌而走險，躍躍欲試。

保密需要切斷部門之間、人員之間的非工作所需的信息交流，也需要權力相對集中，權力越集中越能避免信息擴散。此外，辦案必須嚴格遵循法律法規和黨的規章，不得對線索隨意處置，不得隨意擴大調查范圍，不得隨意使用調查手段，不得隨意加重或減輕處罰。因此，整個辦案過程和一些關鍵的決定，必須隨時向相關領導報告，從而使紀檢監察機關的權力向分管領導、主要負責人集中。統計資料顯示，《執紀監督規則》中規定需要紀檢機關主要負責人批準或要求向紀檢機關主要負責人報告的事項多達13 項，而這些權力原分散于各分管領導或調查組④。在大多數情況下，分管領導或主要負責人對案件的辦理有著重大甚至決定性影響，如果缺乏有效的監督，這些人權力濫用和權力腐敗的可能性并非沒有。事實上，近年查處的紀檢監察機關內部腐敗案件，涉及分管領導或者主要負責人的不在少數。越是到基層，權力越是集中，領導對案件的影響和左右越強，腐敗的風險也就越高。

（三）監督者的優越心理與思維定式：組織文化的長期固化

紀檢監察干部長期從事日常監督和案件查處工作。總是以“監督者”的身份思考和行動，很少意識到自己也是“被監督者”，或者說相對于“監督者”的角色而言，“被監督者”顯得微不足道。監察體制改革后，紀檢監察機關是承擔反腐職能的唯一機關，紀檢監察干部的優越感、“安全感”或許會在更大程度上強化。有些人認為，紀檢監察機關才是反腐的專門機關，其他機關無法對反腐機構進行有效監督，誰來查處反腐機構的腐敗呢？即使由紀檢監察機關自己查處內部的腐敗案件，那也不會輕易采取措施，誰愿意自我揭短、家丑外揚呢？還有些人查處案件的經驗豐富，從中得到很多啟示，反偵查能力很強，認為自己來點“小動作”別人發現不了。組織的優越感、個人的思維方式一旦形成一種文化，就會在整個組織蔓延，潛移默化地影響組織成員的行為方式。從這種意義上講，紀檢監察機關自身的權力監督要大大難于其他機關，不采取行之有效的措施、不建立健全相關制度，難免會使“反腐者”蛻變成“腐敗者”。

二、監察機關內部監督的制度安排：在相互制約與相互協調中尋求平衡

從國家監察體制改革啟動之初，相關部門就對監察委員會內部權力監督十分重視，并根據權力相互制約、相互協調的原理進行了一系列的制度設計。從總體上看，這些制度設計是科學合理的，運行成效也是比較顯著的。

（一）職能分離：以權力分立制約權力

權力的分立與制衡是權力制約的普遍原理和基本規律。西方國家將這一原理運用到極致甚至走向極端，建立立法、行政、司法“三權分立”的政治制度。這種極端化的分立，導致效率低下、矛盾沖突頻發，甚至因黨派分歧使國家的正常運轉和公共利益受到影響。我們決不能照搬西方國家的“三權分立”制度，但也結合我國國情，將權力分立制衡原理運用到行政機關內部權力制約之中，建立相互制約、相互協調的內部權力結構和運行機制。就監察委員會內部權力監督而言，這一機制同樣有效，或者說是內部權力制約的主要方式。

這一方式的建立，也是對以往紀檢監察機關權力制約失范進行反思修正的結果。曾經一個時期，紀檢監察機關執紀監督和審查調查由同一部門負責，該部門長期聯系某個地區或單位，對該地區（單位）的情況熟悉，便于開展工作。但是，有些別有用心的被監督對象，總是通過各種機會拉攏、腐蝕紀檢監察干部，導致腐敗案件發生。從2014 年開始，有關方面進行大刀闊斧的改革，中央、省、市三級紀檢監察機關執紀監督和審查調查權力分立、部門分設。執紀監督部門固定聯系某個地區或單位，履行常態化、制度化監督職能，推動負責地區（單位）政治生態的改進與優化。審查調查職能由其他部門承擔，具體案件的查辦人員不固定、地區不固定，“一次一授權”，這就使辦案人員和涉案人員失去日常聯系的機會，大大減少了權力濫用和利益輸送的可能性。

