江浙滬毗鄰區一體化發展的定位與策略研究

丁煦詩 蘇曉靜 劉士林

2019年5 月13 日，中共中央總書記習近平主持召開中共中央政治局會議，會議審議了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（以下簡稱“《規劃綱要》”）。會議指出，長三角一體化發展要緊扣“一體化”和“高質量”兩個關鍵，帶動整個長江經濟帶和華東地區發展，形成高質量發展的區域集群。這份規劃綱要不僅為2018年11月上升為國家戰略的長江三角洲區域一體化發展明確了頂層設計、繪就了宏偉藍圖、提供了根本遵循，同時也使另一具有長三角區域一體化“先行區”和“試驗區”內涵的“長三角一體化發展示范區”（以下簡稱“一體化示范區”）在當下備受關注。2019年初，“一體化示范區”的這個概念首次出現在上海、浙江兩地的政府工作報告中，隨后在江浙滬三地的一些毗鄰地區迅速升溫，這是長三角城市群多年建設的必然結果。謀劃、布局和建設長三角一體化發展示范區，對進一步消弭阻滯要素流通的行政壁壘、市場壁壘和體制機制障礙，構建開放協調的區域空間格局，應對國內經濟下行壓力，高質量推進長三角一體化協調發展，具有重要的戰略意義。

1 江浙滬毗鄰區一體化發展的基本情況

1.1 江浙滬毗鄰區的總體情況

綜合區位交通、產業基礎、人文歷史等方面，目前青浦吳江嘉善毗鄰區、嘉定昆山太倉毗鄰區、青浦吳江嘉善昆山毗鄰區、金山松江嘉善平湖毗鄰區、崇明南通毗鄰區目前最有條件規劃、建設一體化發展示范區。

表1 江浙滬毗鄰區概況表

截止到2016年末的統計數據，這五個準示范區在行政區劃、經濟發展、人口規模等方面的主要情況如表1。

從總體上看，在五個毗鄰區的“建設主體”中，出現三次的是浙江嘉興嘉善縣；出現兩次的是上海青浦區、江蘇蘇州吳江區及昆山市；出現一次的為上海-嘉定區、金山區、松江區、崇明區，江蘇省的南通市、蘇州太倉市及浙江嘉興平湖市（表2）。這可以為確立長三角一體化發展示范區的空間布局提供有益參考。

表2 毗鄰區“建設主體”（行政區域）出現次數統計表

由于地理區位、自然稟賦、經濟基礎等不同，五個區域打造長三角一體化發展示范區的基礎條件各異。具體說來，在行政區劃面積上，依次為崇明南通區域9186.49平方公里、青浦吳江嘉善昆山區域3346.09平方公里、青浦吳江嘉善區域2414.58平方公里、金山松江嘉善平湖區域2252.69平方公里、嘉定昆山太倉區域2205.64平方公里；在常住人口上，依次為崇明南通區域800.09萬人、青浦吳江嘉善昆山區域474.42萬人、嘉定昆山太倉區域394.86萬人、金山松江嘉善平湖區域382.85萬人、青浦吳江嘉善區域308.72萬人；在經濟上，依次為崇明南通區域7079.90億元、嘉定昆山太倉區域6191.32億元、青浦吳江嘉善昆山區域6189.97億元、青浦吳江嘉善區域3029.68億元、金山松江嘉善平湖區域2953.63億元（根據上海、蘇州、南通、嘉興等市的2017年統計年鑒并經作者整理計算得出）。

結合統計數據，對五個毗鄰區還可得出一些初步認識。在區域面積上，除崇明南通示范區外，其他四個毗鄰區區域總面積相當，人口數量和人口密度也較為接近。崇明南通毗鄰區因為包括了整個南通市，除人口密度外，其他總量指標都高一些。在經濟上，毗鄰區中相對靠近江蘇、上海北部的區域經濟總量明顯偏高，靠近上海西南部、浙江的區域經濟發展較弱。

