市場監管現代化的實踐探索和改革創新
——以山西省渾源縣市場監督管理局為例

●鄧 攀

一、引言

有效的市場監管是市場良性運行的基石。當前，我國經濟進入新常態新發展，市場監管面臨新的形勢和挑戰，傳統的市場監管模式已難以適應現代經濟發展的需要，為此，國家于2013年開啟了市場監管機構改革，2018年，國家完成了原工商總局、質檢總局、食藥總局的整合，組建了市場監管總局。2017年，國務院發布《“十三五”市場監管規劃》，為市場監管提供一個明確的框架，給廣大市場主體一個清晰的信號和穩定的預期。在此背景下，如何轉變市場監管理念，創新市場監管方式，成為亟需解決的現實問題。對此，山西省渾源縣首先進行了機構的整合，2015年底完成了工商、食藥、質監三個部門的“三合一”改革，組建了渾源縣市場監督管理局。深化商事制度改革，實行“多證合一”，推進登記注冊便利化，強化事中事后監管，為創建新的市場監管模式創造了條件。

如何順應時代發展的潮流，進行市場監管的創新，是值得探究的問題。本文立足于渾源縣市場監督管理局的市場監管職能，對市場監管領域的實踐探索進行總結和創新，為市場監管改革提供一些有益的經驗和借鑒。

二、推進市場監管現代化的實踐探索

渾源縣市場監督管理局在推進市場監管現代化方面進行了許多實踐性的探索和經驗創新，取得了一定的效果，提高了市場監管的有效性和科學性。

（一）打造綜合執法模式，提高綜合執法效能

渾源縣在2015年底完成了工商、食藥、質監三個部門的“三合一”改革，組建了渾源縣市場監督管理局。做到了一支隊伍管市場，打通了部門之間的阻礙，市場監管的綜合執法力度明顯加強，改革成效顯著。推行了綜合執法聯動，建立了局內部科室的股、所、站、隊聯合執法機制。實行“一次檢查、多項體檢、綜合會診”，減少多次執法對正常的經營活動的干擾，統籌了執法資源，提高了市場監管綜合執法效能。成立案件評審委員會，為綜合執法提供有效的法律保障。

（二）創新市場監管方式，健全信用監管機制

1.做好市場主體信息公示和抽查，強化信用監管。渾源縣實行市場主體年報制度，以自主申報為主，利用我縣官方報刊北岳報、電視等媒體發布催報公示，采取短信提示、電話通知，宣傳車集中宣傳，在局注冊大廳懸掛年報結束倒計時提醒牌，督促企業、個體工商戶、農業專業合作社按時年報，對發現的經營地址變更、執照、許可證到期等責令改正，增強市場主體的信用意識。最近幾年的企業年報率均達到了93%以上。依法推進市場主體的信息公示，包括許可備案、注冊登記、行政處罰和獎勵等信息，接受公眾對市場主體信息的監督和查詢。每年渾源縣市場監督管理局隨機抽取近百家經營戶進行現場核查，對未按照要求進行公示、無經營場所或虛假出資、隱瞞真實情況等違法行為進行集中曝光，列入異常名錄向全社會公示并進行依法處理。

2.實行市場主體信用分類監管，提升監管效力。渾源縣市場監督管理局探索實行市場主體信用分類監管，建立市場主體信用監管指標體系，包括市場準入、抽檢結果、經營行為、監督管理作為信用指標，將市場主體分為三個信用等級，進行分類監管。A類屬于守信主體；B類屬于警告主體，在商事登記、日常檢查、監督抽檢方面重點監管；C類屬于失信主體，列入失信名單，加大行政處罰力度。渾源縣市場監督管理局依據信用等級進行分類監管。依據市場主體的信用等級確定監督檢查的頻次和比例，對信用記錄良好的市場主體減少監督檢查、抽檢檢驗和日常檢查的頻次和比例，對問題多、投訴多、失信主體增加監督檢查的頻次和比例，以提高市場監管的有效性和針對性。

（三）增進協同監管合力，構建信息共享機制

實行了跨部門的聯合協同監管。建立了聯動協作、工作會議、日常溝通、信息共享、聯合檢查、案件聯合會審、行政司法銜接等工作機制，有效地提升了部門間市場監管的工作合力。如針對社會輿論關注的重點問題、關系群眾切身利益的重點環節和時間節點，聯合農委、經信、畜牧、公安等部門開展了專項問題集中整治和節日期間的專項檢查。依法查辦了一批影響力大、警示作用強的典型案件，提高了執法的效果。加快信息共享機制建設，匯集許可審批、注冊登記、認證、年度報告、經營異常名單、行政處罰等信息，為其他部門提供企業信息數據，并與相關職能部門開展聯合懲戒工作，提升監管的科學化水平。