在此基礎上，調查權與審理權分立，相互制約。調查組根據既定的方案，對需要了解掌握的涉案人員的情況進行全面偵查，掌握當事人違法犯罪事實，形成調查報告，按程序報批后，將案卷和相關材料移送審理部門。案件審理部門根據國家法律法規和黨章規定，對案件的事實、調查的程序、取得的證據等進行全面審查，提出審理意見。對于事實不清、證據不足的案件，退回調查部門重新調查或補充調查。審查調查權和案件審理權分立，既可以有效地防止審查調查部門違反法律程序收集證據，或者對事實的認定存在瑕疵，又可以防止案件審理部門主觀臆斷或者違法單方面做出決定，二者相互制衡、相互監督。

除了上述關鍵的兩個方面，監察委員會內部線索處置、初步核實、立案調查、案件審理“四個環節”同樣形成相互制約而又相互協調的關系。過去，四個環節可能存在分管領導交叉分管的情況，監察體制改革之后，四個環節分別由不同的領導分管，領導之間在分工的基礎上協作、在相互制約的基礎上彼此協調。從整個制度安排來看，監察委員會內部權力結構合理、邊界清晰、制約得當、銜接緊密，符合組織管理現代化、廉潔化的發展方向。

（二）集體決議：以民主機制制約權力

民主集中制是各級領導機關的基本工作制度。在長期實踐中，這一制度得到了較好的運行，并取得了顯著成效。民主集中制最初的目的是確保重大決策的科學性、民主性和合理性，防止發生決策失誤，給黨和國家的事業造成損失。隨著反腐敗斗爭的深入推進，民主集中制作為反腐制度安排的重要性日益突顯。少數領導干部出于私人利益的考慮，總是想方設法破壞民主集中制，將個人利益、個人意志凌駕于組織之上，以達到不可告人的目的。從查處的腐敗案件來看，許多發生在重要領導崗位的腐敗分子往往作風專斷、處事霸道，將民主集中制視為擺設、視為兒戲，肆意踐踏黨的集體領導制度、肆意滿足個人不斷膨脹的私心和欲望，最終走上違法犯罪道路。因此，必須將民主集中制作為重要的反腐利器來抓，將這一制度具體化、剛性化、法治化，以嚴格的、真正的、不可變通的集體決策代替個人決策，防止長官意志和個人專權，預防腐敗行為輕易得逞或者“披上合法的外衣”。

在監察委員會內部權力監督中，民主集中制同樣是一種十分重要的制度安排，體現在線索處置、案件查辦、決定形成等重要事項的方方面面。例如，所有問題線索如何處置，不是個人決定，而必須經過集體研究并履行報批程序。案件調查、處置執行等方面的重大問題，包括具體調查方案、重要調查措施的實施等，必須經過紀委常委會議、監委會議集體研究決定，辦案人員、領導個人是無法私自作出決定的。留置措施是涉及人身自由、案件順利查處的一項非同尋常的措施，留置措施的實施必須遵循嚴格的制度規定，其中之一就是必須經過領導集體研究決定，并報有關方面批準。即使在具體案件的調查過程中，調查組遇到重要事項也必須經集體研究后履行報批程序。

（三）流程管控：以程序規范制約權力

監察委員會是履行黨內監督和國家監察職能的專職機關。與其他機關不同，紀檢監察機關處理的是違紀違法案件，既要注重辦案的效率、增強對腐敗分子的威懾力，又要嚴格遵守黨內法規和國家法律法規，切實維護當事人的合法權益，更要防止“燈下黑”、防止在反腐案件查處中產生新的腐敗案件。因此，必須特別注重案件辦理的程序，以程序保證辦案的效率和公正性，以程序保障監察機關自身的廉潔。“嚴格依照程序規定開展工作，既有利于增強審查工作的合法性和公正性，也有利于保護受審查人、證人的正當權利。”⑤從另一方面講，如果每起案件的查處都嚴格依照規定的程序進行，權力濫用、貪贓枉法的可能性就會大大降低，就可以有效地防控紀檢監察干部自身的腐敗行為。

