促進山西資源型經濟轉型發展的財政政策研究

●張 婷

山西是我國最典型的主要依靠礦產資源發展經濟的省份之一。在為全國經濟發展做出巨大貢獻的同時，產業結構失衡、所有制結構畸形化、要素稟賦初級化等諸多問題也愈發凸顯，嚴重影響了全省經濟可持續發展，轉型改革格外迫切。財稅政策作為重要的經濟杠桿和調控工具，在推動經濟轉型的過程中起著舉足輕重的作用，因此，有必要對如何創新財稅政策、深化財稅體制改革進行深入研究，為政府決策提供思路和依據。

一、山西資源型經濟轉型現狀

（一）單一產業結構正在轉變

近年來，山西全力推進供給側結構性改革，加快產業轉型升級，產業結構重心逐漸由第二產業向第三產業轉移。2011—2018年，第二產業比重由58.6%下降到42.2%，第三產業比重由35.7%提升至53.4%，服務業支撐起全省經濟的半壁江山，產業結構出現向好變化。2018年，服務業對GDP的貢獻率達到71.7%，比第二產業貢獻率高出45.1個百分點。新興產業成長步伐加快，規模以上工業中，采礦業增加值同比降低0.2%，而戰略性新興產業增加值同比增長14%，超出同期工業增速9.9個百分點，占到規模以上工業增加值的9.8%，成為帶動全省經濟發展的新生力量。戰略性新興產業中，高端裝備制造業、新能源汽車產業、新一代信息技術產業增長迅速，增速分別達到25.0%、38.6%和21.2%，產業結構得到優化。

（二）非公經濟不斷壯大

山西民營經濟在改革大潮中逐漸成長，由國有經濟的有益補充成長為國民經濟的重要組成部分。2017年，全省共有私營企業39.04萬個，在內資企業法人中占比91%，較2011年比重提高27.7個百分點。民營企業數量大幅增長，2017年全年新增數5.5萬個，較上年增長17.5%，平均每月增加4583個；涉足行業不斷擴展，由傳統的技術含量較低的采煤、煉焦、冶金行業，擴展至現今的醫藥、汽車等高端制造業；創新發展步伐亦是愈發加快，2018年全省民營科技企業數量達到810家，較上年增加228家，增速達到39.2%。

（三）創新主體加速成長

創新是引領發展的第一動力。近年來，全省創新引領轉型發展取得了積極成效，而企業作為創新的主體發揮了重要作用。2012—2017年，全省高新技術企業由290家增加到1117家，年均增速達到30.9%。2017年，國家級企業技術中心發展到26家，省級企業技術中心270家，省級及以上眾創空間184家，各類科技創新類平臺加快發展，企業創新能力逐漸提升。在高端裝備制造、新能源汽車、新材料、新能源、生物醫藥等新興產業領域，山西涌現出一批具有一定全國影響的高新技術企業，如太原的羅克佳華物聯網、太重智能風電，陽泉的陽煤集團山西吉天利科技有限公司、中興環能，晉城的蘭花藥業、皇城相府藥業等。

（四）科技支撐作用逐漸增強

經濟“新常態”下，以R&D為核心的科技創新活動是經濟增長方式轉變與生產效率提高的關鍵。2017年，全省R&D經費投入148.2億元，較2000年高出14倍。隨著高技術產業R&D經費支出的提升，全省專利申請數與授權數也得到了相應的提高。2017年，全省專利申請數和專利授權數分別達到20697件和11311件，是2000年的14倍和11.7倍，科研對經濟的支撐作用呈現出增強態勢。

（五）生態建設成效顯現

近年來，山西扎實推進生態文明建設，通過“全方位、全地域、全過程”開展生態環境保護，環境質量得到明顯改善。2017年，全省大氣污染物二氧化硫、氮氧化物排放量分別較2015年下降10.9%和10.4%，地表水優良斷面比例較2012年提高7.5個百分點，重度污染斷面比例下降4.3個百分點，以汾河谷地為中心的地下水位連續保持10年回升。同時，全省堅持不懈治理水土流失，截至目前累計治理面積達到60%以上，39個縣（市、區）森林覆蓋率超過30%，生態環境狀況持續好轉。

二、存在的問題

（一）產業結構失衡問題仍然存在

產業結構是衡量經濟發展質量的重要指標。2016年，山西采礦業增加值在地區生產總值中占比15.62%，雖較2011年占比34.13%明顯降低，但全省仍有近1/6的GDP源自于采礦業。“煤焦冶電”四大行業在地區生產總值中占比22.9%，比重較2011年降低了22.12個百分點，但依然有超過1/5的GDP源自“煤焦冶電”所組成的資源型產業（見圖1）。全省稅收情況同樣可以反映出資源型產業在財政經濟中的分量。2018年，采礦業稅收收入在全省稅收收入中的占比為43.24%，對稅收增收的貢獻率38.3%，“煤焦冶電”組成的資源型產業稅收收入占全省稅收總額的52.8%，稅收貢獻率高達57.5%，可見，全省財政經濟的資源依賴程度依然較高。而戰略性新興產業規模總量較小且層次偏低，對經濟增長的引領作用不強。2018年，全省高技術產業（制造業）增加值占全省規模以上工業增加值的比重僅為4.9%，與全國13.9%的平均水平相比差距很大，相差9個百分點。