以上這些，都是布局和規劃建設一體化發展示范區必須充分了解和把握的基本情況。

1.2 五個毗鄰區一體化發展的基本情況

青浦吳江嘉善毗鄰區主要由上海青浦區、江蘇蘇州吳江區、浙江嘉興嘉善縣組成。行政區域面積為2414.58平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為308.72萬人，戶籍人口為170.63萬人，人口密度為1279人/平方公里，經濟總量是3029.68億元（圖1）。

圖1 青浦吳江嘉善毗鄰區

圖2 嘉定昆山太倉毗鄰區

從總體上看，該區域區位地理狀況良好、基礎設施較為完善、產業基礎較為雄厚，具備打造長三角一體化發展示范區的先決條件[1]。據《青浦、吳江、嘉善2019年一體化發展工作方案》，三地將共同開展滬蘇浙毗鄰區域概念性規劃研究，編制毗鄰區域現狀圖，制定共創淀山湖國家旅游區方案和環淀山湖岸線貫通精品方案，開展元蕩岸線利用管理和水質提升規劃編制前期研究。

嘉定昆山太倉毗鄰區主要由上海嘉定區、江蘇蘇州昆山市、江蘇蘇州太倉市組成。行政區域面積為2205.64平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為394.86萬人，戶籍人口為197.93萬人，人口密度為1790人/平方公里，經濟總量是6191.32億元（圖2）。

嘉定是上海和江蘇地理最近、合作最早、經濟社會發展實力較強的行政區。安亭、花橋在長三角各城鎮中率先實現一體化發展已具備良好基礎。從2020年發展目標看，“嘉昆太協同創新核心圈”GDP總量將超過8000億元，規模以上工業總產值超20000億元，戰略性新興產業產值超6000億元，高新技術企業總數超2500家，綠化覆蓋率達到40%以上[2]。

青浦吳江嘉善昆山毗鄰區主要由上海青浦區、江蘇蘇州吳江區、江蘇蘇州昆山市、浙江嘉興嘉善縣組成。行政區域面積為3346.09平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為474.42萬人，戶籍人口為252.98萬人，人口密度為1418人/平方公里，經濟總量是6189.97億元（圖3）。

在產業創新戰略協同方面，青浦、嘉善已就現代農業功能區的規劃建設、產業劃定、功能定位形成合作意向，謀劃建立工作機構，將打造長三角現代農業開發區，建立嘉善縣姚莊鎮北部（俞匯）與青浦交界區域10000畝左右的現代農業功能區。在旅游文化戰略協同方面，四地正在探索建立近淀山湖地區古鎮文化圈建設，加強古鎮保護開發聯動，推進古鎮聯合申遺目前相關籌備工作已經啟動[3]。

金山松江嘉善平湖毗鄰區主要由上海金山區、上海松江區、浙江嘉興嘉善縣、浙江嘉興平湖市組成。行政區域面積為2252.69平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為382.85萬人，戶籍人口為209.60萬人，人口密度為1700人/平方公里，經濟總量是2953.63億元（圖4）。

圖4 金山松江嘉善平湖毗鄰區

圖5 崇明南通毗鄰區

按照上海2035總規關于“促進鄰滬地區跨省城鎮圈統籌，進一步加強功能統籌、交通對接、環境共治、設施共商”的具體要求，上海金山楓涇-上海松江新浜-浙江嘉善-浙江平湖城鎮圈正在開展規劃編制，已形成了初步成果。同時，嘉善建立了首個上海自貿區協作區，平湖開創了跨省市建設科技城的先河，為毗鄰區的產業協作奠定了良好的經濟基礎。

崇明南通毗鄰區主要由上海崇明區、江蘇南通市組成。行政區域面積為9186.49平方公里。截止到2016年末，區域常住人口為800.09萬人，戶籍人口為821.78萬人，人口密度為871人/平方公里，經濟總量是7079.90億元（圖5）。