在案件辦理的整個流程中，監察委員會都把嚴格履行程序作為重要的紀律要求。《中華人民共和國監察法》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等都對辦案流程和程序作出明確規定。各地根據工作實際，也出臺了監察業務運行工作規程以及線索處置、調查措施使用、各類文書使用等具體規定，全方位、全流程的程序控制體系初步形成。

在處置過程中，所有問題線索除了須經集體研究，還須履行報批程序。作出立案決定、處分決定等，也不是各級監察委員會自行決定的，還必須向上級監委和同級黨委請示報告。這既是認真落實雙重領導體制的需要，也是紀檢監察工作全面接受黨的統一領導的需要。法律規定的12項調查措施，都有嚴格規范的運行程序。這些措施分為四級，分別由不同層級的領導簽字審批。即使是談話、詢問、查詢、調取等一般性調查措施，也必須履行審批程序，不得私自進行。而對于搜查、留置、技術調查、限制出境、通緝等限制性調查措施，除了對實施對象、實施主體、實施條件等的規定更加嚴格，程序上的規定也嚴格得多、具體得多，一般人、一般情況下是難以實施的。例如，留置措施除了必須經過本級監委集體研究，還必須經過同級黨委批準并報上級監委備案。省監委采取解除留置措施的，報國家監委備案，市、縣監委留置措施的實施與解除，應報上一級監察機關批準，并逐級報省監委備案。通過強化上級的審批監管程序，既確保每起案件的辦理質量，又可以壓縮下級權力濫用和權力腐敗的空間。

所有調查活動都涉及文書的流轉。文書的管理是否規范、是否有制度漏洞，也對權力的運行產生影響。調查措施涉及的文書，由相關部門統一印制并按照權限下發和使用。重要文書統一編號，適用范圍明確，并履行審批、蓋章等手續，最大限度地減少自主性和隨意性。

（四）專門監督：以專業督察制約權力

在系統內部建立專門的督察機構，這是權力制約的基本規律，在實踐中得到廣泛運用。無論是司法機關還是行政機關，無論是財政系統還是警察系統，往往都采用專門督察的方式控制和規范內部權力的運行，保障系統的廉潔、規范與高效。同樣，監察委員會內部也有專司內部監督的機構——干部監督室。

為了加強內部監督，從2014 年開始，中央、省、市三級紀檢監察機關都建立了干部監督室，基層紀檢監察機關也由專人負責內部監督。干部監督室成立以后，在內部監督中發揮了巨大作用，先后清理出一大批徇私舞弊、貪贓枉法的“內鬼”，純潔、凈化了紀檢監察干部隊伍，維護了紀檢監察機關的良好形象。國家監察體制改革以后，紀檢監察機關的權力得到進一步擴大，權力濫用和權力腐敗的風險也隨之增加，干部監督室承擔的責任更加重大。