服務業占全省GDP的比重雖有上升，對GDP增長的貢獻率也高于第二產業，但這主要是受“煤焦冶電”等傳統產業增長乏力影響。第二產業增速的放緩在一定程度上突出了服務業的地位，但從根本上來講，山西服務業的發展仍很滯后。全省服務業仍是以傳統型服務業和消費性服務業為主，生產性服務業發展不足。生產性服務業中，又以批發服務、貨物運輸、倉儲服務等傳統生產性服務業占主體，而研發設計、節能環保、培訓服務等對于提質增效、結構調整有顯著促進作用的現代生產性服務業規模不大，缺乏發展寬度和深度。

圖1 資源型產業占GDP、工業比重(%)

（二）所有制結構畸形化

所有制結構在整個經濟運行中扮演著極其重要的角色。在山西，國有及國有控股企業長期占據市場主體地位，民營經濟不夠活躍。山西國有及國有控股企業年末資產比重明顯高于全國平均水平，同時也顯著高于省內民營經濟所占比重。2017年，全省國有及國有控股工業企業年末資產占比65.74%，而同期民營經濟僅為17.36%，前者較后者高出48.38個百分點。據全國工商聯發布的2018年中國民營企業500強榜單顯示，山西只有5家企業上榜，且沒有一家企業進入百強行列，表現最佳的僅排在第387位。對比其他省份，經濟總量小于山西的新疆就有一家企業進入100強，位列第19名，甚至經濟總量遠低于山西的寧夏也有一家企業排名第67位。從作為排名衡量標準的營業收入情況看，排名第一的華為營業收入總額是6036億元，而山西企業最佳為197億元，不及華為的1/30。（見表1）從入圍企業所屬行業來看，入圍的5家企業均屬于重工業，其中4家屬于重化工行業，且沒有一家民營品牌是全國聞名的，在全國缺少競爭力。民營經濟發展滯后導致經濟缺乏活力，是山西經濟增長的一大短板。

表1 2018年中國民營企業500強榜單

（三）企業創新主體地位尚未確立

增強自主創新能力，是促進山西產業結構轉型升級、提高核心競爭力、實現全面協調可持續發展的基本要求和原動力。從當前情況看，山西自主創新能力不足，企業技術創新主體地位建設亟待加強。2017年，全省規模以上工業企業中有研發活動的企業僅468家，數量嚴重偏少，在全省規模以上工業企業中占比12.2%，在全國總量中只占到0.46%。新產品開發項目數、開發經費支出數、銷售收入數等幾項衡量新產品開發及生產情況的指標均處于較低水平。2017年，規模以上工業新產品的開發項目數3119項，開發經費支出89.55億元，銷售收入1543.48億元，不及安徽的1/7、1/5和1/5，與其他中部省份相比同樣存在相當大的差距（見表2）。科技型中小企業和高新技術企業數量少，截至2017年底，全省有高新技術企業1117家，不到全國13.6萬家的1%，全省有21.7萬家中小企業，但符合國家科技型中小企業認定標準的還不到2000家。

表2 2017年中部六省規模以上工業新產品開發及生產情況

（四）要素稟賦初級化

受資源型產業資源資本密集而對技術、人才需求弱的影響，山西高級生產要素嚴重缺乏。從科研人員數量上看，2017年全省科研人員共8817人，僅占全國總量的1.9%。科研投入上，全省研發經費投入強度0.95%，而全國平均為2.13%，山西落后全國平均水平1.18個百分點，且與全國差距越來越大（見圖2），在全國31個省（市、區）中，山西研發經費投入及投入強度排在第20位和22位，均處于靠后位置。全國規模以上工業企業研發經費投入占主營收入平均值為0.94%，山西僅為0.68%，部分細分行業投入強度低于0.2%。科技金融上，全省由政府成立的創業風險投資引導基金和新興產業創業投資基金僅有6支，數量偏少。科研成果方面，山西專利申請授權數、發明專利數以及有效發明專利數在全國總量中占著相當低的比例，僅有0.54%、0.51%和0.7%，全省技術市場成交額也僅占全國的0.7%，與發達省份相比更是差距懸殊。從人力資源素質看，全省85%的從業人員為高中及以下文化水平，本科及以上學歷人數僅占15%，從業人員素質整體不高，人力資本難以轉化為高質量的產出（見圖3）。研發投入不足、人才缺乏反映出山西優質生產要素形成不足，呈現出明顯的要素稟賦初級化的特征。