貫徹落實習近平總書記關于長江經濟帶“共抓大保護，不搞大開發”的重要指示精神，雙方將重點聚焦“規劃協同、生態共治、設施互聯、產業發展、三鎮共建”等五個方面，共同建設長江口生態保護戰略協同區[4]。該區域還將建立崇明-南通農產品產銷聯盟，打造崇明-南通特色花卉走廊。同時發揮兩地在造船、海工等方面的協同優勢，推動船舶裝備產業向價值鏈高端延伸。

2 江浙滬毗鄰區一體化發展的主要問題

當前，長三角各臨滬城市積極探索和推動更廣領域對接區域頂層規劃體系，在基礎設施、交通網絡、文旅融合、生態建設、社會治理等方面一體化先行毗鄰效應日益顯現。但也存在著一些需要關注和亟待解決的問題和矛盾。

2.1 在諸多領域缺少利益共享補償機制，毗鄰區域內惡性競爭難以避免

長三角一體化的道路上不可避免地面臨地方利益與區域利益的沖突，現行的合作框架并沒有明確且具體可行的利益共享和補償機制。以金融合作為例，上海無可爭辯地成為區域內首屈一指的金融中心，上海的金融業雖然大放異彩，卻也是一枝獨秀，其發展的成果并沒有為周邊其他城市所共享。相反，區域內次級金融中心與上海之間的金融鴻溝將會繼續撕裂區域金融一體化的可能性，建構金融發展的共享機制已迫在眉睫。

2.2 優質資源的共享度仍相對不高，公共服務的協同仍顯緩慢

醫療、教育、信息等資源的區域化共享難度較大。如在醫療資源方面，盡管上海醫學專家周末到外省“飛刀走穴”已或明或暗，但由于體制政策限制和利益分配原因，區域內多點執業登記和醫療機構的跨省市合作仍然存在重重障礙。此外，數據信息資源的共享不充分，不僅阻礙了醫保異地結算、養老金領取資格異地認證、人才職稱異地認定等公共服務便利化發展，也影響了三省一市生態環境聯防聯控機制的構建完善。同時，受限于行政區域藩籬，目前涉及民生、營商等公共行政服務，大部分沒有實現異地受理、辦理和反饋，就是本市范圍內也沒有實現協同。政府部門內部的公共信息資源的信息標準、信息種類、信息流程等尚未統一。

2.3 信息交流共享平臺建設落后，難以滿足無縫對接需要

依賴于雄厚的經濟實力和發達的通信網絡設施，長三角的信息交流和共享平臺建設水平一直位居全國前列。然而，當區域一體化發展逐漸進入“深水區”，很多具體合作事項對于城市政府而言，“存量”的內涵大于“增量”，信息共享即意味著利益損失，故而導致在可預見的時間范圍內，區域內的信息平臺建設進展緩慢。以異地就醫項目為例，建立區域內無障礙醫療結算體制是各城市政府為參保的外地安置人員構想的福利愿景，但由于缺乏相應的工作激勵補償機制和對動用本地醫療資源和醫保基金的憂慮，使得此項工作難以獲得實質性進展。

2.4 相關政策標準不統一，尚未建立完善的合作機制

區域聯動的政策對接機制尚未完全建立，各省市間政策存在不同程度的不協調和不統一。如跨省市基礎設施的設計標準不對等，如省際道路、航道等級不同，各地信息數據的接口標準不一，均成為設施互聯互通的障礙。環境保護方面也有標準不統一的現象，如上游定為泄洪通道，下游可能連著水源地，在功能、標準、管理上存在不協調，導致下游水源地保護存在較大安全隱患。盡管長三角區域合作已形成“決策層、協調層、執行層”三級運作機制，但是合作的深度和力度還不夠。比如，上海范圍內統籌協調機制還未健全，在專題合作方面，各部門與外省市部門單線聯系多，本市部門之間缺乏協調對接；再如青浦、松江、嘉定、金山等區與毗鄰縣、市溝通良好，但市級層面對各區工作的統籌力度也有待進一步加大。