三、發展不平衡與制度失靈：內部監督的現實困境

雖然監察委員會已經建立內部監督的制度架構，建立健全了內部監督的程序和機制，但是，仍然存在一些體制機制性矛盾，許多方面的發展也不平衡，直接影響內部監督的效能。

（一）監督形式與監督實質的不平衡性

從形式上講，《中華人民共和國監察法》以及《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》等國家法律、黨內法規對紀檢監察機關如何履行職責作出了明確規定，地方紀檢監察機關也根據自身實際，制訂了法律法規的具體實施方案。總體上看，這些法律規章已經覆蓋到監督、調查、處置工作的各個方面，也涉及線索處置、審查調查、案件審理、案件移送的各個環節，基本上做到縱向到底、橫向到邊。但是，在實際工作中，是否所有工作都會嚴格依照既有的規章制度運行呢？即使已經依照規章制度運行了，是否會有實際的監督成效呢？有時也未必如此。譬如，文書的使用有嚴格的規定，目的是規范監察機關的各種權力，防止權力濫用。但在實際工作中，未必嚴格遵循了各種規定，或者形式上遵守了規定，但實質性的審查并不到位。越是到基層，這種現象越為突出⑥。這就為權力濫用留下了可乘之機。再譬如，為了加強對內部權力的監督和案件辦理質量的管控，分管領導、主要負責人在很多環節必須履行簽字手續，表面上已經監督到位，但事實上，這些領導日常事務繁忙，根本沒有時間深入實際展開調查，無法對案件的全過程進行充分研判，只是通過文字材料了解基本情況，或者簡單地聽取相關人員的口頭匯報，很快便完成簽字程序。如果相關人員在辦案過程中夾雜私心，是很容易蒙混過關的。

（二）對下監督與對上監督的不平衡性

在縱向監督體系中，我們往往強調上級機關對下級機關的監督、領導人員對一般人員的監督，而忽略了下級機關對上級機關的監督、一般人員對領導人員的監督。不僅在紀檢監察機關是這樣，其他機關也是如此。這是權力相對集中導致的制度缺陷之一。為了確保廉潔、高效辦案，紀檢監察機關內部必須建立權力相對集中的領導體制。在大多數情況下，領導集體對案件的調查和處置具有決定性作用，分管領導也發揮著非同尋常的指揮支配作用。加上一般人員的提拔任命、晉級晉升等主要由相關領導決定，下級對上級的監督幾乎難以實現。領導人的意志和決策即使存在不合規、不合理的成分，一般工作人員一般情況下也不會提出反對意見。這樣，在復雜的人際關系網絡中，如果相關人員圍獵領導者，通過領導者對辦案人員施加影響力，很容易達到不可告人的目的。事實上，從歷年紀檢監察機關發生的腐敗案件來看，這種情況不在少數。在缺乏對等監督、雙向互動的情況下，領導人員和一般人員、上級和下級處于十分不平等的地位，權力鏈條中只有指揮和命令，平等協商、坦誠監督成為空談。有的甚至對領導人員的違法亂紀視而不見、充耳不聞，直到其陷入萬劫不復的深淵。如何完善雙向監督機制，讓下級可以更好地監督上級、一般人員可以更好地監督領導人員，委實考驗決策部門的領導組織能力。

（三）強勢部門與一般部門相互制約的不平衡性

在組織內部，往往有強勢部門和一般部門之分。強勢部門掌握了優勢資源，在組織發展中起著關鍵作用，無形中擁有超出一般部門的影響力和優越感。一般部門只是相對而言的，它們并非可有可無，只不過承擔的職能有所差別，比較優勢相對缺乏。強勢部門和一般部門只有相互配合與支持，組織才能正常運轉。因此，在大多數情況下，兩者并沒有太多的不一樣。在權力制約鏈條中，任何部門都是組織機器中的一個齒輪，相互咬合、相互牽制、相互賦能。但是，強勢部門往往憑借自身優勢，有意或無意游離監督鏈條，彰顯自身特性，達到自身目的。在紀檢監察機關內部，監督檢查部門和審查調查部門無疑是相對強勢的部門，它們承擔著執紀監督的主要任務，享有專業知識、專業能力帶來的“知識性權力”。其他部門往往自覺地輔佐它們的任務執行，有時甚至把權力制約擺在相對次要位置。如果這些部門再以工作效率、特殊任務為借口，缺乏接受監督的行動自覺，其他部門的監督制約更容易失去作用。即使在審查調查部門與案件審理部門之間，也會出現權力的不對等和監督的不平衡。案件審理部門本來應該充分發揮權力制約功能，對審查調查部門采集的證據、作出的決定等進行認真審查、嚴格把關，但是，出于長期實踐中形成的思維定式，審理部門時常充分尊重審查調查部門的決定，不會提出十分嚴苛的異議，除非明顯有悖于法律法規的規定。