（四）推動社會多元共治，建立市場監管新格局

積極推動企業、行業協會、消費者、新聞媒體等社會力量參與市場監管。強化企業的主體責任意識，加強對企業的指導，引導企業規范經營，加強企業失信懲戒，倒逼企業依法經營。充分發揮行業協會商會自律作用，推動行業協會商會建立健全行業自律規范、公約和職業道德準則，開展行業內部糾紛調解，支持行業的產品保護申報。強化消費者權益保護，成立申訴舉報中心，做好與12345政府熱線的無縫對接。渾源縣市場監督管理局每年處理消費糾紛上百起。支持新聞媒體發揮輿論監督作用，進行投訴舉報，發布消費提示警示信息。

三、市場監管現代化面臨的問題與不足

雖然市場監管取得一定的成效，但在一些體制機制上還存在問題和不足，主要體現在以下幾個方面。

（一）綜合執法體系有待于進一步深化

渾源縣雖然完成了工商、食藥、質監三個部門的“三合一”改革，但機構的合并只是“物理”上的簡單相加，機構內部職能科室的設置大部分仍然承接原來的工作，按照以前的職能劃分科室，從而影響了綜合執法的效果。機構職能只有進行科學合理的深度融合才能彰顯綜合執法的效益。這就需要對合并的職能科室按業務關聯度、執法專業程度及執法簡易程度等進行不同程度的整合，發揮綜合執法的效益。部門之間的聯動有待于強化。部門之間的綜合聯動執法處于初步的探索階段，還沒有建立完善的部門執法聯動工作機制。

（二）信息化監管機制有待于進一步增強

以信息化監管推動市場監管的現代化，充分運用現代化的信息技術，增強數據的運用能力，是適應大數據監管的趨勢要求，也是增強市場監管的精準化、智慧化水平的必要手段。渾源縣市場監督管理局雖然將以前三部門的許可審批、信息查詢等集中到注冊科，但市場主體的信息數據還沒有實現共享，一些監管的數據仍然處于封閉、條塊分割的狀態，影響了機構內部各科室的協同監管。由于信息化基礎設施建設的滯后，對商事登記、安全監管、消費維權、企業公示等數據資源的整合不到位，直接影響了信息化監管的效果。目前，對信息的挖掘和利用程度不夠，僅僅停留在數據的查詢、登記、錄入等低水平的應用上，很難發揮信息的分析和風險的預警作用，為市場監管提供決策信息的能力大打折扣。

（三）社會多元共治格局有待于進一步提升

當前，我國經濟發展進入了新時代，市場主體的復雜性以及市場環境多變性，對市場監管提出了新的要求，單一的政府全面監管難以適應市場經濟發展的新趨勢，有必要引入中間組織、行業協會、公眾等社會力量，構建新型的市場監管格局，才能達到最佳的效果。由于受到傳統的市場監管理念的影響，渾源縣目前的市場監管還是更多地依賴政府單一監管，對市場監管的社會多元力量參與治理重視不足。

目前，在社會參與方面，以公眾投訴舉報主。渾源縣市場監督管理局共處理近百起投訴中，90%以上的投訴都是消費者來電投訴，媒體的輿論監督作用不強。另一方面，行業協會的作用沒有充分發揮。受制于經濟等因素的影響，我縣目前成熟的專業協會和組織還比較少，市場監管仍然是政府監管一家獨大的局面，行業組織發揮的作用微乎其微。如我縣旅游服務市場問題較多，存在服務標準不統一，價格不透明，質量難以保證，售后服務難以保障，主要原因是缺少行業標準，沒有統一規范的市場秩序。

四、經驗啟示與政策建議

為了適應市場監管的新形勢新特點，需要用現代的監管理念引領市場監管，用現代的監管方式推進市場監管，用現代的監管手段武裝市場監管，用現代的監管格局提升市場監管，積極探索符合時代要求的市場監管新模式。