2.5 缺乏執行監督反饋平臺，導致諸多專題落實困難

長三角區域的重要成果多以各種協議、合同、宣言等類法律文本的形式呈現。遺憾的是，這些規范性文件從決策層的議事會走向操作層的各地職能部門后并沒有得到一以貫之地執行。當其與地方發展的意愿或目標相契合，協議或專題則會被較好地貫徹執行；但當其與地方的發展目標或利益訴求相違背，協議或被束之高閣、或被選擇性執行，導致區域共識在各地執行過程中走樣。比如，長三角園區共建聯盟在成立之初（2010年11月）即出臺的章程對諸多合作細節沒有作具體的規定，為成員在執行章程任務過程中各行其是提供了自主裁量空間，導致各地園區的彼此競爭或重復建設。章程的規范與約束功能由于合作各方的象征性或選擇性執行而未充分發揮[5]。

2.6 “我要對接”和“要我對接”缺乏有效溝通機制

目前，上海與周邊城市的對接工作呈現“單向”態勢，即周邊城市對接上海，并沒有形成真正的“雙向”融入。這源于上海與周邊城市彼此之間的工作均缺乏有效的溝通和機制保障。例如，調研中了解到，一些縣市在對接上海的內容方面尚不明確，除了交通、招商外，缺乏實質性對接項目。一些縣級城市將對接上海作為戰略機遇，但是由于雙方級別不對等，城市對接僅停留在招商引資的淺層次。在部門具體工作層面缺乏溝通，調研發現，在省級領導之間的溝通有了機制支撐，但在具體委辦局層面還缺乏溝通。

2.7 目前仍以政府及經濟對接為主，市場自發及社會對接較為薄弱

周邊城市接軌上海主要體現在兩個層面：一是政府部門之間的對接；二是企業業務來往的對接。在長三角一體化上升為國家戰略之后，政府層面的合作機制正日益完善，地方政府之間也紛紛簽署區域合作協議。但應該看到，目前市場在區域合作中的作用尚未顯現出來。調研發現，一些企業對長三角一體化相關規劃和政策感受度不高，在協同發展、產業鏈分工方面還不夠強，市場力量在長三角一體化戰略中的作用尚待充分激發。

2.8 合作領域和內容較為分散，全方位協調合作有待完善

目前，各個區域層面的合作多是“點對點”的形式，例如，上海與南通共建上海市北（南通）高新科技城，海寧與上海共建上海漕河涇新興技術開發區海寧分區，嘉善與上海共建嘉善上海人才創業園，嘉興與上海交大共建上海交大（嘉興）科技園等。此外，還有兩地醫院之間的合作、園區之間的協作、高校科研院所之間的合作交流等形式。尚缺乏系統性、全方位謀劃與合作，合作領域和內容較為分散，合作模式各不相同。

2.9 人才跨區域流動的體制機制不健全

在上海與周邊縣市的區域合作中，由于各省市在人才政策、資源和服務方面存在較大差異，給區域間的人才流動造成一定障礙，加之各省市的人才評價標準不統一、職業資格和技術等級尚未實現互認，各省市人才的養老、醫療等社保銜接也困難重重。一方面，上海周邊的縣市普遍缺乏高層次人才。另一方面，上海大量高層次人才因為戶籍、醫療、教育等障礙不愿到周邊就業和生活，從而給區域人才的自由流動帶來了不利的影響，致使區域間人才比較優勢難以實現互補。