（四）剛性規定與自由裁量的不平衡性

科層制組織的特征之一，是整個組織按照規章制度運行，每個部門、每個人沒有多大的自主性。和傳統組織的人格化特征相比，官僚制組織的非人格管理體現了現代組織的理性精神，克服了組織管理中的人情化因素，提高了組織的運行效率。但是，過于強調制度的剛性，又會造成刻板和僵化，反過來影響組織運行的效率，這就是官僚制組織固有的“效率悖論”。因此，為了提高效率，我們既要建立健全規章制度，嚴格按照規章制度辦事，又要賦予組織成員一定的自主性和自由裁量權，增強組織的靈活性和適應力。在紀檢監察機關，我們同樣制定了系列的法規和規章，嚴格規范組織的運行，同時設置了一定的自由裁量權。例如，在線索處置、措施運用、調查取證、定性量紀等方面，雖然也有一系列的實體性、程序性規定，但絕對不可能嚴密如織，也缺乏彈性。這些環節都有自由裁量余地，相關人員可以根據具體情況具體分析。由于存在自由裁量空間，那些經不住誘惑、經不住圍獵的人就可能避重就輕、化實為虛，辦“人情案”“關系案”，甚至鋌而走險，走上違法犯罪的道路。如何有效地規制自由裁量權，盡可能壓縮權力濫用和權力腐敗的空間，值得理論界和實踐部門認真探討。

（五）專門監督力量與實踐發展要求的不平衡性

在某種程度上講，干部監督室發揮的作用如何，直接影響紀檢監察機關內部監督的質量。作為專司內部監督的部門，干部監督室本來應該發揮強有力的監督作用，充分體現內部督察的權威。但是，在現有體制下，干部監督室的監督也面臨重重困難。干部監督室僅僅是各級紀檢監察機關內部的一個部門，缺乏應有的獨立性。如果鐵面無私地、全面徹底地進行監督，得罪了機關的同事，工作人員的年終考核、職務晉級晉升等可能受到影響。干部監督室的人事權、財政權、調查權都掌握在同級機關里，工作的開展受到領導意志、人力財力物力支持等多種因素的影響。在缺乏獨立性的情況下，干部監督室和其他處室實際上是“一家人”，在長期的共同體生活中建立了千絲萬縷的聯系和相互依賴、相互支持的關系，往往“以信任代替監督”，無法擺脫“同體監督”的根本性困境。在銜接機制上，干部監督室也未必能充分彰顯專門監督部門的權威。例如，涉及紀檢監察干部的問題線索，很多時候由案件監督管理室掌握，然后提交干部監督室；而紀檢監察干部個人重大事項報告，也首先由組織部門進行審查，有問題才提交干部監督室處置⑦。換句話說，干部監督室通常處于“被動監督”狀態，而專門督察部門應該擁有的“主動介入”和“強勢干預”，并未得到充分而有力的體現。正因為如此，在紀檢監察機關內部，干部監督室的權威與自身的地位并不相適應，職能的發揮也與新的社會形勢的發展不相適應。

四、從相互制約到制度創新：完善監察機關內部監督的路徑選擇

強化紀檢監察機關內部監督，既要靠監督制度的完善，又要靠體制機制的創新。在現有制衡機制、制度框架高效運行的前提下，結合域外經驗和我國國情，還應做好以下工作。

（一）加大巡視巡察力度：以“定期體檢”加強“靶向治療”

黨的十八大以來，我國反腐敗斗爭取得壓倒性勝利的重要經驗之一就是我們對原有的巡視巡察制度進行了根本性、革命性變革，充分發揮巡視巡察的“利劍”作用和“掃描”功能，讓“包裹森嚴”的案件線索得以重見天日，讓腐敗分子“聞巡喪膽”。權威部門透露，權力機關相互監督、外部力量檢舉揭發并非案件線索的主要來源，巡視巡察發現的案件線索在所有案件線索中占有相當比重。隨著經濟社會的發展，腐敗案件日益具有復雜性、隱蔽性，特別是那些“樹大根深”“盤根錯節”的腐敗案件，往往靠一般力量難以將其挖掘出來。如果沒有鐵面無私、獨立權威的巡視巡察的介入，很多案件恐怕難以浮出水面。巡視巡察取得成功的重要因素是，直接對上級負責，巡視人員和巡視對象不固定，“一次一授權”，直面問題并及時移交問題線索等。