圖2 山西與全國研發投入強度比較（%）

圖3 山西省就業人員學歷構成百分比（%）

（五）環境污染阻礙經濟增長

雖然生態建設取得了一定成效，但山西仍是我國生態環境問題較為突出的省份之一。2017年，全省污水排放中揮發酚排放量為18.07噸，在中部六省中排放量最多，對水資源造成了嚴重的污染。煙塵、粉塵以及二氧化硫的排放量在全國也屬較多行列，2017年PM2.5平均濃度同比上升4%，是全國極少數大氣環境質量下降的省份。中部六省中，山西廢氣污染物二氧化硫和煙（粉）塵每年的排放量明顯高于其他五省，空氣質量尚待進一步改善（見表3）。森林資源因多年的資源開采遭到了大面積的破壞，2017年全省森林覆蓋率僅為18%，在中部六省中處于最低水平（見圖4）。

表3 2017年中部六省主要污染物排放量

三、財政政策建議

（一）促進產業結構優化升級

煤炭產業作為山西傳統支柱產業，對全省經濟發展和財政收入的影響仍然很大。應進一步完善財稅政策，支持傳統產業升級改造，給予企業優惠稅率、加大費用列支等稅收優惠，提高企業開展技術研發和改造等活動的積極性。加強對潔凈煤產業發展的引導和政策推動，促進煤化工、煤層氣等煤炭深加工產業快速發展，增強政府在煤炭產業發展、資源利用和生態環境保護方面的綜合決策和協調能力。增加對高新技術應用的投入，加速傳統產業與新技術、新工藝、新模式相互嫁接。推動戰略性新興產業高質量發展，著力打造多元化的產業體系。依托裝備制造業、新材料、生物醫藥等新興潛力產業的既有基礎和優勢，加快占領行業高端，形成新的優勢產業，促進全省經濟結構質量的提升。鼓勵社會資金和創業風險投資對新興產業的支持，通過運用政府采購、財政補貼等多種財政支出方式以及完善風險投資機制，為新興產業分擔經營風險高、資金需求巨大、融資困難和市場競爭激烈等問題。

（二）支持民營經濟健康發展

民營經濟發達與否，在很大程度上反映出一個地區的經濟活力。要促進民營經濟加快發展，需更好發揮政府的公共服務職能，圍繞民營經濟發展中存在的突出問題不斷創新，形成有助于民營經濟發展財稅政策體系。建議綜合運用財政工具支持民營企業發展，如采用財政直接投入方式防范化解民營企業流動性風險，采用資本金注入方式提高融資再擔保水平，采用財政獎補方式推進民營企業轉型升級，采用減輕稅費方式降低企業負擔，采用政府采購、引導民營企業參與PPP方式為民營企業擴大市場份額等。

（三）引導企業自主創新

增強自主創新能力是推動山西資源型經濟轉型發展的戰略性舉措與重要保障。為充分激發企業自主研發與技術創新的主動性，應進一步優化財政科技資源配置方式，推動財政支出政策逐步由優惠型向激勵型轉變。一是發揮財政科技投入的引導性作用，對從事戰略性新興產業開發的高成長性企業，探索采取企業研發經費投入后補助或獎勵補助等方式，引導和鼓勵企業加大科技投入。二是發揮支持企業自主創新優惠政策的激勵作用，鼓勵高新技術企業將享受到的所得稅減免部分，以及執行研發費用稅前加計扣除政策時所享受的應納稅所得額的減除部分，安排用于研發創新活動。三是完善引導性支持、穩定性支持、后補助和獎勵等方式，積極構建和優化產、學、研合作機制，推動企業創建技術創新機制和科技基礎平臺，提高企業創新能力。

（四）增加技術、人才要素積累

財政對科技、文教事業的傾斜能有效推動技術、人才等關鍵要素的積累，從而影響生產方式和效率，形成資源型地區轉型發展的潛在優勢和持續動能。山西應進一步完善財政科技投入穩定增長機制，將科技投入作為各級財政預算保障的重點，為科技發展提供充足的資金保障。加強對支撐資源型經濟轉型的重大技術、關鍵技術研發的支持，在煤炭科工、裝備制造等優勢產業及戰略性新興產業的研發投入力爭達到全國領先水平。推動各類創新發展聯合基金的設立，加強財政科技投入方式創新。建立健全財政教育支出與財政支出總量、GDP相掛鉤的增長機制，改善教育投資結構，注重基礎教育和高等教育的協調發展以及學科的專業性，促進勞動力綜合素質水平的提高。加強對高層次人才及團隊的引進，創新省級各類人才專項資金使用方式，圍繞山西產業發展重點領域，采取“產業資本+人力資本”的模式，積極引進國內外企業集團和跨國公司，力爭引進其核心研發團隊或成立分支機構。

（五）優化生態環境

生態環境破壞是資源型經濟面臨的突出問題，也是阻礙經濟可持續發展的一大主因。山西應牢固樹立生態優先理念，進一步加強生態環境治理與保護，強化生態修復與改善。建立財政資金長效投入機制，增加對生態文明建設的財政預算，創新預算管理機制，使預算資金向污染防治攻堅戰傾斜，保證財政投入與生態文明建設的重點任務相匹配。設立大環保專項資金，資金重點投向大氣、水、土壤等環境污染綜合治理以及重大環境基礎設施建設等項目。將生態功能重要、生態脆弱敏感地區作為重點生態保護區，增加對重點生態保護區的資金投入，保障每個重點保護區的資金充足。