（一）監管理念的轉變

商事登記制度改革，帶來了市場主體的快速增長，更加注重事中事后監管，是適應社會經濟新常態新發展的需要。市場發展新形勢之下監管形式及其措施手段，市場主體對象多元性及其監管機構特殊性與社會化監管需求，監管技術、誠信平臺、信息披露、監管社會化服務等方面和情形，都發生了前所未有的變化。傳統的市場監管模式難以適應經濟新常態新發展對市場監管的需要。政府必須加快職能轉變，樹立新的監管理念。將關注嚴進寬管的前置審批轉變到注重事中事后的監管，將以往的被動式監管轉變到注重主動性的監管，將以往撒胡椒面式的普遍監管轉變到注重關鍵環節和領域的精準監管，將關注風險發生后處置轉變到注重事前的預防和風險防控，將以往的封閉的孤立的監管轉變到注重信息化技術的智慧監管，將以往的靜態、強制性的監管轉向注重動態的、非強制性的監管，將政府的大包大攬、單兵作戰的傳統方式轉變到注重社會協同治理方式。

（二）監管方式的創新

在加快政府職能轉變和科技革命。產業變革日益凸顯的背景下，市場監管的方式也要與時俱進、開拓創新，積極探索市場監管的新方式才能更好地適應時代發展的需要。現代的監管方式呈現出開放性、多元性、非強制性和非正式性，如：政府指導、信息公開、責任約談、信用監管、風險預警等新的市場監管方式，相對于傳統固化的、命令式的監管方式而言，現代市場監管方式更加強調協商、指導、公告的作用。這里需要強調兩種方式：其一，風險監測和防控。構建風險識別、風險評估、風險預警、風險控制、評價反饋有機結合的“五位一體”風險防控體系。如食品生產經營實行風險分級管理，將生產經營者的靜態風險分值加上動態風險分值確定其風險等級，執法人員可以根據其風險等級進行監管。其二，包容性審慎監管。適應新技術、新產業、新業態的發展，為新的市場主體在登記注冊、經營過程管控方面制定合理的規章制度，要以包容審慎的態度適度地放開新業態的監管。

（三）監管手段的完善

加強和完善以“雙隨機一公開”為基本手段，以信用監管為基礎的新型監管機制。一是完善信用監管，強化信用在市場監管中的基礎性作用。加快市場主體信用信息平臺建設，集合市場主體的信息歸集、監督檢查、行政處罰、監督抽檢、執法管理以及考核評審等方面，實現數據的信息共享。依托信用監管手段，加大對失信主體的懲戒處罰力度，通過信用檔案記錄和信息公開，約束市場主體的經濟行為，形成“一處違法、處處受限”的聯合懲戒機制。二是加強和完善“雙隨機一公開”。建立統一的市場監管平臺，包括執法人員名錄庫、企業名錄庫、抽查計劃、檢查內容、制定的標準、結果的公示等。實現市場監管中所有執法事項“一次檢查，全面體檢”的要求。三是將“雙隨機一公開”和信用監管有機結合起來。依據企業的信用等級來確定隨機抽查的頻次和比例，對信用等級高的企業降低抽查的頻次和比例，對失信問題企業增加隨機抽查的頻次和比例，來提高市場監管的準確性。

（四）監管格局的提升

我國正處于市場監管的變革中，突出事中事后監管，這就需要引入第三方和社會公眾的多方參與，提升監管格局，激發更多的社會主體參與市場監管，實現從政府的單一監管到社會多元共治的轉變，構建起“企業自治、行業自律、社會監督、政府監管”的社會多元共治新格局成為市場監管發展的必然趨勢。

在傳統的市場監管中，市場監管被簡單地理解為政府監管企業，忽視了其他社會主體的作用，而在市場監管的改革中，必須充分發揮其他相關主體包括消費者、企業、中間組織、新聞媒體、行業協會等作用，把“管”與“被管”調整為共同管理。首先，這就需要政府發揮主導作用，對其他社會主體進行引導、鼓勵并加以規范。其次，中間組織、行業協會在行業自律中的作用也至關重要。支持中間組織、行業協會制定和完善行業標準，規范市場秩序，促進市場公平有序競爭。再次，推動企業加強自律管理，培育市場主體的自律精神，強化企業第一責任人的意識，推進社會信用體制建設，發揮信用管理作用，引導市場主體開展正常的合法經營行為。最后，發揮新聞媒體的輿論監督作用。暢通信息溝通渠道，完善投訴舉報體系，提高公眾的參與監管能力。