既然巡視巡察已經在實踐中取得巨大成功，成為堅不可摧的“反腐利器”和中國特色反腐制度的重要組成部分，我們就要繼續鞏固和拓展其制度績效，進一步發揮其在反腐敗斗爭中的重要作用。紀檢監察機關作為巡視巡察的實施機關，更應在內部監督中引入這一制度，將巡視巡察與內部監督有機結合。具體來說，紀檢監察機關在執行巡視任務時，在同級黨委的領導和部署下，實行“X+1”巡視模式，“X”是指接受巡視的下級黨委政府，“1”是指同時接受巡視的同級紀檢監察機關。對下級黨委政府和同級紀檢監察機關同時進行巡視，有利于更好地了解當地的政治生態，有利于發現黨風廉政建設中的系統性、根源性問題，有利于對廉政建設的主體責任、監督責任等作出更加準確的判斷和分析，也有利于加大紀檢監察機關內部監督力度，將自我凈化、自我革命擺在更加突出的位置。同樣，在執行巡察任務的過程中，有關方面也應將針對同級紀檢監察機關的巡察一并進行。事實上，部分地區已經開始進行這種探索。十屆安徽省委前六輪巡視在對市、縣黨委進行巡視的同時，一并對同級紀檢監察機關開展巡視。為了落實巡視提出的整改建議，省紀委干部監督室會同相關紀檢監察室對各地的整改落實情況進行了認真檢查，并啟動了約談機制和問責機制，完善相關制度⑧。

除了進行“X+1”巡視，紀檢監察機關應該以同樣的決心、同樣的力度積極推進內部巡察。重點巡察下級紀檢監察機關認真執行法律法規情況、案件辦理質量和廉潔自律情況。巡察以發現問題、改進工作為主，通過“全面體檢”，尋找可能存在的“病灶”，對癥下藥。要和巡視一樣，徹底摸排是否存在腐敗案件線索，嚴肅查處相關責任人員。堅決克服重形式走過場，巡察與否一個樣、巡察前后一個樣的情況，通過解決問題、懲治腐敗、追查責任樹立巡察工作在系統內部的震懾效應和權威地位。要根據不同時期、不同單位面臨的問題，靈活機動、有的放矢地開展專項督查和不定期抽查，始終讓內部監督“利劍高懸”，讓紀檢監察干部心存敬畏。為了克服熟人社會、人情社會對內部監督產生的影響，積極探索交叉巡察、提級巡察等新的巡察方式，最大限度地發揮巡察效能。

（二）提升干部監督室的獨立性：以體制創新增強監督活力

反腐是對既得利益階層潛在或現實利益的剝奪過程，注定要遭到既得利益階層的強烈反對。既得利益階層通過各種措施，或明或暗地與反腐機構展開針鋒相對的斗爭。因此，在缺乏獨立性的情況下，反腐機構始終難以施展抱負，甚至會淪為權力斗爭的犧牲品。此外，在復雜的權力斗爭環境中，反腐機構順利開展工作的前提是它本身必須具有公正性和公信力，不受權力格局等因素的影響，不偏不倚地執行國家的法律法規⑨。獨立性是公正性與公信力的重要保障，獨立性的缺乏往往帶來公正性、公信力的缺失，導致反腐行動遭到質疑、否定或失去支持。