2.10 協調共建區域文化軟實力未得到足夠重視

作為中國傳統社會開放最早、程度最高的地區，長三角在城市規劃、建設、運營中最喜歡照搬西方經驗或模式。以“二元對立”為基本特征的西方文化和生產生活方式，在城市群內部則很容易造成一種激烈競爭和矛盾關系，其中最突出的是首位城市只想“支配”和“虹吸”，而不愿意同時“服務”和“外溢”。而這正是長三角一體化的“圈”始終畫不圓的根源。從地理上看，傳統江南地區與長三角城市群的核心空間基本吻合。江南文化是長三角共同的傳統文化資源，也是一個在中國乃至世界文化體系中均擁有良好口碑和無窮魅力的小傳統。以江南文化為依托，謀劃在長三角協調共建區域文化軟實力，不僅有利于解決長三角城市群內部的文化沖突和矛盾，也有利于在中國和世界建設一個傳統文化復興示范區。目前，上海已將江南文化提升到戰略資源的高度，浙江、江蘇和安徽也在積極響應，但卻并未制定專項規劃以明確戰略方向并提供政策和機制保障，這些都是未來需要花大力氣研究和解決的。

3 加快江浙滬毗鄰區一體化發展的策略與建議

加快區域交流合作，推進長三角一體化發展，是國家戰略的要求，也是提升區域核心競爭力、實現高質量發展的使命所在。長三角一體化的發展，需要共建共享，加快基礎設施互聯、科技創新合作、產業協同發展。一體化不是一樣化，長三角高質量一體化發展戰略目標的實現，有賴于最大限度地發揮各地比較優勢，化競爭為協同，打造新時代全面深化改革開放的示范區。同時，還需要對以往研究成果、規劃成果等展開全面的系統梳理和集成分析，在新起點上扎實推進長三角一體化進程。

3.1 統一規劃，加強區域發展頂層設計，推進實施江浙滬毗鄰區一體化發展

實現江浙滬毗鄰區一體化發展需要進一步加強區域發展的頂層設計，打破原有壁壘，實現規劃對接。加強區域系統性頂層設計和統籌規劃，設立更高層級的戰略協同發展機構。建立多領域、多層次的協調發展機制，破除一系列現實與隱形的壁壘及體制機制障礙。讓示范區所屬各地在差異化行動的同時，指向統一化的共識性目標。在不改變行政區劃的條件下，準確劃分市場和政府配置資源的合理邊界，促進資源要素自由有序流動，實現區域發展由同質競爭向協同融合轉變。

3.2 加快推進上海都市圈基礎設施的互聯互通

發揮上海作為都市圈中心城市的輻射帶動作用，依托交通運輸網絡，推動90分鐘通勤范圍內與上海在產業分工、文化認同等方面關系緊密的近滬地區及周邊協同，形成同城化都市圈格局。具體而言，要強化長三角城市間公交、地鐵和城際鐵路等公共交通設施的建設。建議國家層面牽頭滬蘇兩地，盡快研究過江通道方案并啟動北沿江高鐵建設，加快推動沿江高鐵交通路網的貫通、銜接、成網；推動江蘇、浙江港口群與江海聯運的合作，共同打造長三角現代化港口物流體系；推動航空港的共建共享。

3.3 聚焦改革與制度創新，共享長三角創新發展紅利

作為改革開放的前沿地帶，長三角地區要率先推進更高起點的深化改革和更高層次的對外對內雙向開放。為此，長三角一體化發展示范區應盡快建立一體化的市場機制，充分發揮市場對資源配置的決定性作用，避免惡性競爭，減少政府行政的過度干預。重點探索跨區域開發管理和利益分配機制，以財稅和經濟統計為突破口開展政策研究，建立有利于重大產業項目跨省市協作的財稅分享及產值統計制度，找準各方利益的契合點，實現各地產業和財政政策的均等化、協調性，在更大范圍內推動長三角一體化利益共享，圍繞破解資源整合共享這一難題率先形成一批可復制可推廣的改革創新經驗。