世界上著名的反腐機構中國香港特別行政區廉政公署和新加坡貪污行為調查局，都經歷了從內部機構上升為專門機構、從完全不獨立到相對獨立的過程。這兩個機構原來都是警署的內部監督機構，擔負著警署內部和整個政府部門的反貪職能。然而，警署本身就是腐敗的重災區，根本缺乏反腐動力。反貪部門與監督對象存在錯綜復雜的利益關系，反腐行為長期受阻。為了提升反腐機構的成效，有關方面下決心將反腐機構獨立出來，斬斷它與監督對象的利益關聯，從此開創了反腐敗斗爭的嶄新局面。實踐證明，不管是專門反腐機構也好，機關內部的腐敗防控部門也好，必須有相對超脫的地位，與監督對象保持一定的距離。

干部監督室是紀檢監察機關內部專司反腐職能的機構。由于缺乏相對超脫的地位，內部監督成效大打折扣。特別是它面對的是專門從事反腐敗工作的專業干部，職業經驗豐富、反監督能力強，如果自身缺乏一定的“撒手锏”，其威信和行動能力可想而知。根據國家監察體制改革以后內部監督形勢的需要，必須對干部監督室的管理體制進行適當改革。這就是，省級以下干部監督室進行垂直管理，人事權、財政權、管理權由省級紀檢監察機關統一管理。凡是涉及紀檢監察干部的腐敗案件，由省級紀檢監察機關統一受理和查處，市、縣紀檢監察機關不再擁有管轄權。通過這一改革，對內可以提升干部監督室的獨立性和權威性，鐵腕反腐、正風肅紀，切實提高內部監督的戰斗力、威懾力和實效性；對外可以樹立紀檢監察機關“打鐵同樣自身硬”的良好形象，切實回應“誰來監督監督者”的社會質疑。

（三）嚴格控制自由裁量權：以制度剛性修補“微小的漏洞”

自由裁量權在行政機關比較普遍地存在。法律授予行政機關自由裁量權總是基于一定的目的，其根本目的是讓行政機關根據具體情況和個案差異作出不逾越法律的、合理而迅速的選擇與判斷。因此，它的動因必須符合立法的目的和精神，它應考慮相關因素而對那些非相關因素免于考慮，并且應盡可能地合乎情理、客觀、適度而不夾雜任何惡意或偏見。可以說，行政自由裁量權的行使僅僅是為了彌補行政法律與現實社會之間的“裂縫”，是一種對既存法律的補充行為。行使這種權力的出發點和歸宿，是為了讓行政機關更大限度地體現公正、合理等法律的精神實質⑩。

對于國家監察機關而言，自由裁量權可能包含兩個層面：一是在法律法規規定的邊界內根據具體情況具體分析，在案件查處和量紀定性中充分體現法紀效果、政治效果和社會效果的統一；二是在監督執紀、審查調查過程中存在不為上級部門掌握和外界知曉的信息，相關人員在缺乏監督的情況下，存在靈活處置甚至違法亂紀的可能性。例如，“有些關鍵信息可以向上級報送，也可以不報送，有些事項可以辦理，也可以不辦理，沒有明確的量化指標，怎么裁量執行，往往在紀律審查人員的一念之間”。

不管是哪種類型的自由裁量權，都應該得到嚴格控制。如果不對自由裁量權加以合理控制，或者說放縱自由裁量權，必將使自由裁量權如同一匹脫韁的野馬，隨時都有逾越邊界的危險。哈耶克將行政自由裁量權的失控看作法治中的“微小的漏洞”，并且告誡人們：“就是那個‘微小的漏洞’，如若處理不當，它將使‘每個人的自由都遲早會喪失’。”為了嚴格控制自由裁量權，監察機關必須在充分調研的基礎上，對線索處置、措施運用、調查取證、定性量紀等環節存在的自由裁量權的正確行使作出明確而具體的規定。必須嚴格執行集體決議制度和請示報告制度。對于監督執紀、調查審查、案件審理過程中出現的新情況、新問題，必須經過集體研究決定并及時向主管領導報告。對私自處理案件線索、越權處理相關事宜，必須嚴肅追究責任。建立調查組成員之間的相互監督和責任連帶機制，對于默許調查組成員違規處理信息或者發現問題不及時報告的調查組成員，同樣必須追究相關責任。建立隨時抽查、暗訪制度，防止相關人員濫用職權。明確處室負責人、分管領導的監督責任，嚴格執行“一案雙查”，倒逼相關責任主體恪盡職守、干凈擔當。

（四）實行請托事項報告制度：以“內外兼控”降低廉政風險

隨著政治文明的演進，公共領域和私人領域開始出現分化，界限也逐漸明晰。公共領域是公眾共同參與的領域，公共領域的活動關涉公共利益。因此，公共領域是開放式的、公開的，主動接受各方面的監督。公共領域愈是開放，愈能通過協商、對話、溝通達成一致，維護和促進公共利益。與公共領域不同，私人領域是一個相對封閉的領域，只要不違背法律法規和倫理道德，不對其他人的生活造成妨礙，公共權力和其他力量就不應進行干涉。尊重和保護私人領域，實質上是保護公民自主生活的正當權利，特別是保護公民的隱私權。

對于普通公眾而言，公共領域和私人領域是界限分明的，不存在交叉之處。但是，對于公職人員而言，有時公共領域和私人領域的界限未必十分分明，在私人領域進行的活動很可能與公共利益相關，甚至因為各種不正當的交易影響公共利益，影響社會的公平與公正。為了防止這種現象的發生，很多國家機構已經適度介入對領導干部私人領域的監督。紀檢監察機關擁有特殊的權力，這些權力甚至關涉某個領導干部的生死存亡。為了達到不可告人的目的，很多別有用心的人想方設法拉攏、腐蝕紀檢監察干部。而這些腐蝕行為，時常是在其交際圈、生活圈發生的。因此，對紀檢監察干部的“八小時以外”進行監督，具有非常特殊的意義。

為了加強“八小時以外”的監督，有關方面對紀檢監察干部的個人重大事項報告提出了更加嚴格的要求。事實上，個人重大事項報告也僅僅是事后監督和結果監督，并不能起到非常明顯的作用。我們認為，在個人重大事項報告的基礎上，應該進行“請托事項”報告。請托案件關照、入學就業、職務晉升、招標投標、項目審批、工程建設等各類事項，只要牽涉“潛規則”和“灰色地帶”，就必須如實向組織報告，全方位、全過程接受組織監督。這種做法在清廉國家早有成功實踐。例如，新加坡的公務員接受宴請，事先要報告，說明邀請人、地點和原因等。公務員對自己的日常交往活動也必須如實記錄，每周將記錄本交部門主管檢查。如果抽查發現有不實之處，必須接受紀律處分。通過這些過程性、“隱私性”監督，確保公務員繃緊廉潔自律之弦，時刻感受到自己是關在“制度籠子”中的人。請托事項是腐敗行為發生的重要紐帶，對請托事項進行監督，既可以有效防止腐敗、保護紀檢監察干部，又可以讓紀檢監察干部帶頭凈化政治生態，更好地擔當起“護林員”角色。

注釋：

①密爾：《代議制政府》，商務印書館1982年版，第96頁。

②詹姆斯·M.伯恩斯：《美國式民主》，中國社會科學出版社1993年版，第189頁。

③孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），商務印書館1997年版，第154頁。

④喬虹：《紀檢監察機關內部權力監督問題研究》，西北大學MPA學位論文，2018年6月。

⑤趙煜：《嚴守程序是法治反腐的必然要求》，《中國紀檢監察》2014年第17期。

⑥⑦陸思冰：《權力制衡視野下監察委內部權力制約研究》，中共浙江省委黨校MPA論文，2019年6月。

⑧王珍：《安徽省紀委監委加強監督檢查 督促市縣紀檢監察機關落實巡視整改》，《中國紀檢監察報》2019年6月29日。

⑨陳宏彩：《反腐機構績效制約因素及其互動模式：一種解釋性分析框架》，《中國行政管理》2013 年第12期。

⑩參閱王英津：《論我國的行政自由裁量權及其濫用防范》，《國家行政學院學報》2001年第3期。