3.4 聚焦重點領域突破,，打造創新性、融合性、生態化的產業新體系

作為示范區不能面面俱到，應該選擇幾個重點產業領域進行集中突破，打造若干特色鮮明、具備國際競爭力的產業集群和產業生態圈。在創新性方面，聚焦集成電路、汽車、生物醫藥、新材料、綠色化工、高端裝備等在長三角具有深厚發展基礎的產業領域，以及“卡脖子”的一些關鍵領域和新興技術領域。在融合性方面，主要推動與新經濟有關的數字經濟領域，例如AI+，5G+、創意+、智能+、數字+等融合跨界領域，通過信息化、智能化和制造業服務化的深度融合，催生新業態、新模式。在生態性方面，對標世界著名城市群，比如北美五大湖區，重點發展綠色節能、生命健康、科技創意等和生態、環境緊密結合的產業領域，建設創新驅動、數字賦能、生態涵養的功能區，同時，還要集聚一些國家級的創新平臺、國際化的創新機構以及國家的重點實驗室。

3.5 發揮科技創新產業發展協同效應，打造全球先進制造業發展新高地

長三角一體化發展示范區要從進一步提升鞏固實體經濟能級出發，避免產業規劃布局的同構化及其紛爭，強化產業集群的戰略規劃協同、指導政策協同及配套服務協同，在鞏固傳統制造業優勢的基礎上，加強與互聯網、云計算、大數據等新技術的融合，實現區域產業協同發展和制造業智能化高端化轉型。示范區應利用上海的城市非核心功能疏解和資源、產業鏈等外溢的機遇，充分發揮上海綜合服務功能齊全、江蘇實體制造業實力強、浙江民營經濟活躍等區域資源稟賦優勢，形成產業一體化發展合力。瞄準世界科技前沿和新興產業領域，深化智能網聯汽車、集成電路、工業互聯網、5G等產業鏈對接合作，注重吸引外資和民間資本，全力打造汽車、電子信息、高端裝備等世界級產業集群。尤其是要促進區域內國家自主創新示范區及G60科創走廊等高端創新資源要素在示范區高度集聚，充分發揮科技創新和產業發展的戰略協同效應。

3.6 設立長三角一體化發展示范區建設引導資金，鼓勵跨區域項目合作

長三角一體化發展示范區要建設成為高端人才、全球投資、科技創新、優勢產業的集聚地，必須共建一批集聚資源的開放性合作平臺以及重大科技創新工程和創新產業項目。在目前長三角各地方政府財政相互獨立的情況下，為平衡各方利益、爭取協調發展，組建“長三角發展基金”將是非常有效的方式。例如，可以探索設立長三角一體化發展投資基金，加快推進基礎設施、科技創新、產業協同、生態環境、市場體系、公共服務等重點領域專題合作，努力推動長三角在新起點上實現更高質量一體化發展。還可以設立如長三角區域發展基金、長三角農業發展基金、長三角環境保護基金和長三角社會發展基金等類型的發展基金。或者通過設立允許在長三角區域內全面提供金融服務的金融機構或者投資機構，實現資金的自由流動。通過設立長三角一體化發展示范區建設引導資金，簽署一系列先進制造業、工業互聯網、教育醫療、高端人才等一體化發展戰略框架協議，鼓勵區內企業開展跨區域深度合作，實現技術、資本、人才、服務等創新資源的深度融合、優化配置及共享轉化。使長三角一體化發展示范區成為在空間便捷、資源配置、產能協作、基礎設施、公共服務等方面具有互動功能布局和良好協調機制的共同體。

4 結語

目前，長三角在轉型發展、對外開放、科技創新策源地打造等方面都是先行示范區。所有的發展都是為了人，讓示范區的百姓過上更好的生活，這是一體化示范區建設的出發點和落腳點。高品質生活包括優美的生態環境、高質量的公共服務、精細的城市管理、充分的就業以及豐富多彩的文化生活，最終都是為了增強老百姓的幸福感。示范區要成為加速長三角一體化體制機制改革和重大制度創新突破的載體，成為高質量發展、高品質生活的區域樣板。培育跨區域協作共贏的新動能、新機制，構建更加開放協調的區域空間格局，共同打造具有全球影響力和競爭力的世界級城市群。